上海合作组织的机遇和挑战，本文主要内容关键词为：上海论文,机遇论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕D814.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0452 8832(2007)6期0039-09
上海合作组织的初创阶段已基本结束。在新的发展时期，上海合作组织面临着五大机遇和挑战。机遇中潜伏着挑战，挑战中蕴含着机遇。应对挑战得当，它们将是上海合作组织发展的重大机遇，处理不好，它们将成为上海合作组织发展的严重障碍。
一、重大机遇和挑战之一：定位
定位是上海合作组织面临的重大课题之一。定位包括政治定位、功能定位和政治地理定位。政治定位回答的问题是上海合作组织将是一个什么政治性质的组织，功能定位回答的问题是上海合作组织要做些什么，政治地理定位回答的问题是它是什么地区的地区组织，或者是它以什么地区作为自己的活动范围。
上海合作组织的定位有很明显的动态性，这是因为上海合作组织正处于快速发育的特定时期。纵观上海合作组织从“上海五国”开始的不很长的历史，可以发现它的定位一直是在演变的。它从对话机制转变为地区合作组织，从解决边界问题转为反恐、经济合作、人文合作，从只注重于内部合作转向发展对外关系。从根本上说，上海合作组织不是根据预先设计好的蓝图而按部就班前进，而是一边前进一边设计。①
一系列因素给上海合作组织提出了定位的新要求。国际和地区形势的变化是其中之一，现在上海合作组织所处的环境和6年前它成立时已有很大变化，这种变化对上海合作组织提出了新的挑战和要求，要求上海合作组织进行调整。上海合作组织自身的变化是其中之二，它的成员国的实力增强了，特别是中国、俄罗斯和哈萨克斯坦，在过去几年国力有实质性的发展；它的影响范围扩大了，增加了蒙古、印度、巴基斯坦、伊朗四个观察员国，其影响投射到了南亚和西亚。上海合作组织国际地位的变化是其中之三，这种变化的主要表现是它的国际地位明显提高，开始对国际重大问题具有一定的影响力，西方开始认真对待它。上海合作组织内部合作的深入是其中之四，其合作在广度和深度上都推进到了新的水平。所有这些因素都推动上海合作组织明确或调整自己的定位。简单说，上海合作组织的定位问题就是如何应对形势提出的新挑战，如何使用它新增加的可能性，如何面对新出现的发展空间。从性质上讲，这不是对上海合作组织原有定位的否定，而是对它的演进，对原来不甚清晰之处则加以明确。定位是上海合作组织的重要机遇和挑战，恰当的定位将引导上海合作组织走向越来越开阔的发展空间，不恰当的定位则不仅可能使上海合作组织丧失机遇，而且可能导致它误入荆棘之途。
上海合作组织的政治定位、功能定位和政治地理定位在学术层面上都存有争议，亦可说都有挑战。
在政治定位上，上海合作组织的主要问题是对外它要不要坚持不结盟、不成为地缘政治组织的定位，对内坚持不干涉内政、不介入中亚内部政治问题的原则。尽管上海合作组织一再表明它不是也不会成为政治军事组织，但认为上海合作组织可能成为政治军事组织的看法甚至主张一直存在。俄罗斯知名的政治学者马尔科夫认为，上海合作组织最大的特点就是把美国和它的盟友排除在外，言外之意是上海合作组织是针对美国的不公开的政治联盟，而地缘政治学家杜金则说得更直接，他提出了“明天的上海合作组织就是今天的集体安全条约组织”的口号，他认为，毫无疑问，“上海人”正在建立政治军事联盟。②在2005年吉尔吉斯斯坦的“郁金香革命”和乌兹别克斯坦的安集延事件后，对上海合作组织提出了应否继续坚持不介入中亚内部政治过程的问题。俄罗斯科学院世界经济和国际关系研究所副所长丘夫林尖锐地提出了这一问题，他说：“我并不想现在重提‘有限主权论’，而只是想问一问，未来在某成员国中发生内部冲突的情况下，上海合作组织究竟会采取什么立场？……上海合作组织不应该作为一个旁观者，或者，更有甚者，发表一些保守言论，采取事实上维护腐败领导者和政权的立场。这种情况下，作为有效和权威的地区组织，上海合作组织的发展前景将受到影响。”③
