中国城镇化模式的反思与转换，本文主要内容关键词为：中国论文,城镇化论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前国内重复建设、产能过剩问题日益严重，人们日益质疑原有依靠大规模投资拉动经济增长的方式如何持续，那么，中国新的经济增长点究竟在哪里？“城镇化”这3个大字在一定程度上被许多人当做能够继续使中国未来保持高速发展的根本动力之一，在推动中国经济继续增长方面被众多人士寄予厚望。
一、关于“如何继续有效推进中国城镇化”的讨论热点分析
在许多人认为国内新一轮的城镇化大潮即将波澜壮阔展开的同时，要辨清旧有城镇化的模式弊端，清醒地认识到新型城镇化的健康推进绝非易事。
1.旧有的“城乡割裂、城乡二元”的城镇化迫切需要改变
一些人认为，中国已有的城镇化模式是“城乡割裂、城乡二元”的城镇化，农村和农民在城镇化的过程中未能享受到应有的益处，城镇化过程尚未有效地带动农业和农村的现代化。由于城乡割裂的城镇化模式，难以在城镇化推进过程中有效带动农业生产方式的集约化转变和农业生产率的提高，从而导致粮食安全、农产品供应的问题，而且此种城镇化模式容易过多侵占农田、过多汲取农村地区的人才和资金等资源，使得农村地区的建设相对滞后、个别地区甚至凋敝，农业发展相对不足。还有人认为，现有模式下中国的城镇化推进过于依赖政府主导，使得在现有土地制度和财政制度安排下各级政府纷纷热衷于扩大城市规模，造成对土地资源的低效利用以及对土地财政和房地产的过度依赖。房价过高、房地产市场膨胀业已造成对继续健康推进城镇化构成了严重障碍，不仅带来普通居民的住房问题，也抬高了城市内企业运营的成本，对实体经济的发展造成威胁，使得产业结构畸形演进，为城市的未来发展埋下隐患。此外在政府主导的城镇化模式下，政府的行政级别就成为了推进各地城镇化过程中最重要的资源。行政级别高的城市就可以利用自身的行政地位来吸取各种要素，包括土地、资金、人才等等，导致城镇体系发展的严重失衡，即大城市尤其是行政级别较高的顶级大城市畸形扩张，而中小城市则发展不足。
现有城镇模式更为核心的问题是，目前的城镇化过程未能解决好农民工市民化的问题，“只让来打工、不让来落户”的方式表明中国过去的城镇化本质上是一种“半拉子”的城镇化，是一种“要物(土地)不要人”的城镇化，是“物的城镇化”而非“人的城镇化”。在世界各国已有的城市化历史中，这样大规模、长时段地将人和地割裂开来的城镇化过程，只有在中国才能看见，由此也带来了极其严重的一系列问题。例如城市中新的二元化结构、农民工长期在外打工造成数千万之众的留守儿童等等。而这种城乡分割、人地分割的城镇化模式最大弊病是以一种人所共见、人所共知的方式大规模和长时段地造成社会不同群体间的利益分化且固化，导致整个社会的紧张和断裂。目前全社会的收入分配差距伴随着城镇化过程不断被拉大，无论是农民之间(进城还是未进城)、市民之间(有房子还是没有房子)、市民和农民工之间(有基本社会保障和无基本社会保障)，城镇化过程不是带来社会的更多融合而是更多的撕裂。
因此，此类观点认为中国要继续推进城镇化，关键是要改变已有的“城乡分割、人地分割”的城镇化模式，通过土地制度、户籍制度、基本公共服务制度等相关制度改革来加快解决农民工市民化的根本问题。否则，在旧有城镇化模式的制度安排下大谈如何发挥城镇化对经济增长的带动作用，更有可能造成新一轮的圈地运动和造城运动以及房地产的再次畸形膨胀，进一步加大在此过程中给社会造成的紧张和分裂。而想要依靠旧有的城镇化模式来大力发挥所谓城镇化对未来经济增长的拉动作用，只会演变成为一种饮鸩止渴的行为。在此类观点看来，如果旧有的城镇化模式不打破、不改造，城镇化对于中国经济未来增长的意义，只能是救命稻草而非灵丹妙药。
