利益博弈与民营经济政策执行困境——基于江苏省1087家企业的实证分析，本文主要内容关键词为：江苏省论文,民营论文,经济政策论文,实证论文,困境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
问题的提出
民营经济政策是政府应对民营经济发展过程中出现的困难和问题而制定的制度规则，其必须在一定的时间和空间内保持稳定性和连续性，并且得到有力的执行。但是在现实社会中，民营经济政策没有得到有效执行的现象却十分普遍。这说明，实现民营经济政策目标的过程并不是一个直线的过程。民营经济政策目标从中央到地方往往经历政策细化或再规划的过程，从政策的制定到政策面向直接对象的最终执行，其间存在着一定的层级距离，这一距离给政策目标在传递过程中出现信息扭曲和偏差提供了机会，导致政策不能有力执行。因此，厘清造成民营经济政策执行困境的原因，有效应对民营经济政策执行困境的问题，就成了决策者和执行者亟须深入研究的重要课题。
民营经济政策执行困境对理论研究提出了新的要求。理论界对民营经济政策执行的研究少之又少，仅有的研究也局限于对影响民营经济政策执行因素的理论分析，深入的实证研究明显不足。应该说，民营经济政策作为公共政策的一种，研究公共政策执行的理论对其同样有很强的适用性。国内外学者对公共政策执行问题的研究起源于20世纪70年代中期，目前已有相当系统的理论研究成果①。学术界对公共政策执行困境的研究视角和理论解释主要有以下几种观点：(1)制度阻碍论。每项政策的执行都是在特定制度框架内发生的，完备有效的制度保障是政策有效执行的根本出路。政策执行失灵的出现并非偶然，而是各种制度因素综合演绎的结果：一是自由裁量权在执行中膨胀；二是公众监督在垄断中失效；三是供需矛盾在演绎中加剧；四是评估目标在操作中歪曲。②(2)协调论。协调论认为，把地方政府与中央政府之间的复杂关系简化为经济利益关系，很可能忽略地方政府在政治和行政体制等方面的从属性质。因此，政策执行困境现象本质上是中央与地方间政策不相协调的表现和结果。③(3)组织论。在组织学派看来，公共政策执行本质上是一个组织过程，是在复杂的组织中进行的。政策不能被有效地执行，关键是组织内部或组织之间出了问题。④(4)交易成本论。交易行为和交易成本在政策执行中大量存在，政策执行过程中的交易成本大小会受到信息不对称和投机心理、有限理性、政策的可塑性等因素的影响。交易成本不能够有效地降低，就成为政策执行困境的根源。⑤
从研究的层面上看，方法解决的是研究的具体技术问题，视角则决定了研究的路径。研究中国的民营经济政策执行情况，既要借鉴西方政策执行的理论研究视角，又要考量其本土的适应性。本文认为在中国特殊的国情下，我们可以尝试新的研究视角——利益博弈论。政策执行实际上是对利益进行的一种调适过程，利益追求是政策执行者的内在驱动力，正是利益推动着人们去执行政策或违反政策。由于中国有着复杂的府际关系和组织网络，导致中国的民营经济政策往往具有层级性的特点。民营经济政策从提出到执行有层级性、从回应到配合存在博弈性，博弈性表现在中央与地方之间，也表现在上级与下级之间、部门与部门之间、政策制定者与执行者之间。这种不同层级之间的利益博弈，往往会造成民营经济政策的执行困境。
为了解近年来民营经济政策的执行情况，江苏省社会科学院2011年重点项目“省委省政府民营经济发展政策措施落实情况的调研和分析”课题组与江苏省经济和信息化委员会合作，在全省范围内开展民营企业问卷调查。此次调查共回收问卷1104份，其中有效问卷1087份。样本企业覆盖了苏南、苏中、苏北各地，制造业企业比例最高，并以中小型企业居多。本文以此次问卷调查为依据，深入分析民营经济政策执行现状以及导致政策执行困境的原因，并有针对性地提出破解民营经济政策执行困境的对策。