在功能定位上，上海合作组织的主要问题是它应该全面推进还是有所为有所不为，如果是有所为也有所不为，那又应确定“为”什么和“不为”什么。上海合作组织涉及的合作领域极宽，而且还在继续扩展，这是不是恰当是一个问题。在有所为也有所不为的问题上，也有以安全合作为主和以经济合作为主这两种代表性的不同主张。
对上海合作组织的政治地理定位多谈一点。上海合作组织是地区合作组织，但它是什么地区的合作组织，却并不是很清楚。国际上的地区合作组织一般都有比较明确的政治地理区域，如欧盟是以欧洲地区为区域，东盟是以东南亚地区为活动范围，独联体是以原苏联地区为政治地理空间。上海合作组织却没有明确的政治地理区域，它不完全是中亚地区的组织，从一开始它就超越了中亚的范围；它也不是传统概念上的欧亚地区的组织，欧亚地区一般是指原苏联地区。上海合作组织更像是一个欧亚大陆的地区组织，但它的活动重心却又主要集中在中亚地区。这反映了上海合作组织在政治地理上的模糊性和不确定性，它以“上海”冠名，而没有叫“中亚”或“欧亚”组织，在一定程度上也反映了这个问题。
政治地理区域上的不确定性既是上海合作组织的优点，也是它的缺点。它的优点在于提供了发展空间上的开放性，它的缺点在于缺少稳定的政治地理依托，并难于规划自己的发展。就如俄罗斯科学院世界经济和国际关系研究所C·米赫耶夫教授所认为的：“从根本上说，上海合作组织还只是一个框架性的组织，这个框架包括了一切：从零到无限。从大的方面说，不管我们、中国人还是其他成员现在都还不能确定我们在这个框架里具体能干什么。”④
上海合作组织需要在政治地理区域上有一个比较明确的定位。有了这样一个定位，上海合作组织就比较容易找到自己的政治重心，形成比较确定的活动范围，清楚组织的构成和规模，知道未来扩大的方向和潜在对象，设计区域一体化的框架，等等。因此，政治地理区域的定位对上海合作组织的发展有重要意义。
上海合作组织应如何确定它的政治地理定位？或者说它应该是什么地区的地区组织呢？在这个问题上，它有三大选择：其一是作为中亚地区的组织，其二是作为大中亚地区的组织，其三是作为大欧亚大陆。以中亚来定位即把上海合作组织的政治地理疆域确定在狭义的中亚地区，也就是中亚五国，现在上海合作组织的活动基本是在这个范围。大中亚的定位是把上海合作组织的政治地理范围扩大到中亚的直接周边地区，如蒙古、阿富汗。大欧亚的定位则是使上海合作组织面向整个欧亚大陆，包括从原苏联地区到西亚、南亚的广大地区。⑤这三种定位也都自然带有或会产生一定的政治含义。中亚定位在政治上是一种比较保守的定位，它限于中国和俄罗斯之间的这块地区，以处理这个地区的问题为基本目标，没有强烈的地缘政治含义。⑥大中亚定位是一种有积极进取性的定位，它的目光超出了原苏联地区，有更大的政治抱负，但它的基本功能和基本任务没有实质性改变。大欧亚定位是一种雄心勃勃的定位，它的抱负是影响国际格局，使上海合作组织成为“多极世界的一个中心。”⑦
比较起来，上海合作组织的政治地理定位以大中亚为宜。其主要理由在于：大中亚的定位兼有中亚和大欧亚定位的某些优点，同时也可避免中亚和大欧亚定位的某些缺点。中亚定位的优点是地域特征清楚，结构紧凑，易于集中资源和注意力，缺点是范围比较狭小，基本是在原苏联的中亚地区，这使上海合作组织与其他地区合作机制有很大程度的重合，也限制了上海合作组织安全和经济合作客观的延伸需要。大欧亚定位的特点是使上海合作组织成为一个覆盖辽阔的欧亚大陆的庞大组织，这将大大提高上海合作组织的国际地位和影响。同时，这也将在一定程度上改变上海合作组织的性质，这样一个庞大的组织可以说已经不是地区组织，而是一个“半球”性的组织。它的地缘政治内涵将明显增加，它在更大程度上将发挥地缘政治功能和解决地缘政治任务。大欧亚定位的缺点是架构过于庞大，使上海合作组织的结构松散，区域合作难度加大，合作主题分散，内部利益和立场协调困难，效率降低。
