审计查处滥用职权犯罪案件线索应注意的问题，本文主要内容关键词为：应注意论文,线索论文,犯罪案件论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
滥用职权罪主体的确定 滥用职权罪属于渎职类犯罪，是指国家机关工作人员超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项，或者违反规定处理公务，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。根据我国刑法的规定，滥用职权罪的主体是特殊主体，即国家机关工作人员。 对于滥用职权罪的主体，在理论界存在“身份论”和“职责论”的争议，但从我国立法实践和司法实践来看，基本认同“职责论”的观点，并不断进行细化解释。第九届全国人大常委会第三十一次会议对渎职罪的主体做出了扩大规定：“在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制，但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法有关渎职罪的规定追究刑事责任”。2003年最高人民法院印发的《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》，对认定国家机关工作人员作了如下规定：“刑法中所称的国家机关工作人员，是指在国家机关中从事公务的人员，包括在各级国家权力机关、行政机关、司法机关和军事机关中从事公务的人员。根据有关立法解释的规定，在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，视为国家机关工作人员。在乡（镇）以上中国共产党机关、人民政协机关中从事公务的人员，司法实践中也应当视为国家机关工作人员”。 从上述解释可以看出，滥用职权罪的主体出现了多元化现象，审计人员在确认犯罪主体时，不应仅仅局限于国家机关工作人员这个特殊的身份，审计取证应当从以下几个方面去把握：第一，责任人是否为国家公务员；第二，责任人是否履行国家公务；第三，责任人职权的来源。如果责任人不是国家机关工作人员，就要确定其职权的产生有无法律法规授予或者来自于国家机关的委托、聘任。 立案标准和量刑标准 立案标准，是判断案件是否成立的初始标准，从刑事诉讼程序的过程来看，立案标准的意义在于启动刑事程序。刑事案件的立案标准往往由侦查机关制定。对审计人员来讲，掌握立案标准的意义在于，据此确定案件线索是移送刑事侦查机关追究犯罪嫌疑人的刑事责任，还是作为违纪违规问题移送主管部门或者纪检监察部门追究责任人员的党纪政纪责任。 根据我国刑法中规定，滥用职权罪要求该行为“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”，即客观上造成了重大损失的后果。根据《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》，涉嫌下列情形之一的，应予立案：1.造成死亡1人以上；或者重伤2人以上，或者重伤1人、轻伤3人以上，或者轻伤5人以上的；2.导致10人以上严重中毒的；3.造成个人财产直接经济损失10万元以上，或者直接经济损失不满10万元，但间接经济损失50万元以上的；4.造成公共财产或者法人、其他组织财产直接经济损失20万元以上，或者直接经济损失不满20万元，但间接经济损失100万元以上的；5.虽未达到三四两项数额标准，但三四两项合计直接经济损失20万元以上，或者合计直接经济损失不满20万元，但合计间接经济损失100万元以上的；6.造成公司、企业等单位停业、停产6个月以上，或者破产的；7.弄虚作假，不报、缓报、谎报或者授意、指使、强令他人不报、缓报、谎报情况，导致重特大事故危害结果继续、扩大，或者致使抢救、调查、处理工作延误的；8.严重损害国家声誉，或者造成恶劣社会影响的；9.其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形。 量刑标准，是指人民法院根据刑法规定，确定对犯罪人是否判处刑罚、判处何种刑罚以及判处多重刑罚的裁量标准。