● 基础教育治理模式研究
公共政策选择与影子教育参与①
陆伟
（北京大学中国教育财政科学研究所，北京 100871）
［摘要］ 国家的公共政策选择是影响学生参与影子教育的重要中介因素。公共政策可以直接介入影子教育市场：鼓励政策能够促进学生的影子教育参与，但也会遭遇参与率低的难题；管制政策对影子教育参与机会的影响存在异质性，高收入家庭的学生往往不受实际约束。同时，公共政策对学校教育的干预可能引发连锁反应，激起非预期的影子教育需求。公共教育财政投入的整体水平和内部差异如何影响教育参与尚需更多的研究来检验；允许教师提供有偿补习可能迫使学生被动参与影子教育，若干低收入国家的案例研究提供了这方面的证据。
［关键词］ 公共政策；影子教育；学校教育；国际比较
学科类的补习或辅导是教育领域中的全球现象。国际学生评估项目（Programme for international Student Assessment，PISA）从2000年至今的七轮评估中均关注了受访国（地区）学生参与补习的情况。总体上看，民众对补习的需求呈上升的态势。例如，根据国际学生评估项目（PISA）的调查，2003年在美国、西班牙、泰国和新西兰，15岁学生参与补习的比例分别为11.7%、32.3%、19.9%和14.5%；2012年时，参与比例分别攀升至17%、41.6%、50.3%和20.6%。[1]由于早期的补习活动主要是对正规学校课程的跟随与模仿，玛丽玛苏（Marimuthu）等学者将其喻为“影子教育”（shadow education），这一概念经过斯蒂文森和贝克尔（Stevenson ＆ Baker）以及马克·贝磊（Mark Bray）的阐释后得到广泛的传播与认同。[2][3]
目前已有很多文献分析过决定影子教育参与的因素。理论文献关注社会制度与文化传统，例如，高厉害（high-stake）的考试筛选制度和儒家文化对教育成就的重视等[4]，强调投资教育是家庭实现阶层流动的重要途径。其他的宏观因素，例如，全球化背景下的跨国流动需要更高的语言与数字技能，收入不平等或经济不景气加剧了教育竞争等[5]，也时常被提及。实证文献偏好对微观个体或家庭特征的分析，关于家庭社会经济地位对影子教育需求影响的讨论不可胜数。[6][7][8]本文尝试在概念与事实之间、宏观与微观之间、制度与行动之间揭示和分析影响影子教育参与的重要中介因素——国家的公共政策选择。
一、对影子教育的政策取向：鼓励、默许或管制
作为一种全球现象，影子教育在世界各国或地区所面临的政策环境有明显的差异，即使在同一个国家，政府对待影子教育的政策态度在不同时期也会有所变化。根据马克·贝磊的观点，政府对于影子教育的政策取向可以划分为六类：一是支持和鼓励；二是放任自由（laissez-faire）；三是监督但不干预；四是管制和控制；五是混合型；六是完全禁止。[9]笔者将这一渐变的政策光谱进行了归并，以考察不同国家的“政府之手”如何调控影子教育市场，继而影响学生的影子教育参与机会。
（一）“引导之手”：鼓励与支持
鼓励或支持课外补习活动通常基于两种考虑：从短期看，个性化、有针对性的学科类辅导有助于提高学生的学业成绩；从长期看，学生学业水平的提高则有助于提高国家的整体人力资本水平。除了出台引导性的政策文件，鼓励与支持的措施还可以包括推出资助项目或进行干预实验，为提供补习服务的工作者提供免费的培训，推行补习服务购买的税费减免政策，等等。美国、英国、澳大利亚、法国等国家的政府都曾出台政令，引导或激励本国的学生参与课外辅导。
2002年12月26日，胡锦涛首次提出要把农业、农村、农民问题作为全党工作的“重中之重”。[2]此后，以工补农、以城带乡、多予少取、统筹城乡等成为改革重点。从2004年始，每年的中央一号文件均聚焦于“三农”问题。2006年取消了沿袭数千年的农业税，直补农民、强农惠农的政策体系初步形成；党的十六大提出要“统筹城乡经济社会发展”；十六届三中全会把“统筹城乡发展”摆在“五个统筹”之首；党的十七大提出了要“形成城乡经济社会发展一体化”，推进社会主义新农村建设，着手构建统筹城乡发展的制度框架。2011年中国城镇化率首次超过50%，达到了51.3%，城镇化在加速推进。