大中亚定位有诸多优点。大中亚不是几个关联不大的次地区的拼凑，而是一个大致完整的地区，有许多共同的地区特征和内在联系。大中亚比较适合上海合作组织的政治地理需求，它可为上海合作组织提供一个比较合理的政治地理框架。对于上海合作组织要解决的任务和它的合作来说，它与周边地区有直接关系，而中亚地区稍嫌过狭。以反恐和反毒为例，中亚地区恐怖主义和毒品问题与阿富汗有直接联系，没有阿富汗问题的解决，中亚的安全和毒品问题不能根本解决。再以经济合作来说，上海合作组织需要一个更加开放的空间。大中亚跳出了中亚的范围，也即跳出了原苏联地区的范围，这可使它避免与原苏联地区的合作机制重合，如欧亚经济共同体和集体安全条约组织。大中亚既为上海合作组织提供了更开阔的发展空间，同时它的扩张也不过度，可避免由于过度扩张带来的问题。大中亚定位不改变上海合作组织的基本功能和内部结构，它与欧亚定位不同，它不会导致原来的结构和重心的改变，它只是在原有基础上的扩展，结构和功能重心不变。最后，大中亚定位在战略上可进可退，进可影响或扩展到欧亚，退可固守中亚，具有战略机动的空间。
二、重大机遇和挑战之二：内部利益协调
共同利益是上海合作组织的基础，也是它向前发展的最大推动力。上海合作组织成员国存在着广泛的共同利益，这是毫无疑问的，否则上海合作组织不可能发展至今。不过，也应该看到，上海合作组织的每个成员国都是一个个体，每个国家的情况都不同。每个国家都有自己的特别需要，每个国家看问题都有自己的特殊角度。因此，各国在上海合作组织的利益存在差异，各国对它的需求不完全相同，各国对它发展的看法和主张也不完全一样，这是自然和正常的现象，是每个地区和国际组织都会存在的问题。问题在于，利益和立场的差异需要得到协调。还应该看到，利益的协调不是一劳永逸的，而是一个经常性的过程，因为利益的差异是伴随着合作的发展经常出现的。
利益协调是上海合作组织的重大课题。上海合作组织成员国的差异极大。为其他地区合作组织所少见。在国家的体征上，上海合作组织有像中国和俄罗斯这样地庞然大国，也有人口和国土都很小的小国；在综合国力上，上海合作组织成员国的差距极其悬殊：在政治上，成员国实行不同甚至是在意识形态上对立的政治制度：在文明和文化上，成员国中既有儒教文明，也有斯拉夫文明，还有伊斯兰文明：在对外关系上，成员国在国际关系结构中处于很不相同的地位，因而对外政策的基础有重大差别；在安全上，成员国对安全的关切有相同点，也有不同点。由此可见，利益的协调对上海合作组织是非常重要的问题。各成员国的利益协调得好，上海合作组织就有向前推进的动力，协调得不好，则可能停滞不前。
上海合作组织的利益协调可分为三组：一是在中国与俄罗斯之间，二在是中、俄与中亚国家之间，三是在中亚成员国之间。
在这三组利益关系中，中俄的利益差异问题最突出，对上海合作组织的影响也最大。在发展上海合作组织问题上，中俄两国有原则性共识，都希望推动上海合作组织向前发展，俄罗斯对此的立场也表示得很清楚，⑧不过，差异也是明显的。
中亚是原苏联地区，是俄罗斯的特殊利益范围，俄罗斯的根本目标是把这一地区拉回到它的轨道，不希望任何“外部”大国侵害俄罗斯的影响乃至取而代之。中国则不同。中国的目标是积极发展与中亚的关系，努力扩大中国在这一地区的战略存在。这在基本倾向上与俄罗斯形成了一定的矛盾。在俄罗斯精英界的一部分人看来，中国是一个“外来”大国，上海合作组织则在一定程度上代表着中国在中亚的存在，这影响到俄罗斯对上海合作组织的心态。中俄由此产生了两种政策倾向。中国原先在中亚的存在是“空白”，没有历史包袱，对于发展上海合作组织、推进其框架内的合作和一体化全心全意；俄罗斯则不然，它有沉重的历史“遗产”，受到“帝国综合症”重重困扰，因此俄罗斯需要考虑的因素更多，它的顾虑也更多，表现得瞻前顾后。
中国和俄罗斯地缘政治位置的不同也导致了差异的产生。在地缘政治上，俄罗斯受到北约东扩的战略压力，受到美国在原苏联地区的战略挑战，因此俄罗斯重视发挥上海合作组织的地缘政治作用，如莫斯科国际关系学院卢嘉宁教授所说：“遏制美国和它的盟友是(上海合作组织的)价值基础，也可以说，这是后两极世界的一种结构。现在这种结构在欧亚地区已经发挥作用，它表现为两大力量的矛盾，一方是上海合作组织、集体安全条约组织、欧亚经济共同体，另一方是北约、改造后的古阿姆，波罗的海国家—乌克兰—波兰—格鲁吉亚的‘民主轴心’及其他与俄中不同的设想。”⑨而从中国来说，“韬光养晦”是它的基本政策，它的主要战略压力也不是北约和美国对原苏联地区的进逼，因此中国重视但并不特别强调上海合作组织平衡北约和美国的地缘政治意义。