滥用职权罪的量刑标准体现在刑法第397条第1款，“犯本罪的，处三年以下有期徒刑或拘役，情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑”。这里的“情节特别严重”，主要是指造成的经济损失数额特别巨大、造成公民死亡或者多人重伤的特别严重的后果、造成特别严重的政治影响，如严重损害国家声誉、形象、威望、地位等。在司法实践中，影响量刑的因素还包括很多方面，除了前述量刑标准外，还包括酌定因素、社会危害性因素和人身危险性因素等。在具体的案件中，酌定量刑因素如犯罪手段、犯罪时间、犯罪动机、犯罪前一贯表现、犯罪后的态度、退赃和赔偿情况等，一般都会对具体量刑起到实际作用。 损失的认定 通过前述立案标准和量刑标准可以看出，刑法所要求的重大损失后果，既可以体现为物质性权益损失，也可以体现为非物质性损失。物质权益损失不仅包括直接经济损失，还社会影响。在审计实践中，审计人员面临的问题，主要是对可以计量的物质性损失如何计算才更为准确恰当，以及对不可计量的非物质性损失如何认定存在诸多困惑。 对于可以计量的物质性损失，分为直接经济损失和间接经济损失两种。直接经济损失的计量，又分为有参照物可供比照和没有参照物两种情形，总体而言直接经济损失主要包括以下情形：1.公共财产已经毁损、灭失；2.公共财产被盗窃、诈骗等，且已法追回；3.公共财产被以合法的形式转移，造成无法追回；4.通过民事诉讼、仲裁途径无法挽回的损失。5.公共财产或财产利益直接贬值或数额减少。所谓间接经济损失，是指由直接经济损失引起和牵连的其他损失，包括在正常情况下可能获得的利益和为恢复正常的管理活动或者为挽回损失所支付的各种开支、费用等，可分为两大类：一类是在正常情况下可以获得的利益，也可以称可得利益或者预期利益，另一类是为恢复正常的管理活动或者挽回损失所支出的开支、费用。 另外，关于不可以计量的非物质性损失，如国家声誉受损、恶劣社会影响等，主要是指国家机关工作人员在国家对外工作中，或者在有关涉外工作中，严重不负责任，不履行或者不认真履行职责，严重损害国家的信誉、形象、威望和地位；以及造成重大生产事故导致人员伤亡、群体性事件等。 当然，滥用职权犯罪案件中，重大损失的表现形式既可能是一种，也可能是多种，一些具体案件中可能不仅造成人员伤亡，同时也会造成重大的经济损失，对于这种包含多种表现形式的，只要其中任何一种表现形式单独达到立案标准，即可构成滥用职权罪的“重大损失”。在具体审计工作中，审计人员主要是从经济损失的角度去审查判断滥用职权行为是否造成了重大损失，而非物质性损失因认定参照物较少或者没有具体标准，审计实践中一般很少采用。 滥用职权罪的管辖 滥用职权罪的管辖问题主要是指滥用职权罪与国有公司、企业、事业单位人员滥用职权罪管辖方面的界限。刑法第三章破坏社会主义市场经济秩序罪第一百六十八条规定了国有公司、企业、事业单位人员滥用职权罪，该罪名的行为方式以及法律规定的形式与滥用职权罪极其类似，但二者的主要区别在于主体不同，滥用职权的主体为国家机关工作人员。国有公司、企业、事业单位人员滥用职权罪的主体为国有公司、企业、事业单位的工作人员，其他主体不构成本罪。与此对应，两罪的管辖方面的区别在于侦查机关不同，滥用职权罪由检察机关受理；而国有公司、企业、事业单位人员滥用职权罪由公安机关受理。对审计人员来说，应区别二者的不同，在办理具体案件线索移送时，正确移送给有管辖权的主管机关，提高工作效率，避免贻误案件查处时机。 因果关系的分析和认定 在以往的审计实践中，对涉嫌滥用职权犯罪案件，审计人员多集中于关注定责、定损、定利益输送，即确定责任人员及其责任、确定损失后果、查找滥用职权人是否涉嫌收受贿赂等。不可否认，确定上述三个方面，基本能够判定案件线索成立，特别是在掌握了滥用职权人涉嫌收受贿赂的情况下。但是对认定滥用职权犯罪来讲，仅仅能够定责、定损还是不够的，还必须确定责任人的行为与损失之间存在刑法上的因果关系，更何况在审计有限的手段下能够掌握滥用职权人涉嫌收受贿赂的情况并不是相当普遍。 所谓刑法上的因果关系，指的是危害行为与危害结果之间客观存在的事实因果关系，其同时又是为刑法所要求的法律因果关系，是事实因果关系与法律因果关系的统一，具有以下特点： 首先，滥用职权罪其因果关系应表现为逻辑上的条件关系或联系。