2002年，布什政府推出《不让一个孩子掉队法案》（No Child Left Behind Act），试图提高美国中小学校的教育质量。在联邦政府的强势干预下，学业评估不达标的学区和学校需要为学生提供“补充教育服务”（Supplemental Education Services）。[10]学区通常向市场上的公司购买学科类的补习服务，这些机构的雇员可以在课后进入学校，为有需求的学生提供辅导。[11]曾经只有相对富裕家庭的学生才会接触的课外补习开始变得平易近人，一些处于辍学风险中的贫困学生很可能因此改变命运。在美国的案例中，影子教育与学校教育之间的边界已经变得模糊——补习的场所在校园内，但这类活动并非发生于常规上课时间，提供服务的则是以营利为目的的辅导公司。值得一提的是，政府的公共服务购买促进了美国影子教育市场的发展。例如，伯奇（Burch）等学者的研究发现，《不让一个孩子掉队法案》通过后三年，美国一家课外辅导巨头公司的年营收增长了300%，而在法案实施前的三年，其年营收增长约为86%。[12]
次要终点可以根据目标定位、试验阶段和疗程酌情选用。包括：（1）排便次数、粪便性状、排便疼痛、大便失禁次数、憋便次数和腹痛等单项症状 ；（2）中医证候疗效 ；（3）补救药物的使用次数；（4）排便起效时间；（5）耐受不良患儿比例等。对于年长儿童，也可以将完全自主排便次数（CSBMs）作为次要指标之一。
韩国学者的实证研究表明，均等化改革没有减少家庭的影子教育支出，却导致了补习需求的应激性增长。[42]其中的逻辑不难理解：均等化政策虽然消除了初中和高中阶段的学校差异，但并没有消除学生间的竞争。对于高中毕业生而言，大学入学资格考试依然严苛，名牌大学的入学机会始终稀缺。事实上，在学校均等化改革的影响下，韩国政府禁止高校将高中学校质量作为大学录取的参考标准，这进一步加剧了高校对大学入学测试成绩的依赖。[43]均等化改革的努力试图打破某个阶段内的学校等级结构，减轻学生的升学竞争压力，但无法改变升学竞争的连续性和传递性。入读好中学的目的是为了进入一所好大学，倘若中学教育不能为学生提供差别化的竞争力，影子教育的功能就会被放大和强化。
国际学者通常并不建议政府放任影子教育市场的繁荣，因为这可能会使主流教育体系中存在的问题无法得到及时揭露。换言之，政府默许课外辅导产业的蓬勃发展可能会掩盖学校教育和影子教育之间的失衡[24]，尤其当学校教育存在不足或缺陷时，影子教育的性质和功能往往会发生变化——它不再追随学校教育的脚步，在很多时候，它走在了学校教育之前，反映出个体无法从学校中获得的教育需求。事实上，即便日本经常被视为放任自由式治理的代表，它依然有一定的限制政策管控整个产业。例如，在日本，公立学校的教师不能进入课外辅导市场兼职。[25]
西方国家鼓励、支持学生家庭参与课外辅导的政策通常需要公共财政提供保障，在经济下行的背景下，政策的可持续性可能会受到影响，且这些方式也避免不了效率与公平之争。例如，2015年，奥巴马政府推出《每个孩子都能成功法案》（Every Student Succeeds Act）以取代《不让一个孩子掉队法案》,新法案削弱了联邦政府对地方学校的管制和干预能力。对《不让一个孩子掉队法案》的反思在美国学界持续了十数年，一个老生常谈的难题是如何提高学生家庭的参与率——倘若家长缺乏兴趣，不愿意申请或督促子女参与“补充教育服务”，那么即使符合条件，学生也无法受益于这一计划。[17]法国政府的税收减免政策事实上更可能让高收入群体受益，即使减免了部分费用，补习服务的市场价格依然很高，普通家庭难以承担；而对于低收入家庭来说，由于收入达不到征税门槛，税收扣除并无实际意义。[18]
试验结果表明：在系统压力未达到先导式溢流阀开启压力9.2 MPa时，溢流阀T口在交变压力为10,50和100 Hz时均有油液泄漏，验证了交变压力下主阀口会出现异常开启现象。当交变压力频率为200 Hz时，交变压力幅值较低，溢流阀T口仅在开始阶段有油液泄漏，之后一直保持为零，验证了交变压力幅值会影响主阀口异常开启。试验结果与仿真结果基本一致，验证了仿真分析的正确性与可靠性。
（二）“无为之手”：默许或监督