2.新型城镇化的健康推进绝非易事
要推进健康的城镇化，关键是要改变“城乡分割、人地分割”的旧的城镇化模式，但迈向新型城镇化和健康城镇化的康庄大道，仍然面临着众多的困难。
首先，我们必须承认，中国现有的城镇化模式尽管弊端重重，但也仍有许多可取之处和值得继承的宝贵经验，它是中国在现实条件的制约下，不断摸索出而闯出的一条和平推进自身城镇化的一条有效道路。纵观世界各国发展的历史，尤其是在那些发达国家早期的原始积累，无一不是外靠对广大殖民地的掠夺、内靠对普罗大众的剥削来完成的。资本主义国家发展初期的城市化过程，绝非田园牧歌式的浪漫曲，而是充满了剥削、压榨、冲突乃至战争。而中国自改革开放以来，积极利用国际国内的有利条件，走出了一条和平发展、快速推进城镇化的道路，尽管这条道路上也沾满了汗水、眼泪甚至鲜血，但总体来看为中国过去30多年经济社会的快速发展、城乡面貌的巨大转变做出了不可磨灭的贡献。已有城镇化模式的这个功绩，从上述角度来看是怎样强调也不过分的。而且传统城镇化模式中的可取做法和经验，也不是能够一棒子打翻而加以全盘否定的。更为重要的是，新型城镇化的模式将是原有模式的继承和修正，需要对城镇化老路的功过利弊进行认真的分析，对其经验和教训加以客观总结。中国城镇化的新路必然是、也只能是老路的延续和调整，要走上新路，并非只要对老路简单说“不”就可以自我实现的。
其次，尽管许多人都已看到已有城镇化模式的缺陷，指出其难以持续而迫切需要加以改变。即使侧重从城镇化对经济增长拉动作用的观点也都不否认对原有城镇化模式进行调整的必要性，目前对于如何对中国现有城镇化模式进行改革，也已经有了相当多的相关建议。但是，中国现有的城镇化模式是一整套制度安排的结果，在这套制度安排下已然形成了一个完整、自我循环、自我加强、某种意义上牢不可破的利益格局，绝对不是喊几声口号、提几个措施就能够打破这条利益铁链上的某个环节，从而迫使旧有城镇化的模式发生实质性转变的。模式的转变知易行难，想要能够打破原有的利益格局，推动中国已有城镇化模式的真正转变，就需要对已有城镇化模式下的制度安排展开深入地分析，厘清相关的利益链条。要研究传统模式下的城镇化过程中，在已有制度的安排下，相关的利益是如何产生、如何分配，这样的利益机制又是如何维持运转和循环强化的。只有真正搞清楚原有城镇化模式的制度安排和利益格局，才有可能弄明白问题究竟出在哪里，也才有可能采取切实有效的针对性措施，来推动已有城镇化模式的实质转变。
再次，针对中国现有城镇化模式存在的许多重要问题，现有的讨论已经提出了不少相应的改革建议。不少研究(包括党和政府的文件)也都把推进农民工市民化，加快相关土地、户籍、财政等核心制度改革作为迈向新型城镇化新路的关键举措。但是已有城镇化模式是一整套激励体系下的产物，土地、户籍、财政等相关制度的调整，无一不是牵一发而动全身的改革，到底应该选择哪个环节进行突破、相关的改革次序如何确定、不同的改革领域措施之间如何协调推进，都需要更为深思熟虑的全盘考虑。如果只靠随意一项改革的单兵突进、单打独斗，都难以取得应有的效果，有时反而可能陷入顾此失彼的困境。此外，改变传统城镇化模式需要打破已有的利益格局，但同时必须要有相应的制度安排使一个更为合理公平、有效率、且能够自我持续的利益机制得以逐渐新生。否则打破了原有的旧模式但却没有确立起相应的新模式，会带来更多的将是混乱、冲突甚至导致经济社会的动荡。因此，围绕旧城镇化模式展开的相关改革，必须要考虑可操作性、可行性和渐进性。