这种联系是造成结果的行为与危害结果之间的一种决定与被决定或者引起与被引起的关系，表现为逻辑上的充分条件或者必要条件关系。其一，行为人的滥用职权行为决定危害后果的产生，对所造成的重大损失的后果具有决定作用。其二，行为人的滥用职权行为是所造成重大损失后果的必要条件，是危害后果产生的原因之一。 其次，滥用职权罪其因果关系的表现形式既包括直接因果关系又包括间接因果关系。直接因果关系表现为危害行为直接作用于客体或者对象，因而直接造成了危害结果的产生。这种直接因果关系往往就是定罪的要件。但有时会出现多因一果的现象，也就是两个以上原因共同对结果的产生起直接作用，多个原因的作用差别也较大。间接因果关系是指危害行为并不直接作用于客体或者对象，而是通过一定的媒介间接地发挥作用，这种中介因素可能是人的行为，也可以是自然因素或者其他因素。在司法实践中，滥用职权行为与危害后果之间多表现为间接因果关系。 再次，滥用职权罪其因果关系既可以表现为必然联系，也可以表现为偶然联系。但多数情况下，滥用职权的因果联系表现为偶然的因果联系，即滥用职权行为多数情况下并不必然导致危害后果的发生，而往往是在一定条件下促使或者引起另一违法行为发挥作用，从而间接引起危害后果的发生。 在审计实践中，要具体分析滥用职权行为，与审计认定的后果之间是否存在因果关系以及存在何种因果关系，只有二者之间存在刑法上的因果关系时，才可以认定为涉嫌滥用职权犯罪。 主体责任的区分和认定 滥用职权罪的犯罪过程是一个复杂的过程，涉及到诸多的因素和环节，往往会出现多个责任人，在认定和刑事责任分配上难度较大。一般来说，致使重大损失出现的原因是多种多样的，是多个行为、多个因素综合作用的结果，因此就可能有多个主体对之负有责任，但责任大小是有区别的，有的构成犯罪，需要追究刑事责任，有的不构成犯罪，只负行政责任。同样负刑事责任的，也还有责任轻重之分，不能对滥用职权行为人的处罚搞“一刀切”。笔者认为，将滥用职权罪的责任人员划分为直接责任人员和间接责任人员。直接责任人员是指行为人的行为与重大损失的结果之间有着直接的因果关系，而间接责任人员则是行为人的行为与重大损失结果之间有着间接的联系，是造成重大损失的条件。在认定和区分滥用职权罪主体责任时应从以下几个层次来把握： 区分直接责任人员与间接责任人员。直接责任人员是指如果没有该行为人的行为就不会造成重大损失的结果，正是因为他的滥用职权的行为才导致了严重损害后果；而间接责任人员与损害结果之间没有这种必然联系，间接责任人员的行为虽然具有一定的影响，但如果没有直接责任人员的行为，其行为不能必然导致重大损失。 区分主要直接责任人员和次要直接责任人员。实践中确定直接责任人员仍会涉及多种因素、多个人员，这就要求分清谁是主要直接责任人员，谁是次要直接责任人员，这一区分可以根据行为人各自在重大损失发生过程中的作用分清主次，确定罪责地位。实践中常会遇有以下几种情况： 1.根据各自职责范围的不同确定罪责地位。此时，区分二者的关键取决于其行为对结果的影响，谁的作用力能够直接左右重大损失或者避免重大损失是在其限定性职责范围内的，该行为人就是主要直接责任者，如果根据行为人的职务，他虽有义务防止重大损失的发生，但这种职责义务是概括性的，该行为人就是次要直接责任者，主要直接责任人应负主要责任，因为其职责范围已有明确规定，而不是像次要直接责任者那样承担的是概括的不明确的职责，前者的主观恶性明显大于后者。 2.领导人员直接责任与实施人员的直接责任相互交织，可以根据下列三种不同情况确定罪责。第一种情况，实施人员完全是受命于领导人员或在实施中指出了问题而未被领导人员采纳，那么由领导人员负主要直接责任；第二种情况，具体实施人员实施了滥用职权的行为后才向领导说明或实施人员提出违反法律、法规规定的主张，并骗取领导人员同意的，则由具体实施人员负主要直接责任；第三种情况，具体实施人员明知受命于领导所实施的行为违反有关法律规定，但不向组织反映，仍继续实施而造成重大损失的，则是由具体实施人员和领导人员共同负直接责任。 3.经集体研究，涉及多层领导责任，可以根据行为人职责的性质，以及行为人的行为与结果之间的联系，行为对结果产生的作用来区分判断，而不能单一地依据职位的高低来认定。司法实践中，如果是集体讨论决定的应根据职责由负有主要职责的领导负直接责任；如果是层层上报、逐级请示的，原则上应依“下级服从上级”的组织原则，由最后决策者负主要直接责任。 