民营经济政策执行困境的现实表现
自20世纪90年代以来，江苏省委省政府先后出台了十多项民营经济政策，从放宽市场准入、拓宽融资渠道、加大财税扶持、规范市场秩序、提升服务水平和健全法制体系等方面鼓励和支持民营经济发展。但是，无论是实际工作者，还是理论工作者，都十分重视政策的制定和完善，而对政策的执行情况却重视不足。美国学者艾利森曾指出：“在达到政府目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余90%取决于有效的执行。”⑥问卷调查显示，由于政策执行不力，民营经济在市场准入、财税优惠、资金融通、人才引进、技术创新等方面依然面临许多困难。
1.市场、资金和技术标准过高，市场准入规则“明松暗紧”
虽然民营经济市场准入的范围在不断扩大，但许多限制性规定依然存在，实际的“隐性门槛”依然严重，已经由“严禁进入”转变为“明松暗紧”的态势(表1)。86.3%的企业认为进入垄断行业和领域时，“玻璃门”现象仍然存在，其中6.3%的企业认为非常严重。民营资本在进入垄断领域过程中所遭遇的阻力并未明显减少，市场准入的主要问题普遍集中在市场要求高、资金要求高和技术标准过高三个方面，选择这些内容的企业分别占总样本的49.5%、43.5%和38.4%。另外，还有35.5%的企业认为不同所有制企业存在差别待遇。
2.融资成本高、融资渠道窄，融资措施未能破解资金难题
融资难是当前制约民营企业发展的最大问题，也是民营企业最为关注的问题(表2)。88.2%的企业承认存在融资困难，其中，34.7%的企业认为融资困难大。从融资困难的原因看，融资成本高昂、融资渠道缺乏及银行创新服务不足等选择比例较高，分别占总样本的50.7%、37.4%和34.5%，担保机制不完善和难以直接融资的比例也分别占总样本的29.2%和24.6%。另外，在优惠政策最薄弱的环节方面，融资政策位列第一，占总样本的51.1%。
3.税率过高、税负不公，财税优惠政策难以落实
实际税收负担较重和税负不公仍是民营企业面临的共性问题(表3)。税费负担在企业发展最重要的外部影响因素中排名第一，占总样本的58.3%。财政税收在现行优惠政策最薄弱的环节中位列第二，占总样本的45.2%。就财政税收问题而言，58.9%的企业反映税率过高，47.7%的企业反映存在不合理规费问题，还有41.8%的企业认为财政专项扶持资金对民营企业有歧视。与国企、外企比较，47.6%的民营企业认为税费水平偏高。
4.培训资助不足、落户政策不到位，人才引进培育措施不完备
现有吸引和提升人才的相关政策还缺乏对基层人才的关注以及细化的落实方案。人才引进与维持在现行优惠政策最薄弱的环节中位列第三，占总样本的38.6%。就人才政策问题而言，缺乏针对高级技工的优惠措施最突出，比例为46.1%；其次，有41.0%的企业认为政府对人才培训资助不足；还有38.1%的企业认为人才落户政策不到位，37.5%的企业认为人才住房保障政策不足，32.4%的企业认为没有完善的人才市场。
5.用地程序繁琐、用地价格高，用地政策难以满足需要
如果说融资难是制约民营企业当前发展的主要因素，那么土地资源不足则成为制约民营企业长期发展的主要障碍(表4)。调查显示，民营企业公平用地的权利尚无法实现，现有政策还不能引导它们有效扩大规模，盘活存量资源。土地使用权获得在现行优惠政策最薄弱的环节中位列第四，占总样本的37.4%。就用地政策的制约因素而言，用地和建设程序繁琐、用地指标不足以及土地价格高都是制约用地的重要因素，分别占总样本的54.9%、54.6%和52.5%，还有17.2%的企业反映土地出让过程不透明。
6.资金不足、不掌握关键技术，转型升级遭遇多重障碍
