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中图分类号：B82—05 文献标识码：A 文章编号：1001—5981（2006）02—0128—06
公共性在近年来已经成为行政哲学中的核心关键词，不仅学术界对政府公共性的关注在与日俱增，国家及公众也在日渐关注和重视政府的公共性。对于政府的公共性，我们首先要明确其理论谱系，以之为基础才能正确合理地加以解释。既然政府公共性理论的谱系是哲学的而非科学的，是伦理的而非管理的，是解释的而非仅是规范的[1]12—18，从哲学和伦理的谱系解释政府公共性，就成为了当下所有问题的中心任务，而这恰恰是至今为止政府公共性研究所缺少和所需要的东西。本文试图对政府公共性作存在论的诠释，以区别于前此以往的实在论理解。这样，在把已有的成果深化和具体化的同时，又赋予了在探讨政府公共性问题上的前后一致性。同时又尝试着在公共行政领域采用新的方法，在主流实证主义行政学之外，开垦没有行人踪迹的荒野。
一、作为行政范型的政府公共性
政府公共性的研究者们都试图回答“什么是政府公共性”，可是“政府公共性是什么”似乎无人问津。事实上这完全是两个不同的问题，从前者的回答中得到的是政府公共性的观念，而从后者的回答中得到的却是政府公共性的概念。每个人对于政府公共性都持有某种观念，但对于政府的概念总是属于极少数的爱智者，或者只有极少数的爱智者在追问。这正是对政府公共性的探讨皆犯谱系类型错误的原因。爱智的人原本就是所谓的哲学家，他们思考的最基本问题就是“存在”或“是”的问题，所以，海德格尔认为哲学工作就是最广意义上的存在论[2]8。“政府公共性是什么”中的“是”是个存在论的概念，它表明公共性应该理解为政府的存在方式。
政府公共性是政府的一种存在，政府的存在暂且用“行政范型”表示。范型是经典伦理学中一个常用的概念，康德在思考人通过范畴对外部世界的认识时，曾用范型这个概念来指概念的具体化、抽象的具体化。在此使用范型概念，不在于康德曾用过范型范畴，而在于范型概念对于实践哲学的普遍适用性。由于范型范畴表示的是一种先验图式，在此我们使用行政范型概念，当然指具有一定类型的政府存在方式，以示政府公共行政的样式或样法。故而行政范型指的是政府终其所是的存在，政府在公共行政中形成的稳定而恒久的行政样式。梁濑溟先生在区分文化和文明时，曾用样法定义文化[3]352。梁濑溟这种所谓的样法，正是指人的生存方式。在此意义上，行政范型属于行政文化的范畴，它是与行政系统相对而言的文化存在；或者说行政范型才是行政文化的真实内容，行政范型存在于行政文化的知识贮备之中。所以，政府公共性是政府的一种行政范型。
不过使用行政范型言说政府公共性，还存在另外一种重要原因，这就是指称政府公共行政的范例标准和行为品质。范型范畴原本就是指模范的标准类型，这正契合政府公共性的德性内涵。就此而言，高兆明先生提出行为范型范畴，并用来指具有一定类型的行为模式[4]132，并未精确把握其原始意义。政府公共性当然是一种行政模式，但它是一种特定的行政模式。政府的存在方式只要置于生活世界之内加以理解，生活世界中的政府就是以公共性的行政范型存在。政府公共性作为行政范型，追求的乃公共性的内容实质，这是政府作为公共性存在的根据。因而政府公共性并非一般的行政类型，也并非政府的任何一种行政存在；政府是而且应该是公共性政府，公共性政府乃政府的惟一存在方式。
政府公共性作为行政范型的存在论，揭示的是政府存在的实体概念。换言之，公共性就是政府存在的实体，就是政府的实体性存在。公共性作为政府的实体，并非指它是政府实有之物，而是说公共性是政府存在的本原性、普遍性、统一性本质。这才合乎实体概念在人类思想史上的意义。所以，亚里士多德首次使用实体概念时，就把它应用到政治学中定义城邦。黑格尔对于实体概念作过深刻论述，他认为实体有两个基本规定：实体是自因，是主体。一方面，实体是无待他物而自成原因，且成为他物存在的根据；另一方面，实体又是自主运动变化着的，它要成为实体的实体[5]144。政府公共性当然是自因，它具有自身运动和发展的原则，并且自己规定自己为具体的公共性；政府公共性当然是主体，仿佛公共性拥有政府而非政府拥有公共性，政府的一切活动根据公共性加以谋划和实践。公共性作为政府实体的这两层含义，对于从存在论理解政府公共性，并且避免实在论的解释，具有根本性的意义。公共性行政范型的这种实体性，体现着行政范型作为行政文化的有机体性质。