在部分国家和地区，政府对待影子教育市场的态度是无为而治，默许市场自由发展或者监督但不干预。[19]在一些落后或发展中国家，影子教育的市场规模较小，政府部门疲于应对更为迫切的社会问题，无暇顾及影子教育产业的规范与治理。同时，对于若干国家的决策者来说，影子教育属于一种市场化的商业活动，而非教育活动，因此不干预是主动设定的方针。市场自由主义的拥趸认为，在不干预的情况下，课外辅导市场的自我调节即可实现服务供给的多样化，自动匹配生产者与消费者，达到服务质量与价格的最优均衡；更激进的观点认为，政府应该完全退出课外辅导领域，因其充满了财政和政治陷阱。[20]笔者以日本为例，讲述主动不干预的政策立场及其可能引发的问题。
日本政府对课外辅导行业的“不作为”被认为是放任自由式治理的典型。在日本，课外辅导机构由经济产业省（Ministry of Economy，Trade and Industry）管理，而不是文部科学省（Ministry of Education，Culture，Sports，Science and Technology）。[21]20世纪60年代至90年代，在政府无为而治的背景下，日本的影子教育产业经历了三次发展高潮期——第二次世界大战后的婴儿潮一代开始进入高中学习，经济衰退和石油危机、传媒和广告产业的发展，校园霸凌的流行等因素在不同时期促进了影子教育的兴盛。[22]课外辅导机构的功能和定位开始精细化：有的专注于考试辅导，有的注重培养学习习惯和方法，有的专为差生补习，有的仅招收辍学者；还有的则综合了上述各子类型。[23]根据文部科学省的调查，1985年时，约有16.5%的小学生和44.5%的初中生参与课外补习；2007年时，参与比例已增长至25.9%和53.5%。20世纪70年代起，“宽松教育”(relaxed education)的理念受到日本教育界人士的采纳和推崇，这为影子教育的发展创造了新的“契机”。伴随着课程内容和上学时间的缩减，越来越多的日本家庭意识到仅仅接受学校教育缺乏竞争力，影子教育逐渐成为家庭教育消费的必需品，而不再是可有可无的附属品。
2003年，澳大利亚政府试验了“补习券计划”（Tutorial Voucher Initiative，简称TVI）——金额为700澳元，直接发放给实验组家庭；在约19000名未达到阅读课程标准的三年级学生中，有近6200人接受了辅导资助。[13]对“补习券计划”的跟踪研究显示，即使是接受相对短期的一对一辅导，学生的学业表现也获得了正向的影响，虽然这种影响的持续周期并不明确。[14]2009年，英国的儿童、学校和家庭部（Department for Children,Schools and Families）推出了一项全国性的资助政策，为成绩落后的学生提供数学和英语的课后一对一辅导，该项目在3年内使近30万7～16岁的学生受益；辅导老师的任职资格没有严格限制，他们既可以来自正规的学校，也可以受雇于补习机构。[15]法国政府近年来出台了一系列税收减免和退费政策，鼓励家庭购买课外辅导服务，收入达到一定水平的家长甚至可以获得高达50%的费用减免，但这些政策并不针对弱势群体家庭或者成绩落后的学生。[16]
（三）“抑制之手”：禁止或管制
学生参与影子教育的核心目的在于提高学业表现，在升学考试中更具竞争力。升学竞争的存在意味着学校等级结构的存在。不同学校在办学历史、师资水平、生源质量、硬件条件等方面往往有所差异，进入更优质的学校不仅能够获得更有声望的制度化认证（毕业文凭），也能为后续的升学竞争打好基础。在某些学业阶段，学校间的质量差异或许能够由政策消除，但学生间的竞争却很难真正缓解，韩国的学校均等化改革说明了这一点。
传统意义上，影子教育是对学校课程的模仿和加固，相比于统一、标准、公共的课程学习，市场化的补习服务更有针对性，也更能满足学生家庭的个性化需求。当学校课程体系出现变革时，影子教育体系也会有相应的调整，但这种调整绝非亦步亦趋的跟随。影子教育参与是一种市场行为，需求与供给之间的匹配才是市场的逻辑，发生在印度的课程改革及其影响充分说明了这一点。