民营企业转型升级受到来自外部动力和内部实力两个方面的困难，还需要艰苦而漫长的转变历程(表5)。有60.5%的企业认为资金投入过大是转型升级的最大困难。不掌握关键技术、市场风险太大和缺乏高端人才也是转型升级面临的主要困难，比例分别为44.2%、43.4%和41.0%。企业员工素质偏低、市场准入限制和企业自身难以适应等也是阻碍因素之一，分别占总样本的32.9%、23.0%和13.5%。
利益博弈是导致民营经济政策执行困境的根本原因
民营经济政策执行的过程，本身即是一个充满利益冲突与竞争的过程。民营经济政策执行过程中涉及复杂的利益关系——政策制定主体、执行主体、各种类型的政策目标群体均参与到政策执行过程中，为实现自身利益最大化而进行互动并展开竞争、合作或妥协。正是在这种连续的互动过程中，民营经济政策的执行效果才越来越体现各方利益的平衡。只有理清各相关主体之间的利益关系，并研究其博弈过程，我们才能深刻理解民营经济政策执行的内在机理，进而切实找到民营经济政策执行问题发生的症结。
1.作为不同政策目标群体的垄断部门与民营经济部门之间的利益博弈
政府相关部门在执行政策时常常面临一个部门的目标与其他部门的目标不一致，在执行中出现一个组织在执行某个项目时，不愿意与其他组织合作，结果出现政策执行中的“孤岛现象”与合作困境。民营企业进入垄断行业，需要相关领域进行改革，需要多个部门共同参与和合作，并形成一系列政策组合。缺少任何一个相关部门的配合，民营经济发展政策就无法达至理想的绩效。由于垄断部门具有各自的利益，因此在政策制定及执行中存在着与民营经济利益竞争关系。在一些垄断领域，仍有以行业准入门槛规定限制民营经济的政策出台，不少有条件的民营企业、有能力的民间资本被拒之门外。
省民营经济政策提出，鼓励民间资本进入交通、水利、电力、石油、天然气、电信、土地整治和矿产资源勘探开发等基础产业和基础设施领域，进入金融、市政公用事业、国防科工等垄断领域，进入医疗、教育、社会福利、文化、旅游、体育等社会事业及商贸流通、政策性住房等投资领域。然而，一些部门出台的配套措施隐隐可见各自的部门利益要求，有的政策相互掣肘，有的规定形同虚设。一些部门没有及时制定具体执行上级政府文件的可操作文件；即使制定了，其具体细则与上级政府文件的总精神南辕北辙、背道而驰；更有甚者为了既得利益并不具体执行，或执行缓慢。调查显示，江苏民营企业难以进入垄断行业和领域的主要原因除自身条件不成熟外，有39.4%的企业认为相关部门没有明确配套政策，有24.4%的企业认为市场准入政策与现行法律法规相抵触，还有17.8%的企业认为地方部门不支持。
2.作为政策执行主体的下级政府与上级政府之间的利益博弈
民营经济政策执行困境反映的是上下级政府间利益的非一致性。高层政策制定者追求的是整体利益，但地方政策执行者代表的是区域局部乃至个人的利益，因而政策制定者与执行者可能在政策上存在利益的差别。在利益诱惑的背景下，下级政府不少行为表现为追求自身利益最大化的机会主义行为。区域政策执行者通过对政策文本的解读，从中寻找到一些较弹性的部分进行“灵活”的解读，为政策的变动和修订提供了可资利用的机会，以尽可能地维护局部区域的自身利益。当上级政府制定的政策有利于本地区利益的时候，下级政府就会不遗余力地贯彻执行；但当上级政府制定的政策不利于本地区利益的时候，下级政府就有可能挖空心思地去扭曲该政策，搞“上有政策，下有对策”，有令不行，有禁不止。