政府公共性作为政府存在的这种实体性，正是政府公共性的概念，它是对“政府公共性是什么”的回答，也是对政府公共性进行哲学研究所要解决的问题。黑格尔说，哲学所研究就是理念，即概念和它的定在[5]1。然而，对于公共性行政范型的这种实体存在，向来存在不少误解。一种倾向是视公共性实体为公共实存。实存与实体不同，它表示的是“在”、“有”，是感性地实际存在的东西，因而不过是实体对象化的产物。实存当然是事实上存在着的东西，但它既不是自因也并非主体，故而与实体完全相对。公共性实体与公共实存的这种细微而巨大的差别，在政府公共性的长期探究中被普遍忽略了。他们把“公共性”和“公共”等同起来，认为“公共”在古希腊词汇中有两个词源。实际上这恰恰是对公共与公共性未加区分。有人主张政府的所有要件都是公共性的[6]39—41，而非限于公共管理主体和公共管理价值、公共管理手段和公共管理对象及目标四个方面，则在公共与公共性相混淆的道路上越滑越远了。公共即公共性的论点，既不符合公共行政的经验事实，也不符合公共性理论的客观逻辑。对此早已作论述，但在行政科学世界中却不曾得到领会和重视。
另一种倾向是视公共性实体为具体的公共性。政府公共性表达的是政府的一种总体性存在，并不能用单一的标准来评价；这正如不能用勇敢来评价一个优秀的人的全部品质，也不能用勤政来概括公共性政府的全部内容。这一点在政府公共性的争论中表现得特别严重。故而有人以公正为政府公共性，有人以民主为政府公共性，有人以社会性为政府的公共性，有人以共享性为政府的公共性，如此等等。同样，罗尔斯以公平的正义为公共性，主张自然法论的公共性观点；哈贝马斯以协商共识为公共性，主张“批判”型的公共性论点；卢曼以合法至上为公共性，主张“合法至上”型的公共性论点[7]108—116，也都仅仅抓住了政府公共性的特定方面，虽然这些学术大师在各自的领域大大深化了公共性研究。公平、共识和合法当然是公共性，但反之则非；当我们说政府公共性时，公平、共识和合法已于其中，但反之则谬矣。这正如柏拉图的公正，它不是普通的德性，而是包含了所有其它德性，因而是全体德性的基础和理念。所以，公共性与公正相比更是一张普洛透斯式的脸，吸引着众人目光却难知其真面目。
政府公共性作为行政范型的这种实体性，决定了公共性在公共行政中具有绝对的优先地位，它优先于实在论政府的一切活动。政府只有以公共性的行政样法存在，其内外所有要件才可能变成公共性的；政府只有作为公共性存在，它才可能出乎公共性开展公共行政活动。所以，对于政府公共性的探究，首先要理解政府的公共性是什么，方能对政府公共性作实在论解析。我们只有先在存在论的意义上，去讨论作为行政范型的政府公共性，尔后才可以在实在论的意义上思考政府公共性问题。存在论与实在论的政府公共性的这种关系，从思考的对象上把行政哲学与行政科学区分开来，从而也规定了各自的任务和使命。政府公共性行政范型的这种生存本性，惟有对其存在方式作具体阐述，方可有所意会而有所作为。
二、政府公共性的基本存在方式
政府公共性的存在方式，由其作为行政范型本身决定。政府公共性既然是标准的行政模式，政府的公共性就并非如实在论所理解的那样，仅仅体现为公共性的某项内容或者政府的某些方面。恰恰相反，政府及其一切活动皆不过是公共性的展示。这宛如朱熹所说的月印山川，而月亮总是那个月亮，恒久地挂在天地，照亮着整个世界。政府公共性不像月亮一样被动地映现万物，但政府公共性与月亮以同样的方式存在着。故而政府公共性的行政范型，在时间和空间上以普遍的方式恒存于世。