政府干预影子教育活动的常见方式是管制。管制既可以针对非教学类内容，例如辅导机构的消防设施和通风系统，也可以针对教学环节，例如任课教师的资质、课程设计、班级规模、辅导时间等。[32]管制政策会直接影响补习市场的服务供给量，并可能以一种微妙的方式影响学生的影子教育参与。笔者同样以韩国为例进行说明。韩国政府曾在全国范围内推行补习“宵禁令”（curfew），规定课外辅导机构的经营时间不得超过晚上10点，但是，对于将补习视为刚需的家庭来说，他们总可以找到规避策略。例如，学生可以在早晨参与课外补习，或者将时间从每晚移至周末，又或者不再参与辅导机构的补习，直接聘请补习教师上门服务，即能够不受“宵禁令”的限制。[33]崔仔诚（Jaesung Choi）等学者的研究发现，“宵禁令”没有降低家庭的影子教育支出，但增加了学生的睡眠和互联网娱乐时间，不过这种时间模式的改变却没有在高社会经济地位的学生组群中出现。[34]这意味着政策的影响存在异质性，富裕家庭的学生可以轻松绕开政策限制，甚至从来不是政策限制的对象，对于他们来说，昂贵的一对一私人辅导或许才是常态。
二、对学校教育的政策干预：变革的非预期后果
政府对影子教育市场的调控会直接影响学生参与补习的需求和机会，但由于学校教育和影子教育之间的联动性，公共政策对学校教育体系的变革同样可能波及影子教育市场，且这种影响或冲击通常并非政策制定者的本意。笔者以印度的课程改革和韩国的学校均等化改革为例，讲述政府对学校系统做出政策干预时，可能会打破学校教育与影子教育之间的动态平衡，引发政策的非预期后果。
（一）以课程改革为例
现有文献中讨论最充分的是韩国的管制历史。韩国政府在1980年时禁止了全部类型的课外补习服务，但无法阻止“补习黑市”的悄然存在，在“黑市”上成交的补习服务甚至出现了风险溢价[27]，学生家庭的补习花费呈现出两极化。随后的地方分权和自由化运动使政府的补习禁令有所松动，在校大学生和经过审核备案的辅导机构（hagwon）被允许提供有偿补习服务。2000年，韩国立宪法院宣判“禁补令”违宪，课外补习市场恢复生机，影子教育需求日渐升温。[28]此后，韩国教育部门对待影子教育的管制思路开始由堵转疏——政府通过改善学校设施、降低生师比等方式提高公立学校的教育水平，试图弥合学校教育与影子教育之间的质量差距。[29]可惜此类努力收效甚微，家庭的私人教育投入依然不断增长。2006年，韩国教育部门进一步推出了校内的课后辅导项目——市场化课外辅导服务的低成本替代品——尝试将一部分影子教育参与吸纳至公立教育体系中。[30]在一定程度上，这种政策努力为低收入家庭的学生提供了额外的补习机会，但它对影子教育市场的降温作用十分有限。韩国国家统计局（Korean National Statistics Office）的调查资料显示，高收入学生家庭更可能从校内课后辅导与校外补习中获得双重收益。[31]
1983年，印度的孟加拉邦政府取消了公立小学的英语课程，促使家庭将有限的资源用于较少的学习科目，旨在降低贫困农村学生的辍学率，最终促进阶层流动。[35]这一改革确实对学生，尤其是贫困学生的受教育年限产生了正向影响；不过，它也迫使家庭开始大量投资影子教育。[36]在一个多语言国家，掌握英语技能的重要性不言而喻。很多印度家庭都意识到了这一点，雇用英语辅导老师或参加英语补习班逐渐风靡。当地政府分别于1999年和2004年恢复了小学三年级和一年级的英语课程[37]，由于整个影子教育市场经历了极大的扩张，多数学生已经习惯了参与课外辅导。这项改革的初衷之一是弥合阶层教育差距，但最终的效果却存在疑问。贫困家庭的学生一般无力承担补习费用，即便延长了受教育年限，由于英语技能的相对匮乏，在选拔性考试或劳动力市场的竞争中，他们仍然处于十分不利的位置。
课程改革导致的影子教育参与凸显了政策诉求与家庭需求之间可能存在的不一致。对于决策者而言，追求均衡发展、促进社会进步是教育政策的目标；但对于学生家庭而言，满足个性化发展、实现社会地位跃迁才是教育投资的目的。两类理性观念的冲突和博弈是课程改革引发非预期后果的内在原因。事实上，在格鲁吉亚、柬埔寨和中国香港都曾发生过类似的现象，[38]无论是课程难度增加，还是课程内容简化，学生家庭应对此类变革的常见方式就是诉诸影子教育，从而维持自身的竞争优势或满足差异化的家庭教育需求。