省政府民营经济政策要求加大对民营经济的财税扶持力度、减少收费项目、加大对民营经济的人才培训资助力度，但市县政府可能从地方利益出发，对这些政策要求进行扭曲和抵制。尤其是在苏北等经济欠发达、财政状况不是很好的地区，更有可能扭曲或抵制财税优惠政策的执行。多年来，税收收入以高速度增长，税收基数已经很高，有的地方政府担心落实了优惠政策而完不成税收任务。按照法律规定，只有中央政府有权决定税种，地方政府无权决定自己的税种，但允许他们征收费用。这样地方政府无须通过立法批准就可以收费，从而造成地方政府的乱收费现象。调查显示，财政税收在现行优惠政策最薄弱的环节中位列第二，主要问题是税率过高、收费不合理、财政专项扶持资金对民营企业有歧视等。
3.作为政策具体执行者的基层官员与基层政府之间的利益博弈
在现代社会中，各级政府机关中级别较高的官员固然是舆论和媒体关注的焦点，但与民众直接接触的却是广大的基层官员。基层官员处于政府机关金字塔的最底层，他们直接与民营企业打交道，并经常与企业进行互动。同时，基层官员是政府政策执行能力的直接体现者，并主导着企业对政府的评价。基层官员的工作态度具有两面性：一面是在其位谋其事，另一面是在其位也谋其私。最严重的情况是对企业进行政策信息封锁垄断，以削减企业的博弈能力。
省政府民营经济政策多次提出，要改进政府服务、减少行政许可事项和提高行政许可效率。调查发现，政府职能部门及其相关人员受部门利益和个人利益的驱使，并未真正树立为企业服务的意识。以企业近年来遇到的不合理服务行为看，有63.1%的企业反映办事程序和申报材料繁琐是头等难题；有40.5%的企业反映网络申报仍要提供纸质材料，有31.2%的企业反映行政审批时限太长，还有变相延长审批时限、硬等届满等问题；多头管理、互相推诿、办事拖拉等现象也比较常见，分别占29.0%、22.9%和20.3%。
4.作为政策目标群体的民营企业与地方政府之间的利益博弈
企业对政策顺从和接受的程度是影响政策能否有效执行的关键因素之一。而企业的顺从接受程度与其利益密切相关。当政策传达到企业以后，企业对利益受损的那一部分将采取博弈行动。如果政策执行者忠实执行该政策，企业往往采取直接抵制的办法予以回应，或者通过“政策寻租”等途径寻求“网开一面”的“特殊关照”来规避政策，使政策执行向对自己有利的方向发展。尤其是对于一些具有外部经济性特征的政策，企业会利用自己手中的资源进行观望，与其他利益相关的目标群体展开博弈。这样一方面造成了公共政策的部分失效；另一方面为政府官员寻租腐败提供了土壤和空间。
省民营经济政策强调，要加大知识产权保护力度，提高民营经济自主创新的积极性。一些企业为了巨大的商业利益，利用政府对知识产权市场的监管漏洞，侵犯其他企业的知识产权，导致政府加快民营经济转型升级政策大打折扣。法制环境不完善已成为阻碍民营经济自主创新的最重要原因。调查发现，阻碍民营企业自主创新的主要因素中，47.9%的企业认为知识产权意识淡薄，37.3%的企业认为知识产权保护法律法规未得到有效实施，34.1%的企业认为创新吃亏，还有21.1%的企业认为知识产权法律法规不完备。
提高民营经济政策执行力的主要路径
政府政策在民营经济发展中起着重要作用，但民营经济政策执行不力的问题一直没有得到有效解决。造成民营经济政策执行困境的原因是多样的、复杂的，不同部门、不同层次间的利益博弈是导致民营经济政策执行困境的根本原因。为协调各方利益关系，提高政策执行力，实现政策目标，提出如下对策建议：
1.降低垄断行业准入门槛，强化政策的具体性和可执行性
作为“经济人”，博弈者都努力寻求自身利益最大化，倾向选择的政策方案尽量对自己有利。完备的法律制度虽然可以约束垄断部门的相关行为，但是垄断部门仍有可能从自身利益出发，有针对性地找出政策漏洞。因此，提高政策本身的质量是抑制“钻政策空子”、促进政策有效执行的关键。要对现行发展民营经济政策进行一次梳理，对歧视民营经济的政策，要依照程序废除并公告；对缺乏操作性的，政府相关职能部门要出台可操作性的实施意见。交通、能源、通信等垄断部门和教育、卫生等社会事业部门应尽快出台民营经济进入这些领域的实施细则，进一步降低市场、资本、技术等行业准入标准。