能源是中国和俄罗斯又一个存在重大差异的领域。中国和俄罗斯都主张在上海合作组织内推动能源合作，2006年，俄罗斯提出了在上海合作组织框架内成立能源俱乐部的想法。⑩不过，中俄对中亚能源合作的关注点不同。俄罗斯是能源出口国，是中亚能源出口渠道的垄断者，它的基本想法是把中亚作为俄罗斯能源出口的重要补充来源，并保持对中亚能源出口线路的垄断。而中国是能源进口国，它的目标是从中亚得到能源，并希望开辟从中亚到中国的新管道。中国和俄罗斯在中亚能源问题上显然存在矛盾。
还有一个比较普遍的看法，即认为中国更重视经济合作，俄罗斯则更重视安全合作，这个差异显然也存在着。俄罗斯与中亚有密切的双边经济关系，而且还有欧亚经济共同体的平台，它更希望通过这一框架实施中亚区域经济一体化。另外，从拥有的资源来说，经济不是俄罗斯的强项，中国则对经济利益有更大的需求，并且经济也是中国的强项，它有更高的经济合作的热情。不过也需要指出，中国并不是不重视安全合作，另外，近一年来，俄罗斯在表态上对上海合作组织的经济合作比过去积极。(11)
有必要指出的是，对于中国和俄罗斯的利益差异和它的结果，西方学术界有一种比较悲观的评论，认为这最终将导致中俄在中亚的战略冲突。(12)然而，虽然从理论上说不能排除这样一种可能，但这不是惟一的和不可避免的结局。中俄在中亚地区存在多种可能和选择，因为影响中俄关系的因素是多样和复杂的。在利益差异之外，还须看到中俄存在着广泛的重大的共同利益，还有国际和地区形势对中俄关系的作用，以及中俄在战略和政策上的选择，等等。中国和俄罗斯在诸多的选择中，战略合作是最重要选择之一。在正常条件下，中俄战略合作比战略对抗可给两国带来更大的利益，可避免两败俱伤的后果，因此对两国都是更合理的战略选择。
尽管中国和俄罗斯的利益存在一定差异，包括在地缘政治领域，但以中亚国家作为比较，中俄又有一定程度的相近性，并与中亚国家形成差异，这也是上海合作组织比较重要的一组利益差异。这个差异的产生是由于中国和俄罗斯是世界大国，它们有大国特有的地缘政治关切，有看待国际关系的特别视野和视角，也会从这个角度来看待上海合作组织，这也反映在对它的功能定位上。中亚国家都是中小国家，它们没有大国的地缘政治考虑，它们对此的关切与大国很不相同，它们对上海合作组织的地缘政治作用保持小心，不愿意成为大国“游戏”的牺牲品。在它们看来，“从上海合作组织‘大政治’中得利的是北京和莫斯科，而不是阿斯塔纳、塔什干、比什凯克、杜尚别。”(13)中亚国家更看重上海合作组织在解决地区经济发展和地区安全的作用，而不是上海合作组织的影响的“溢出”。在上海合作组织的结构上，中俄和中亚国家也有不同的心态。中俄是大国，上海合作组织结构的变化对它们影响不大，中亚国家的情况则不同，上海合作组织结构的变化对它们的地位可能带来比较大的影响，使它们的地位和重要性降低。此外，由于中俄是上海合作组织中的两个大国，拥有实际上的较大发言权，中亚国家对两国联合操纵上海合作组织心有疑虑。
中亚国家在上海合作组织的利益有共性，但也有差异。这种差异主要表现在中亚国家在上海合作组织中的地位、经济合作利益的分配以及上海合作组织对中亚国家关系的作用上。中亚大国哈萨克斯坦由于经济实力增长快，追求在上海合作组织更大的发言权，按照俄罗斯媒体评论的说法，“阿斯塔纳已经不再准备把自己作为普通的中亚国家之一”，(14)它希望在上海合作组织内形成“中俄哈核心”，这可能引起中亚成员国之间的不平衡。在经济合作利益的分配上，各国都希望得到更多的资源，由于上海合作组织资源的不足，这形成了一定的矛盾。
三、重大机遇和挑战之三：组织扩大
上海合作组织面临着扩大的压力，这种压力既来自内部，也来自外部。从内部来说，上海合作组织的安全和经济合作已经超出中亚的地理范围，中亚安全无法只在中亚的范围内解决，需放在更大的框架下，特别是要与阿富汗、南亚西亚联系起来。上海合作组织要形成一个比较完整、平衡和稳定的地区能源和交通系统，也需要突破中亚的地理范围，扩大或辐射到南亚、西亚、高加索地区。从外部来说，美国和欧洲正在以大中亚的概念对这一地区进行整合，把中亚和它周边的地区连为一体。在这种情况下，上海合作组织如果固守在中亚，它将丧失发展的空间。此外，一些国家要求加入上海合作组织，上海合作组织不能对此不作回应，这对上海合作组织也是一种压力。