（二）以学校均等化改革为例
禁止或管制影子教育活动的政令在多个国家的不同历史时期中都曾出现过，其目的通常是为了促进教育公平，减轻家庭和学生的负担，但这些政策的有效性甚至合法性却时常遭受质疑。韩国、柬埔寨、缅甸、毛里求斯等地的政府部门都出台过“禁补令”，尝试完全禁止课外补习活动，然而这些努力无一例外都失败了。在柬埔寨和缅甸，禁令无法推行的原因在于行政机构能力不足，无法有效贯彻各项措施；在毛里求斯，禁令遭到了很多既得利益者的反对，迫使政府退而求其次，采取了更为现实的管制策略。[26]
20世纪60年代至70年代，在收入增长和小学教育扩张的背景下，韩国的学生家庭对中学教育的需求与日俱增，当时的公立或私立中学（包括初中和高中）已经建立了完善的排名体系，并且都能够通过选拔性的考试招收学生。[39]为了减缓激烈的入学考试竞争，同时减轻家庭的课外支出负担，韩国政府推出了学校均等化政策（school equalization policy）——学生仅需通过一项全国性的资格考试，即可经由随机派位的方式进入学区内的某所中学。学校均等化政策对私立学校的干预包括学费标准、教师工资水平以及课程内容等；在入学机会与教学质量方面，私立学校与公立学校的差别变得微乎其微。[40]初中阶段的均等化改革于1967年在首尔首先实行，并在随后的四年内逐渐推广至全国；高中阶段的均等化改革于1974年在首尔和釜山首先实行，并在随后的六年内逐渐推广至国内其他的大城市。[41]由于政策在实施过程中遭遇了很多反对意见，政府当局从20世纪80年代起放缓了这一改革。
任何人的知识结构与知识视野都是有局限性的：我们有限的生命长度，我们的兴趣爱好的偏颇，我们生活的这个世界的丰富性与复杂性等等，都决定了我们是不可能如古典小说中的智慧人物诸葛亮之类那样，真的天文地理无所不知的；也不可能真的无所不知，而且假如我们在面对相对陌生的事物的时候，太过单纯与粗心，是有可能出现诸多错误——甚至于荒诞不经的错误的。
三、影响影子教育参与的其他政策因素
政府对补习市场的干预或对学校教育的变革可能在短时期内改变学生家庭的影子教育需求；从长期来看，学生的影子教育参与还会受到国家层面的政策因素影响。国家对公共教育财政投入的重视程度和教师能否提供补习服务是文献中常提及的因素，其影响可能因时而异、因地而异。即使在一个国家内部，由于经济发展水平和文化传统的差异，地方政府对于教育事业的重视或管制程度也各有不同。
丘吉尔有句名言，我宁可失去一个印度，也不愿失去一位莎士比亚。其中的深刻之处，正在于指出了历史文化不仅是一个民族无法割舍的血脉基因，更蕴含着破解各种难题的钥匙。”文化是一所高校赖以生存、发展的根基和血脉，高校校园文化对学生成长有着潜移默化、耳濡默染的效应，可以教化、培育和提高人的知识、素质和技能，从而推动人的全面发展。因此，高职辅导员要时刻牢记高职教育目的与职能，自觉承担培育学生文化自信的责任，通过创建具有高职特色的文化，浸润、教化具有高职特质的专门人才。
（一）公共教育财政投入
2015年，联合国教科文组织发布《教育2030行动框架》，提出了两个关于公共教育财政的具体目标：“国内生产总值（GDP）中至少有4%至6%分配给教育”，“公共支出总额中至少有15%至20%分配给教育”。[44]根据《2017/8全球教育监测报告》，2015年，全球公共教育支出中位数约为GDP的4.7%，处于提议范围内；公共教育支出占公共支出总额的14.1%，略低于提议的范围。[45]不过，国家和地区间的支出水平存在一定差距，例如，在高加索和中亚地区，公共教育支出约占GDP的2.8%，而在欧洲和北美地区，这一比例约为5.1%。[46]一般认为，国家的公共教育质量与政府对教育的投入紧密相关。随着公共教育财政支出的提高以及公立教育体系的完善，民众对影子教育的需求会如何变化？回答这一问题并非易事。
语文教师教研中的“歪题正做”主要包含三层意思，一是对一些比较大的选题，既然选定了，就要高度重视，力求做出成果来；二是对一些比较边缘化的选题，可以积极迁移，挖掘其与语文教学的关联，或从中受到启发，找到共性；三是对真正选“歪”了的题要换角度思考，千方百计引导到“正”上来，进行有效矫正。