界限方面的问题 滥用职权罪与非罪的界限 依据现行刑法以及相关司法解释，区分滥用职权罪与一般滥用职权行为的关键在于行为人的滥用职权行为是否致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失。如果没有导致“重大损失”的后果，或者虽然造成损失但未达到“重大”的程度，则属于一般的滥用职权行为，可以给予必要的党纪、政纪处分而不能以滥用职权罪处罚。如果滥用职权行为导致公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，则构成了滥用职权罪，应依法追究。其中，重大损失认定的标准应当根据立案标准来认定，具体立案标准如前文所述。 滥用职权罪与特定主体滥用职权犯罪的界限 刑法对国家机关工作人员滥用职权犯罪行为采取一般规定与特殊规定相结合的方式，在以刑法第397条第1款规定了一般滥用职权罪的同时，以第403条、第407条、第410条等规定了滥用管理公司、证券职权罪、违法发放林木采伐许可证罪、非法批准征用、占用土地罪等等一些特殊的滥用职权的犯罪即特别法条。国家机关工作人员滥用职权的行为触犯特别法条时，也同时触犯397条的普通法条，应按照特别法条优于普通法条的原则认定，即认定为特别法条规定的犯罪，而不认定为397条规定的滥用职权罪。另外，根据立案标准，国家机关工作人员滥用职权，符合刑法第九章所规定的特殊渎职罪构成要件的，按照该特殊规定追究刑事责任；对主体不符合刑法第九章所规定的特殊渎职罪的主体要件，但滥用职权达到立案标准的，按照刑法第397条的规定以滥用职权罪追究刑事责任。 滥用职权罪与贪污罪的界限 贪污罪，是指国家工作人员，利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的行为。本罪侵犯的客体是复杂客体，既侵犯了公共财物的所有权，又侵犯了国家机关、国有企业事业单位的正常活动以及职务的廉洁性，但主要是侵犯了职务的廉洁性。同样为渎职类犯罪，有些贪污行为本身蕴含着滥用职权行为。但是二者有着明显的界限。对于国家机关工作人员通过滥用职权行为完成贪污行为，达到非法占有公共财产目的的，应认定为贪污罪。但是对于那些通过滥用职权行为侵占公共财产归利害关系人及其他人所有的，应该仔细甄别，符合滥用职权罪条款的，可以牵连犯的处罚原则处理。 滥用职权罪与玩忽职守罪的界限 1.两罪侵犯的直接客体不同。两罪的同类客体都是“国家机关的正常管理活动”，但滥用职权罪的直接客体是国家机关工作人员职务活动的正当性，玩忽职守罪的直接客体是国家机关工作人员职务活动的勤政性。 2.主观方面的区别。滥用职权罪主观方面表现为故意，包括直接故意和间接故意，行为人明知自己滥用职权的行为会致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，希望或者放任这种结果发生。而玩忽职守罪在主观方面由过失构成，故意不构成本罪，也就是说行为人应当知道自己工作中放弃职守、擅离岗位或者严重不负责任，可能会发生一定的社会危害结果，但是他疏忽大意而没有预见，或者说虽然已经预见到可能会发生，但轻信可以避免，以致发生了造成严重损失的危害结果。实践中，直接判断行为人主观方面比较难，一般还要结合行为人的客观方面表现来判断其主观上是否属于故意。 3.客观方面的区别。滥用职权罪是对职权的“滥用”，主要表现为：一是超越职权，即行为人超越法定权力范围，违法决定无权决定的事、擅自处理无权处理的事；二是违法行使职权，即行为人违反法定程序，随心所欲地对事项作出决定或者处理；三是故意不履行应当履行的职责；四是以权谋私、假公济私，不正确地履行职责。玩忽职守罪是对职守的“玩忽”，这种“玩忽”行为，主要表现为两种情形：一是国家机关工作人员违反工作纪律、规章制度，擅离职守，不尽职责义务；二是不正确履行职责义务，对法定职责和义务马虎草率、敷衍塞责。 以上是笔者的总结归纳，为了严控审计质量，防范审计风险，审计人员在查处滥用职权犯罪案件时，应对上述几个方面予以充分关注。同时，还应区别不同的管辖机关，协调处理好审计监督权与公安、检察机关刑事案件侦查权的关系，做好案件线索移送和配合工作，以提高效率、降低风险，做好审计工作。