首先，具有公共性范型的政府在空间上普遍地展示公共性。政府公共性既然是标准的行政范型，它的公共性就展示于整个生活世界。生活世界是公民生活的场所，它是公民自主生活构成的整体[8]81—87。公民为了生活世界的生产和再生产，在生活世界中选择政府的存在组建。政府在生活世界中，以第三人称的身份存在。因而，政府在生活世界中是一种世界性的存在，它存在于其所辖范围的生活世界之中；在其所辖范围的生活世界之中，是政府最基本的存在方式。政府的公共性展示于整个生活世界，公民分享政府公共性活动带来的效用，体验着作为生活世界成员的荣耀。故而对于政府的公共性不需要问是“谁的公共性”，它毫无疑问是生活世界全体成员的公共性。生活世界中的政府公共性，属于生活世界的全体成员，而非任何个人或团体。有人在探讨公共政策的公共性时，认为它应该既是“多数人”的公共性，同时又是“少数人”的公共性[46—50]。政府的这种公共政策观，言明了政府公共政策的“应然性”，是对区分多数与少数主张的矫正，却非政府公共性在公共政策中的存在。所以，这种“最大最小化”的公共政策傲然处于经验政府渴望而难求的彼岸，非以公共性行政范型存在的政府不可自然为之。
经验中的政府不以公共性为行政范型，以致最优良的政府也不可避免公共性的空间残缺。然而这种残缺恰恰映现了公共性的行政范型，越明显愈彰著。公共善高度集中是政府公共性惯常的残缺方式，形成中心—边缘的社会结构。其结果是政府在中心地带表现出某种公共性，边缘地带则处于政府公共性之外，或者舍弃而不加顾视，或者剥夺而无以聊生。财富高度集中，社会贫富悬殊；权力高度集中，公正无处可寻；教育高度集中，阶层难以融合；发展高度集中，城乡差距遥远；开发高度集中，边疆原始无化。人类社会莫不如此。世界银行1997年发展报告指出：“在几乎所有的社会中，有钱有势者的需要和偏好在官方的目标和优先考虑中得到充分体现。但对于那些为使权力中心听到其呼声而奋斗的穷人和处于社会边缘的人们而言，这种情况却十分罕见。因此，这类人和其他影响力弱小的集团并没有从中受益，即便那些最应当从中受益的人也是如此。”[10]110 边缘不能分享政府存在带来的好处，边缘人群无法体验生活世界的伦理性。这种公共性的残缺在历史上往往以策略的合理性出现，在当今则以政绩的追求出现，因而不合理的内核又附上了似是而非的光环。边缘人群无语或不言，不意味着他们对公共性毫无所知；他们沉默和操劳，说明他们掌握着政府公共性的真相。公共性的空间残缺总是政府自己造成了，政府掩饰反而欲盖弥彰，反衬出自己非公共性的行政范型。
其次，具有公共性范型的政府在时间上普遍地展示公共性。政府既然以公共性的行政范型存在，它就无时无刻不展示着公共性；政府既然是公共性政府，它就在任何时间都自然而为。因而，公共性在时间上的普遍存在，也就是政府对于公共性一以贯之，坚定恒久而不移。这正如一个勇敢的人，攀岩勇敢，在猛兽面前勇敢，在敌人面前也勇敢，否则不能称其为勇敢之人。政府公共性在时间上也是普遍的，这也是政府公共性行政范型的基本存在方式。政府公共性在时间上的普遍性，意味着它存在于未来之中，它在将来临的时间中展现公共性。未来是公共性政府的时间概念，先有未来的时间性才有现在；现在在未来的存在中加以把握[2]203，而非在现在的时间把握未来。马克思所倡导的共产主义社会，其中政府消亡而由社会公民自我管理。马克思设想的这种乌托邦式的社会，多年来为人们批判而失去感召力了，但它对于理解政府公共性在时间上的普遍性却颇具意义。公共性范型的政府正是由于对共产主义社会有所领会，它才向着共产主义社会的理想一如既往地展现公共性。共产主义社会的最终目标一旦抛弃，政府公共性丧失了时间性的普遍存在，政府公共性行政范型也随之消失。所以，共产主义社会的理想目标不能抛弃，只能划分为若干合理的发展阶段。政府可以先行到各个阶段去其所是，却不能策略地对待公共性的行政范型。