贝克尔（Baker）等学者使用1994年至1995年国际数学与科学趋势研究（Trends in Mathematics and Science Study，TIMSS）的数据，实证检验了国家公共教育投入与影子教育（仅数学学科）参与之间的关系。通过对比41个国家及地区的参与情况，作者发现，公共教育财政支出占国民生产总值（GNP）越高的国家，影子教育的参与率和参与强度都显著更低；一个例外是低数学成就的学生，他们的参与率显著更高。[47]因此，作者认为影子教育是对疲软、欠发达的公共教育系统的替代和补充。不过，该研究并没有控制国家人均收入水平的影响，人均收入水平与公共教育的投入水平相关，同时也会影响国家整体的影子教育参与率。[48]由于研究结论存在可能的内生性缺陷，对结果的解读必须谨慎。
中国学者袁诚和张磊使用国家统计局2002年至2006年度的城镇家庭入户调查数据，分析了基础教育阶段的公共教育支出与家庭影子教育投入之间的关系。她们的研究发现，在区县层面，生均公共教育支出的提高显著降低了家庭课外补习的支出，而这种效应主要存在于收入最高和最低的两类家庭中。[49]该研究使用的数据较早，彼时国内影子教育市场的整体规模较小，民众对高等教育扩张与分层的认知也尚未成熟。考虑到国内补习市场近年来的繁荣，需要更多的研究提供财政投入如何影响补习市场的经验证据。事实上，观察其他国家的案例，也能看到相反的现象。例如，根据韩国教育发展研究院（Korean Educational Development Institute）的统计，1977年至1998年期间，韩国的公共教育投入占GDP的比例由2.22%逐渐攀升至3.37%；与此同时，家庭在学校内的支出占GDP的比例由1.6%下降至0.84%，而家庭影子教育支出占GDP的比例却由0.7%增长至2.9%。[50]不难发现，公共教育财政投入的提高抵消了一部分家庭校内教育支出，而这种“收入效应”可能给家庭的校外教育支出提供了资源。
许多刑事案件的被害人与犯罪嫌疑人、被告人之间冲突的爆发往往是由于双方在交往的过程中，彼此存在着个性的差异或利益分配不均衡等因素导致了矛盾的产生，而此种矛盾又没有及时得到正确、有效的处理所致。因此运用证伪思维审查被害人陈述，可以更好地通过全面认识被害人陈述来帮助办案人员排除被害人的虚假陈述，指明侦查方向，正确分析案件情况，排除被害人陈述的虚假部分，及时纠正办案过程中的偏差，节省办案资源,提高办案质量。
支出总量并不是衡量教育体系成功的唯一指标。如果支出存在极大的不平等或无法触及预想的受益者，更多的支出也无助于实现总体教育目标。贝尔克等人的研究以国家为单位，分析组间差异与影子教育参与之间的关系；一个同样重要但缺乏深入研究的问题是：组内差异，即国家内部教育财政投入的不平等，如何影响影子教育参与机会？这种不平等可以表现为多种形态。例如，由于经济发展水平的不同，不同地区公办学校的生均教育经费存在一定的差距；由于地方官员的晋升和考核机制不同，地方政府对教育的重视程度和投资策略不同；由于教育政策的倾向性差异，重点或示范学校与非重点或非示范学校之间也存在财政资源的差距。公共教育财政投入应更有效地惠及弱势家庭学生，避免公立教育供给侧不平等与影子教育参与不平等给贫困学生带去双重的不利影响。
（二）教师参与课外辅导
新加坡、中国香港、中国澳门、尼泊尔、菲律宾、泰国、乌兹别克斯坦等国家或地区对教师参与课外辅导的管制十分宽松。例如，中国香港、中国澳门和泰国对此没有任何约束；新加坡的教师在不耽误本职工作的情况下被允许参与课外辅导，建议时间为每周六小时以内；尼泊尔的教师被允许辅导自己的学生，这类辅导也可以直接由学校组织。[51]在发达国家或地区，即使工资水平已经很高，教师依然有提供补习服务的动力，原因可能是为了维持高消费的生活方式。在发展中或落后国家，允许教师参与课外辅导有助于提高教师的收入水平且能够降低优质教师的流失率。个别国家、地区（例如非洲的桑给巴尔）甚至出台过政令，限制除学校教师外的其他人员从事课外辅导，以最大限度地为教师创收。[52]事实上，允许教师提供有偿补习服务充满了政策争议，因为这可能会扭曲教师的教学行为，诱发教育腐败，笔者以尼泊尔和格鲁吉亚为例进行说明。