扩大是上海合作组织的重大机遇和挑战。扩大还是不扩大，如果扩大的话应该如何扩大，这是上海合作组织的重大选择。扩大是一种重要的发展资源，一旦扩大，上海合作组织的范围将扩展，其影响将大幅度提高。如不扩大，则上海合作组织可能丧失这样一个发展机遇。但是，扩大也是一个双刃剑，不适当的扩大可能导致上海合作组织产生内部矛盾，中心解构，重心偏移，效率降低，组织涣散，其消极后果对上海合作组织也是严重的。
上海合作组织扩不扩大以及如何扩大同前面所讨论的政治地理定位问题有密切联系。如果定位于中亚，则上海合作组织不应扩大，如果定位于大中亚，则上海合作组织需要扩大，但扩大的对象限于直接周边国家，如蒙古、阿富汗，土库曼斯坦本身就是中亚国家，如果土库曼斯坦有意愿的话，自然也是扩大的对象。如果上海合作组织定位于大欧亚组织，则扩大的范围就更大，可延伸到非直接周边地区，包括印度、巴基斯坦、伊朗、甚至白俄罗斯等。不过，在一定条件下，上海合作组织的定位与扩大也可能是反向的关系，即由扩大决定政治地理的定位。
这三种选择都有利弊。不扩大的利处是上海合作组织可保持结构和功能的稳定，不必承受扩大带来的各种问题和考验，短期风险小，缺点是不能解决不扩大就不能解决的问题，也不能利用扩大带来的发展资源。大范围扩大的利处是能极大提高上海合作组织的影响。如果印度和巴基斯坦加入，上海合作组织将成为一个横跨欧亚大陆的巨大的联合体，它的发展空间和分量急剧增大，其重大意义不言而喻。它的弊处是如此之大的扩大会对上海合作组织业已形成的基本结构带来巨大冲击，并可导致它的重大改变，它的结果有很大程度的不可预知性，或说风险性很大。
上海合作组织可以考虑扩大，但扩大的步伐和范围应该适度，扩大对象应是直接周边国家，即蒙古、土库曼斯坦、阿富汗等。这与把大中亚作为上海合作组织当前的区域定位是一致的。显然，这是一种折中的选择。它的利处是可使上海合作组织有质的发展，可以有助于缓解上海合作组织的一些困难问题，如与欧亚经济共同体和集体安全条约组织的结构性矛盾，同时它的风险相对较小，不至于对上海合作组织的基本结构、功能、内部关系、议事日程造成重大改变，不会在内部的权力分配和相互关系等方面引起太大的矛盾。这个选择也给上海合作组织一个检验扩大效果的机会，可对是否需要进一步扩大提供解答。这种选择的弱点是它的操作有一定难度，因为它的对象国恰恰都是没有提出加入上海合作组织要求的国家。蒙古更倾向于向东北亚发展，对加入中亚地区的进程热情不高，阿富汗在相当大程度上受美国影响，土库曼斯坦仍然保持不加入地区组织的政策。
由此可说，对上海合作组织来说，扩大到大中亚是比较理想的选择，但目前条件不具备。一旦出现可能，上海合作组织可实施这种选择。在上海合作组织暂不扩大的条件下，它可以功能性扩大来弥补组织不能扩大的弱点，也就是说在不扩大组织的条件下，它的功能性合作可以跨出上海合作组织的范围，比如扩大观察员国参与上海合作组织合作的程度，在上海合作组之外行形成中俄印三边结构，实施超出上海合作组织框架的安全、经济、交通、能源合作等。
四、重大机遇和挑战之四：效率
提高效率已经成为上海合作组织面临的重大挑战。这里所说的效率问题是广义的理解，它一是指上海合作组织作为一个行为主体的国际行为能力，二是指上海合作组织在地区事务中的作用，三是指上海合作组织的具体合作项目的成效。从作为一个国际行为主体的角度说，上海合作组织的整体行为能力不足，缺乏在国际事务中采取一致外交行动的实际能力，国际上对上海合作组织的行为能力的评价虽有差异，但总的说并不是很高。(15)从具体合作项目的成效来说，上海合作组织取得的成果虽然很大，但主要是在概念形成、框架和布局、合作形式上，而不是在最终的成果上。例如，在安全上，上海合作组织进行着广泛的合作，举行了多次联合军事演习，成立了地区反恐机构，不过，这都还不是最终的反恐成果。上海合作组织如何有效地控制三股势力，如何有效地打击了跨国贩毒，却很少为公众所知。地区反恐机构是上海合作组织反恐的职能部门，但它做了什么具体事情，在反恐中起着什么具体作用，也没给外界留下深刻的印象。在经济上，上海合作组织面临着同样的问题，尽管上海合作组织的合作框架很大，范围很广，项目很多，但具体落实的还很少，真正出效益的就更少。由此，有学者认为，上海合作组织存在着“激情与实践的矛盾”和“宣言多于实践”的问题。(16)俄罗斯外交部在其《俄罗斯外交述评》中对上海合作组织特别强调要“有效地服务于它宣布的目标和任务”，这也在一定程度上反映了效率已经是上海合作组织的一个重要问题。(17)