政府的公共性存在于未来之中，并不意味着它与过去毫无联系。实在论上的公共性行政范型，在政府公共行政活动中历史地凝结而成，因而在人类历史上过去变成了未来的制约因素。存在论上的时间观恰好与之相反。就政府公共性行政范型的存在而言，公共性政府先有未来的时间性，而现在和过去都在未来的时间性面前观照。于是过去也成为了公共性行政范型的一种存在，虽然过去的公共性更多的是因权力的归属而存在。政府的权力属于社会全体成员，政府非表现为某种公共性无以国泰民安而持续执政；下级的权力由上级授予，非做出一些政绩以表其公共性无从提升和保住乌纱帽。所有这些皆只能说明，政府做了几件本属于其职责范围内的事情；它既然因权力的归属而存在，其公共性行政范型就始终残缺。故而对于政府公共性，不能从过去加以评价；这正如一个人是否幸福，只能像梭伦所说的“看到最后”[11]26。政府公共性也不能以其几项政绩为根据，非公共性政府也在并且能够做出政绩；这正如一个非公正之人做公正事情，却不同于公正之人行公正。政府公共性行政范型的这种时间上的残缺，恰恰反照出政府公共性在时间上的普遍性。政府公共性在时间上的普遍存在，因其时间上的残缺而得到更深的理解和自责。
阿伦特以桌子的比喻说明公共性[12]38，强调差异性的共同在场和同时在场，主张公共领域中展现的任何东西都要为人所见、所闻，具有可能最广泛的公共性。阿伦特理解的公共性并非在此所言的政府行政范型，也不在存在论上解蔽公共性；但她把公共性理解为空间与时间融合在一起的概念，对于政府公共性行政范型的理解同样适用。空间性和时间性是政府公共性行政范型的日常存在方式，具有公共性行政范型的政府以普遍的方式恒久存在，它在空间上和时间上皆展示着普遍的公共性。以政府空间和时间上的普遍存在为基础，政府公共性的行政范型需作更进一步的解释。
三、公共性作为政府的德性存在
政府公共性的行政范型在空间和时间上以普遍的方式存在着，只是在存在论上解释了政府公共性的基本存在方式。公共性作为政府的范例模式和标准，它还具有其特殊的存在方式。这种存在方式姑且称之为德性存在。把政府公共性视为德性存在，更能领会它作为行政范型的原始意义。因而具有公共性行政范型的政府，是以德性的方式普遍存在于生活世界之中；德性存在与普遍存在，两者须臾不可离。德性（arete）是指任何事物的特长、用处和功能①，它不同于现代所谓的“道德”。施密特说：“对于个人或事物，无论是实践的、道德的、精神的或肉体的属性来说，凡是具有头等重要意义的”[13]295一切，都被认为是具有德性的东西。德性的这种宽泛的外延，说明它同样可以运用于政府。正如可以说树的德性和马的德性，因为它与事物的本性联系在一起。亚里士多德是公认的德性伦理大师，他使用的德性虽然指公民在城邦生活中的品德和优点，但他也在广义上使用德性概念。不仅如此，他还探讨了城邦政体的德性，维护古希腊传统的德性生活。亚里士多德创造的这种德性存在的理论，为我们思考政府的德性存在奠定了基础。德性是古希腊伦理的核心词汇，德性的实现就是人的完善；现代化过程抛弃现代性之所以可能的德性理论，不能不说是整个启蒙谋划失败的致命之处。
对于公共性理解为政府的德性存在，在理论上容易产生实在论的误解。这就是视公共性为政府的属性，甚至是政府的第一和根本属性。这种分析的模式在公共性的探究中普遍存在。祝灵君先生说：“政府的公共性是政府的第一属性。”[14]7—11 换言之，公共性乃政府所固有的首要特性。这或许就是公共性被共同关注和重视的原因。然而，政府是不是具有公共性属性，并非评价和测量所致；非公共性行政范型的政府，奢谈具有公共性属性。把公共性断言为政府的第一属性，恰恰把公共与公共性、公共政府与公共性政府相混同了。政府的公共性并非客观存有的东西，任由政府的创建而获得；政府公共性原本不存在，它不过是政府在公共行政实践中创造的。肯定政府具有公共性属性隐含着意识形态的压力，却又不能不说是一种公开的欺骗。政府与其美化自己的公共性，不如把公共性的实现上升为行政文化，落实于政府的思想与行为之中。
亚里士多德在讲述德性时，并未把它解释为人的属性。相反在他那里，德性即德性的现实活动。他说：“人的善就是合乎德性而生成的灵魂的现实活动。”[15]14 亚里士多德的德性观完全是存在论的，从而也是理解政府公共性的应有方法。所以，作为政府德性的公共性，是指政府要去实现其公共性，要去成为公共性行政范型。政府惟有积极地去“不是其所是”，它才可能具有公共性的品质；政府惟有“是其所不是”，它才会造就出公共性品质。政府公共性的行政范型，总是在永不停息地实践和培育。政府公共性存在的这种德性意义，恰恰是政府公共性理论的关键所在；它是实在论上的政府公共性的前提，是政府具有公共性属性的本原。在此意义上的政府公共性，理论和实践中无不被忽略了。