在尼泊尔等相对贫困的国家，补习市场上接受过良好教育的非教师群体规模很小，同时，教师群体为了增加微薄的收入有较强的意愿为学生补习，教育管理部门和学生家长的默许也为部分教师提供了额外的寻租空间。乔埃昆顿（Jayachandran）使用尼泊尔教育部针对学生、学校、教师和家长的全国调查数据（2004年至2005年），分析了教师参与提供课后辅导服务对学生成绩的影响。[53]该研究揭示的一个核心问题是教师参与课外辅导会导致课堂内的消极怠工。为了“创造”课后补习需求，教师可能在课堂中策略性讲解必要的知识点，甚至直接告知学生，“为了通过考试，你需要知道X，Y与Z三个知识点；课堂中会讲授X与Y，如果想要学习Z，就来参加补习。”这种不正当激励致使尼泊尔学生的中学毕业测试成绩出现下滑，且对于家庭经济背景较差的学生的不利影响更为明显。[54]基于这些发现，作者建议应禁止教师为自己任教班级的学生提供补习服务，降低补习市场的进入门槛，允许更多的第三方（非学校教师）补习服务提供者进入市场，以减轻学生的效用损失。
在低工资、弱问责和缺乏监管效率的教育体系中，为学生提供课后辅导会成为一种“生存策略”。科巴希泽（Kobakhidze）对格鲁吉亚的18位教师进行了深入访谈，揭示了学校教师为学生提供课外补习背后隐藏的专业失职和教育腐败。这些教师来自小学、初中和高中各个阶段，学科背景包括数学、格鲁吉亚语、英语、物理和化学等。几乎所有的教师在受访时都表示正为自己的学生提供有偿补习，同时也承认教师和补习老师的双重身份使他们难以定位自己的职业角色；部分教师表示为了有更多时间为学生补习，他们刻意减少了学校内的工作量，不充分的备课也影响了课堂教学质量。[55]值得注意的是与之相关的腐败风险。一方面是由需求者发起（clientinitiated）的腐败：一些家长会主动将学生送到教师家中补习，直接或间接要求教师给予学生更高的考试成绩或泄露考试题目，以获得不正当的竞争优势。另一方面，则是由供给者发起（provider-initiated）的腐败：教师可能故意压低学生成绩，迫使学生怀疑自身的学习能力，诱导他们参与补习；或者直接告知家长，他们的孩子亟须补习，并通过给学生打高分的策略让家长看到补习的“效果”。[56]这些做法会恶化教学质量与机会公平，使学生被动参与影子教育，并给学生传递一种不道德的职业价值观。
在很多发达或发展中国家或地区（如日本、韩国、蒙古、不丹和中国台湾等），禁止学校教师参与有偿课外补习是一种常态。这种政策立场的出发点是为了杜绝可能的教育腐败，保证教师专注于学校内的教学工作。当然，在教师工资待遇较低甚至难以维持生计的情况下，奢谈体面和道德颇有“何不食肉糜”之感；保障教师的基本权益，维护教师的职业尊严和工作价值感亦不容忽视。此外，也应注意“一刀切”的做法可能导致的政策弹性不足。在偏远和落后地区，课外辅导的市场化供给相对不足，但学生的补习需求依然存在，公立学校的教师很可能是当地补习市场的主要甚至唯一供给者，禁止教师从事课外辅导会减少一部分学生接受补习的机会或使他们付出更高的补习成本。
四、结语
在一定历史时期内，影子教育参与不仅由家庭的经济和文化资本决定，参与差异事实上也取决于政策、市场、学校和家庭之间的互动，公共政策又在其中扮演了关键角色。一方面，公共政策可以直接介入影子教育市场。鼓励政策以政府购买、税收补贴等形式激励学生家庭更多地投资教育，但这类政策实践也常常因参与率低或受众面窄而受到质疑。管制措施对影子教育参与机会的影响存在异质性，高收入家庭的学生可以轻易地找到规避路径，摆脱实际的约束；过于严厉的管制措施（如全面禁止补习）通常不具备可行性，且会扭曲补习服务的市场价格。另一方面，公共政策对学校教育的干预可能会刺激家庭的影子教育需求，“创造”和“培育”出更大的补习市场。学校教育和影子教育体系之间存在着动态均衡，政策制定者尤其需要注意这种均衡性，审慎试验和制定政策，避免变革的非预期后果。此外，公共教育财政投入水平对影子教育参与机会的影响尚需更多的实证研究来检验。允许教师提供有偿补习可能诱发教育腐败，迫使学生被动地参与影子教育，若干低收入国家的案例研究提供了这方面的证据。