上海合作组织有三多。一是发表的声明或签署的协议多，二是合作的框架大，合作的架构多，三是合作范围广，规划的项目多。上海合作组织自成立以来发表了大量政治声明、法律文件、合作协议等等，总数已达数十个。上海合作组织的合作框架庞大，合作机制层次多领域宽。上海合作组织的基本运作机制有国家元首会议，政府首脑会议，外交部长会议，各部门领导人会议，国家协调员理事会，地区反恐怖机构和秘书处。在部门领导人会议中，包括有经济、交通、国防、执法和安全部门、总检察长、边防部门、紧急救灾、文化、教育等等会晤机制，另外还有议会之间的合作机制。上海合作组织的合作面十分广泛，涉及到了政治、经济、外交、安全以及司法、科技、教育、卫生、文化、体育、旅游等众多领域。在经济合作中，能源、交通运输、电信、农业、银行信贷、水利和环保为主要方向，成立了质检、海关、电子商务、投资促进、交通运输、能源、电信7个专业工作组，上海合作组织规划的经济项目也有127个之多。
在上海合作组织发展的初期，它需要对自己的主张和目的做出宣布，需要制定一系列法律文件来规范组织的活动，需要形成各种合作的框架和结构，需要计划合作的具体项目，这些都是正常和必要的，而且，这也是上海合作组织的重大成绩和成果。不过，随着上海合作组织进入新的发展时期，对它的要求越来越高，它的效率问题也突现出来。
上海合作组织的效率问题有复杂的原因，包括政治原因，经济资源不足，现实条件的限制等等，因此，提高效率对上海合作组织来说并非易事。效率问题之所以成为上海合作组织的重大挑战，其原因也在于此。效率问题关系到上海合作组织的活力和竞争力，关系到它的国际和地区地位，是影响上海合作组织前途的重大问题。如果上海合作组织不能解决好这一问题，则难免出现“独联体化”的现象。独联体在它存在的十几年里发表了无数声明，签订了大量协议，但落实的寥寥无几，因此出现了华而不实、效率低下、文牍主义、官僚化的现象，这也就是“独联体化”。
五、重大机遇和挑战之五：对外关系
对外关系对上海合作组织将产生越来越大的影响。上海合作组织的对外关系有两个最关键的对象，一个是欧亚经济共同体和集体安全条约组织，另一个是美国。这两个关系处理不好，都可能对上海合作组织的发展带来严重的制约。
欧亚经济共同体和集体安全条约组织与上海合作组织在区域上重合，在成员上交叉，在功能上相近。2006年，欧亚经济共同体与中亚合作组织合并，乌兹别克斯坦也重新加入这两个组织，这使除中国外上海合作组织所有成员国同时也都是这两个组织的成员，这两个组织与上海合作组织的关系更加复杂。(18)欧亚经济共同体和集体安全条约组织都是俄罗斯主导的地区组织，前者是经济合作组织，后者是安全合作组织，未来这两个组织也有合并的可能，它们是俄罗斯对前苏联地区重新一体化的主要构架。显然，如果上海合作组织取代或限制了这两个组织，或是与它们形成冲突关系，这将损害俄罗斯的利益。在这种情况下，俄罗斯对发展上海合作组织的疑虑将会增加。
解决上海合作组织与欧亚经济共同体和集体安全条约组织之间的结构性矛盾有两个基本途径：一是尽可能求异，二是尽可能求同。
求异即是使上海合作组织与欧亚经济共同体和集体安全条约组织尽可能不同。有两种可能的方式：一是在定位和功能上不同，二是在成员构成上不同。如果上海合作组织在定位、功能、成员上与欧亚经济共同体和集体安全条约组织有明显差别，则上海合作组织与这两个组织的矛盾可在一定程度上化解。求同则是使上海合作组织与欧亚经济共同体和集体安全条约组织融合。因为只有中国一个国家不是欧亚经济共同体和集体安全条约组织成员国，因此某种程度的融合亦是可能的。这种融合的方式不一定是形式上的，即不一定是两个组织的合并。例如上海合作组织和欧亚经济共同体的区域经济一体化在技术上有融合的可能性，它或只是增加白俄罗斯和亚美尼亚，或只是增加中国而已。在安全领域，上海合作组织与集体安全条约组织也可以联合的方式进行反恐。如果上海合作组织与这两个组织形成密切的关系，它们之间的矛盾也可以缓解。