把政府公共性理解为政府的德性存在，意味着它就是政府公共性的现实活动。根据德性存在的基本理论，政府铸就公共性的行政范型，包括三个方面的德性内涵。第一，政府愿意以公共性的行政范型存在。政府以何种行政范型存在，由政府自身根据自己的意愿决定。正是由于这种前公共性行政范型的兴趣，同一政治体制下同时存在多种行政范型。政府是否以公共性行政范型存在，同样必须追溯到政府的意愿；政府如若不愿意成为公共性的行政范型，该政府也就不会去实现公共性的行政范型。在此意义上，政府愿意以公共性的行政范型存在，是任何政府卓越地存在于生活世界的原始德性，因而也是全世界的政府以公共世界的建设为宗旨的总体德性。总体德性不同于部分德性，后者仅是一个个的德目，而前者以公共性的范型包含了所有的德目。总体德性作为原始德性，它的实现不同于解决一个问题，而是要以公共性行政范型为存在方式。而这恰恰是经验中的政府所欠缺的，也是理论界的研究未深入进去的地方。有人提出增强政府公共性的途径和对策，实际上都是对政府公共性德性存在的误解[16]38—42。我们可以采取各种措施，让政府履行公共职能。但是，如果政府抛弃自己的公共性存在，任何措施都无济于事。
第二，政府积极地去实现公共性的行政范型。政府既然愿意成为公共性的行政范型，政府就应该积极地去实现它。政府惟有做公共的事情，并且按照公共性的标准做事情，它才能实现公共性的行政范型。这正如我们通过造房子而成为建筑师，通过做公正的事情而成为公正的人。离开了公共性的行政实践活动，政府公共性的行政范型就变成纯粹的知识了。政府以公共性的行政范型存在，必须先行到“消亡”方可完全理解。因而政府积极地实现公共性的行政范型，也并非一朝一夕的解决个别问题的策略，相反这种德性的活动伴随着政府在世的始终。换言之，政府只要没有消亡就别无选择，要不断积极地去实现自己的所是。政府积极地实现公共性的行政范型，不同于政府对生活世界的渗透和干预，因而它并非政府公共性的限度和范围问题。有人认为扩张政府公共性就是强化政府职能和权力，收缩政府的公共性就是缩小政府职能和权力[14]7—11。这种把政府公共性与政府职能和权力的限度相等同的观点，即使在实在论上也是相当荒谬的；似乎政府对经济社会愈加干预，政府的公共性越强。政府职能和权力的限度，由生活世界及其成员决定；政府扩大和缩小其职能和权力，恰恰是在做与政府公共性相反的事情，当然更非政府自觉自主地去达成它所是的存在。
第三，政府能够成为公共性的行政范型。公共性行政范型作为政府的德性存在，本身就包含着“能够实现”的意思；在德性的意义上，它不仅是能够实现，而且是出色完美地实现。政府是否实现公共性的行政范型，是否以公共性的行政范型存在，政府负有不可推卸的负责。不能实现公共性行政范型的政府，反衬出政府本身的意愿——不愿意以公共性的行政范型存在；暴露出政府本身的德性残缺——缺乏生存的智慧和坚强的意志。政府能够成为公共性的行政范型，并非政府公共行政的实际力量。那种主张政府公共性涉及政府机构的能力[17]9—13 的观点并非错误，只是政府的行政能力不同于政府能够实现公共性的行政范型。前者以国家的暴力为后盾，以科层组织为基础；后者则是政府德性的展现，体现着政府的高贵品质。前者可能为公共性的实现所需要，但它也可能因公共权力的异化，而导致公共性的滥用和误用。因此，具有强大行政能力的政府，如果不以公共性行政范型的实现为旨归，终将在公共行政实践中为公共权力所害。这也就是公共权力对政府自身的异化。
收稿日期：2005—10—22
注释：
① 面向更高的生存是希腊的理想。有一个广为人知的希腊词叫arete，大意是：卓越。后世也把它译作“品德”、“德性”。卓越和现在所谓的“有道德”很不一样。现在所谓的道德几乎变成了个人的甚至内心的语词。以希腊人的率真，他们不会把卓越当作只求内心满足的德性。卓越带来荣耀，“同侪和后人的称颂才是对卓越的回报”。依迪丝·汉密尔顿：《希腊精神——西方文明的源泉》，沈阳：辽宁教育出版社，2003年，序。