2.改进政府管理服务平台，提高政策制定主体与执行主体的运行效率
合理的组织结构是达成政策目标的组织保证。如果没有健全的组织机构和较高素质的执行人员，想有效地执行政策方案，实现政策目标是不可能的。民营经济发展涉及财政、税收、金融、科技、人事等多个部门，尚缺少对民营经济管理的统一协调机构，存在职能“缺位”，从而造成管理体制不顺，行政效率降低。建议由省政府组织相关部门尽快成立省政府促进中小企业发展联席会议制度，建立支持中小企业、民营企业发展的部门会商机制。要不断充实中小企业服务中心的力量。服务中心作为向中小企业、民营企业提供“一站式”服务的综合服务机构，将重点提供政策咨询、信息传递等公共服务，推进政策落实。
3.加强政府和企业之间的利益整合，实现政策执行主体与目标群体之间的利益均衡
要提升政策效力，实现政策目标，就必须加强政府与民营企业之间的利益整合，协调双方利益关系，实现利益均衡。既要有体现全局利益的统一性，又要有统一指导下兼顾企业利益的灵活性。要加大财政对民营企业的扶持力度，督促还没有建立扶持中小企业发展专项资金的市、县，按照各级政府要安排扶持中小企业发展专项资金的要求，尽快给予安排；已经安排的要按照中小企业发展所增税收的若干比例，逐年予以增加。要进一步清理行政事业性收费项目，进一步减少收费项目并调整经营服务性收费标准。对垄断性和行政审批前置性的中介服务收费，逐步下放定价权限。
4.加强民营经济投诉中心力量，完善民营企业多元利益表达机制
只有拓宽利益表达渠道，使政策的利益相关者能够进行充分的沟通与交流，才能在政策制定的过程中制定出平衡各方利益的政策，使政策更加科学合理。这样也有助于地方政府在了解上级政府的政策意图后，结合本地实际，更加合理的执行政策，使得各方利益都能够得到体现，保证政策的顺利执行。目前的民营经济投诉中心由于缺人员、缺经费、缺解决问题的机制，其作用并没有真正发挥，民营企业仍面临投诉无门或投诉后解决不了问题的局面。要加强各级民营经济投诉中心的力量，健全民营经济投诉网络，形成工作合力。同时，要健全投诉中心工作责任制，进一步提高投诉的办理质量。对民营企业的投诉，由政府指定部门转送给有关职能部门或有关市县办理；负责承办的部门应做好督促落实工作，并及时向投诉企业反馈办理情况。
5.加强政策执行情况专项督查，健全民营经济政策执行监督机制
作为理性逐利人，政策执行者与政策制定者之间客观存在的利益矛盾决定了对政策执行活动实施有效监督的必要性。要组织政府、人大、政协等相关部门和新闻媒体不定期地对发展民营经济政策执行情况进行监督检查，并认真研究解决政策在执行过程中存在的问题。要强化政策执行责任追究制度。政策执行是责、权、利的统一，政策执行要以强化责任追究制度为关键，将责任落实到个人。要进一步完善地方政府官员的政策执行失误责任追究制度。对因政策执行失败而造成损失的责任者，要依法追究其责任，保证政策执行的责任明晰，从而提高政策执行者的责任意识和风险意识，促使其控制政策执行方向，规范政策执行行为。
注释：
①陈庆云：《公共政策分析》，中国经济出版社1996年版，第225页。
②杨卫玲：《街头官僚政策执行的失灵及其矫正——基于制度分析的视角》，《领导科学》2012年第1期。
③贾宝林：《政策协调视域下的执行困境问题》，《中国海洋大学学报》(社会科学版)2009年第2期。
④韩洁：《论作为组织过程的政策执行过程——从组织理论角度分析政策执行阻滞现象》，《湖北行政学院学报》2007年第2期。
⑤丁煌、定明捷：《政策执行中交易成本的构成探析》，《南大商学评论》2006年第2期。
⑥陈振明：《公共政策分析》，中国人民大学出版社2003年版，第235页。