求同和求异都有一定的可行性，但也都有一定的难度。求异的难度在于，尽管上海合作组织可以在功能和成员上与欧亚经济共同体和集体安全条约组织形成差别，但在某些核心功能上它们不可能完全不重合，比如区域经济一体化。求同的困难主要不在技术上，而在政治上。俄经营欧亚经济共同体和集体安全条约组织的目的是保持对独联体地区特殊影响，中国的参与不符合它的初衷。
比较而言，求异对上海合作组织更有利，特别是可使上海合作组织有更大的空间，在政治上也更可取，操作也相对容易。如上海合作组织在地域和成员上向非独联体地区的扩大，则上海合作组织在定位、功能、地域、成员上与欧亚经济共同体和集体安全条约组织的差异就显现出来，这也就使上海合作组织具有了自己的特点和基础。求异是上海合作组织的功能和成员在原有基础上的扩大和延伸，不是减少或改变它的功能。求异是指基本思路和方向而言，不是要求与欧亚经济共同体和集体安全条约组织完全不同。最后的形态是与这两个组织异中有同，同中有异，因为有异，所以不同。在存在差异的条件下，上海合作组织可与这两个组织形成真正具有互补性的合作基础。
美国是在中亚地区保持战略存在和拥有战略影响的大国，是影响中亚地区的地缘政治、大国关系、安全、能源问题的重要因素，与美国关系的状态或者说与美国形成什么样的关系，对上海合作组织有重要意义。
上海合作组织与美国存在着“先天性”矛盾，这是由中亚地缘政治和中俄美关系的大框架所产生的。美国认为“中俄战略伙伴关系构成对美国在中亚地缘政治地位的严重威胁，”(19)中俄在中亚的任何战略合作都会引起美国的猜疑，因此，美国本能地认为上海合作组织是中俄联手抗衡美国的组织。2005年，上海合作组织提出美国从中亚撤军的议题，这一事件在美国“加深了一种怀疑，即上海合作组织暗藏的目的之一是削弱美国在这一地区的影响，”(20)美国对上海合作组织的不信任明显增加，从氛围上看，双方的关系处于下滑的趋向。
上海合作组织处理对美关系的基本目标之一应是避免形成对立和对抗关系，使上海合作组织有一个比较宽松的外部环境。如果上海合作组织与美国走向对抗，则上海合作组织的外部环境必将变得严峻，对上海合作组织的压力随之增强，甚至迫使上海合作组织走向非预想的方向。毫无疑问，上海合作组织不能不带有地缘政治的功能和含义，但反美不是上海合作组织的目标，也不利于上海合作组织的发展。基本目标之二，是利用美国可发挥的积极因素。在目前阶段，上海合作组织与美国形成伙伴关系显然缺乏条件，但可与美国以及北约和欧洲建立对话关系。对话关系也是一种合作形式，同时它也是一种机制性的联系。这样一种关系可在上海合作组织与美国之间开辟一个沟通的渠道，这可减少由于缺乏信息交流导致的误解、误读和误判。同时，这也为上海合作组织和美国进行一定的合作提供了可能。上海合作组织与美国在反恐、禁毒、地区稳定、消除贫困等方面有合作的空间，特别是在阿富汗的稳定和重建问题上，合作对双方都是需要和有利的。建立对话关系可望得到美国的积极反应。与上海合作组织的关系对美国同样也是重要的，因为美国在一定程度意识到，“在中亚地区，如果没有与俄罗斯和中国在安全、它们的利益和政策问题上的认真对话，美国在形成它的有效的政策和实现它的利益上可能将遇到越来越大的困难。”这是因为，“不去说历史、经济、文化的因素，仅是地理因素一项就意味着如果不与俄罗斯和中国一道，美国的中亚战略就不会成功。”(21)
注释：
①上海合作组织的重大文件不是在上海合作组织成立时产生的，而是陆续形成的，例如《上海合作组织宪章》是在上海合作组织成立一年后才制定出来的，它的经济合作构想是在2003年才开始成型，这都可作上海合作组织在定位问题上动态性特征的例证。
②Apкадий Дубнов.К чему стремится ШОС? http：//www.globalaffairs.ru/articles/5732.html21-06-2006
③根据丘弗林：“作为地区秩序新因素的上海合作组织”，马振岗主编：《稳步向前的上海合作组织》，世界知识出版社，2006年，第44页。
④Иван Преображенский,Aлексей Щеглов.ШОС—контрарг умент для Aмерики.30 мая 2006 http://www.strana.ru/stories/01/09/13/1553/282789.html.