以往模式中很难对业主的责任进行集中化划分，不能明确地指出。对于EPC工程的总承包模式来说，虽然一直是五方主体的责任不发生变化，总承包的企业还是需要承担总体责任，一旦工程涉及到勘测和设计与采购以及施工的问题，那么总承包就要承担一定的责任。在传统模式的基础上，设计施工的过程中会发生扯皮问题，EPC模式基础上的问题扯皮是在总承包的范围中出现的，必须要总承包进行内部把控以及管理，因此，对于总包管理制度和核心能力与人员专业提出较高的要求。如果不能很好地把控，所产生的风险就要由总包单位进行负责。此时，就需要分包和分包以及分包和主体施工之间协调管理有效地对接，一旦出现疏忽，势必会造成索赔。
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Public Policies and Participation in Shadow Education
LU Wei
（China Institute for Educational Finance Research,Peking University,Beijing 100871）
Abstract： National public policies are key factors in determining students' demand for private tutoring.On the one hand,policies often directly intervene in the tutoring market.An active policy of encouragement would stimulate the demand for private tutoring,though it may suffer the pain of low participate rates.The form of regulation and control has heterogeneous effects on tutoring participation: students from advantaged families are likely to immune to constraints on the supply of tutoring services.On the other hand,polices related to school education reform may also cause unintended demand for shadow education.It remains to be seen how the amount and allocation of public educational expenditures would affect the prevalence of private tutoring.Case studies from low income countries show that policies allowing teachers to become tutoring providers may induce students to take part in tutoring passively.
Key words： public policy；shadow education；school education；international comparison
中图分类号： G77
文献标识码： A
文章编号： 1003-7667（2019）08-0077-09
①本文系2018年度国家自然科学青年基金课题“人力资本投资视角下中国居民家庭教育支出研究：决策机制及其影响分析”（项目编号：71804171）成果之一。
作者简介： 陆伟，男，北京大学中国教育财政科学研究所博士研究生。
责任编辑：张瑞芳
标签：公共政策论文; 影子教育论文; 学校教育论文; 国际比较论文; 北京大学中国教育财政科学研究所论文;