⑤以“大欧亚”来表述是为区别于传统的欧亚地区概念。欧亚地区一般是指前苏联地区，大欧亚则可包括欧亚地区国家和亚洲大陆的国家。
⑥例如俄罗斯科学院世界经济与国际关系研究所副所长丘夫林教授主张，上海合作组织最主要的任务是解决中亚地区的经济和社会发展问题。Г.Чуфрин.Меняющие приоритеты ШОС.《Международная жизнь》.12\2006.с.100.
⑦Проблемы совершенствования Шанхайской организации сотрудничества (Aналитическая записка по итогам 《круглогостола》 в Институте Дальнего Bостока PAH,май 2005 r.) http：//www.ifes-ras.ru/index.html
⑧从俄罗斯官方和学术界的态度看，俄对发展上海合作组织趋向于越来越积极。2006年5月普京在接见上海合作组织议会领导人时表示，俄罗斯将继续奉行提高上海合作组织的作用和能力的政策。Путин:Россия 6удет повышать роль ШОС.http：//www.strana.ru/stories/01/09/13/1553/282808.html2006年6月上海合作组织五周年峰会召开前夕，普京专门撰文，高度评价上海合作组织的成绩和作用。B.Путин.ШОС - новая модель успешного международного сотрудничества.http：//www.rg.ru/2006/06/14/putin-shos.html在俄罗斯外交部2007年3月发表的《俄罗斯外交述评》中，俄外交部在政策建议中也提出加强上海合作组织的发展。Обзор внешней политики Российской Федерации.http://www.mid.ru/brp_4.nsf/0/3647DA97748A106BC32572AB002AC4DD 2007年3月26日发表的《中俄联合声明》也宣布：“发展上海合作组织框架内的多边合作是中俄外交政策的优先方向。”
⑨Cергей Лузянин.ШОС не спешит распахивать двери.Hеза висимая газета.Дипкурьер,26.06.2006.
⑩2006年6月15日，在上海合作组织上海峰会的大会讲话中，普京总统提出成立上海合作组织能源俱乐部的建议。2007年2月，乌兹别克斯坦政治研究中心举办了“上海合作组织能源俱乐部建设前景”的国际学术研讨会，上海合作组织秘书长发了贺信，副秘书长参加了会议，显示了上海合作组织的积极态度。
(11)普京总统在2006年6月的文章中说：“经济合作是上海合作组织越来越重要和新开发的领域”B.Путин.ШОС - новая модель успешного международного сотрудничества.http：//www.rg.ru/2006/06/14/putin-shos.html.http://www.mid.ru/brp_4.nsf/0/3647DA97748A106BC32572AB002AC4DD。
(12)如F.Stephen Larrabee认为，“从长远来看，两国更可能为争夺在中亚的影响而变成对手”。F.Stephen Larrabee.CentralAsia's Great Game.http://www.rand.org/commentary/030507UPI.html.
(13)Cергей Дуэянин.ШОС не спешит распахивать двери.Hезависимая газета.Дипкурьер,26.06.2006.
(14)Aркадий Дубнов.К чему стремится ШОС? 21-06-2006 http://www.globalaffairs.ru/articles/5732.html.
(15)例如卡内基国际和平基金会的M.Olcott认为，上海组织的状况是“只不过比清谈俱乐部强一点”。Shanghai.CooperationOrganization:Changing "Playing Card" in Central Asia.Testimonybefore the Helsinki Commission.September 26,2006.
(16)A.Лукин,A.Мочульский.Шанхайская организация сотрудничества:структурное оформление и перспективы развития.《Aналнтические эаписки》 Bыпуск 2 (февраль 2005).МГИМО-Университет.с.11.
(17)Обзор внешней политики Российской Федерации.http：//www.mid.ru/brp_4.nsf/0/3647DA97748A106BC32572AB002AC4DD.
(18)欧亚经济共同体和集体安全条约组织现在都是有7个成员国：俄罗斯、白俄罗斯、亚美尼亚、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦。
(19)Ariel Cоhen.What to do about the Shanghai Cooperation Organization's rising influence.http：//www.eurasianet.org/departments/insight/articles/eav092106.shtml September 23,2006.
(20)美国会参议员S.Brownback 的话。 见 Hearing:TheShanghaiCooperation Organization:Is it Undermining U.S.Interests in CentralAsia? United States Commission on Security and Cooperation in Europe.http://www.csce.gov/index.cfm/Fuseaction=ContentRecords.ViewDetail&ContentRecord_id=381&ContentType=H,B&ContentRecordType =H&CFID=23477417&CFTOKEN=93986089.
(21)Eugene Rumer.China,Russia and the balance of power in Central Asia.Strategic Forum.In stitute for National Strategic Studies.National Defense University.No.223.November 2006.p.6.
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