综上所述，尽管目前已经有很多研究指出了中国现有城镇化模式的种种弊端，提出了各种各样的改革建议。但中国城镇化要从旧路迈向新路，却非易事。要推动中国城镇化模式的实质性转变，必须深入分析原有模式下的利益格局，弄清哪些才是可以推动其发生改变的环节。要找准改革的逻辑起点和突破口，明确改革的未来方向和推进各项改革的先后次序，进行相关制度的调整和创新以形成一套新的更为公平和可持续的利益分配格局。
二、中国城镇化老路的基本逻辑：观念、利益和制度
1.应从“观念、利益和制度”三个层面对中国城镇化老路的基本逻辑展开分析
任何一套模式都是在特定的内外环境下产生的，而这套模式运行的基本逻辑也是不断适应现实环境变迁下的产物。想要透彻地厘清一套模式的基本逻辑，需要从三个层面展开。首先是观念层面，人采取何种行动，从表面来看，大多数时候都是利益计算的直接结果。然而，什么才是对己而言的利益，却在很大程度上受到其价值观念的影响①。从根本意义上，只有观念的深刻变化，才能真正推动人行为模式和相关制度的改变。其次是制度层面，制度是将一个社会的观念固化并体现出来的结果。它主要是指正式和非正式的规则，前者包括法律制度、产权制度、合同等；后者包括规范、习俗等②。一个社会的运行规则是由各种各样的制度来确立的，制度起到了协调规范每个参与体行为、并使社会有效运转的作用。最后是利益层面，任何一种制度安排，都体现着背后相应的权力和利益分配格局。这种权力和利益如何产生、分配、维持是影响相关制度是否可持续的重要因素。
“观念、制度、利益”三者互相影响、互相制约，共同决定了一种模式的基本运行逻辑。一般情况下，观念(尤其是意识形态)为制度安排和利益格局提供合理性和正当性论述，而制度安排和利益格局又反过来维护和加强对其有利的观念系统，三者之间互相支撑，形成一个相对稳定的均衡状态，维持着模式的自我运转。而模式的转型，则取决于三者之间不断产生的矛盾冲突能否演变导致到一种新的均衡状态。具体而言，伴随着外部环境的不断变化，三个层面之间也相应地会发生变化，然而它们变化的幅度又不是相同的、有时甚至是相反方向的，由此必然导致三者之间的对立和紧张。有时观念已随环境而变，但制度仍滞后于观念的变化，而制度滞后变化的根本原因往往是受到利益格局的牵制。因为原有制度下的既得利益主体(通常也是拥有权力的支配主体)很难会主动放弃对自身有利的安排。制度的演变并不必然会随着环境和观念的变化而逐渐变化，而是具有“黏性”，根本制度的变迁常常不是线性、渐进性的，而是突发性、爆破性的，是利益格局久久滞后于环境和观念变化、矛盾冲突积累到一定程度后导致的突变。
所以，要想有效推进中国现有城镇模式的实质转变，首先必须深入研究其运行的基本逻辑，分别从观念、利益和制度三个层面加以分析，真正把握中国城镇化老路的利弊何在，从而为选择合适的环节作为改革的突破口，为相关改革措施的提出打下扎实基础。
2.“身份等级”观念是城镇化老路的核心理念
所谓“身份等级”观念就是按照不同的出生地将人分为三六九等，并采用一套严格的制度(主要是户籍制度等)将其体现和固化。从中国城镇化的角度来看，“身份等级”观念主要包括两个方面，分别是“城乡二元”和“区域有别”。
“城乡二元”是指在城市和农村之间存在着巨大的身份差异。这种身份差异不仅是人们在文化和价值观念上对待城乡的态度(例如过去上海人将外地人都称之为“乡下人”)，将农村和农村人作为落后、低人一等的代名词。更重要的是，城乡在相关制度安排下具有一整套福利待遇上的巨大差异，包括社会保障、教育、医疗等等。无论人们降生何地，“城里人”和“乡下人”就会像烙印一样深深地刻在身上，永远地影响着他们的一生，即使那些有幸从乡下人转变为城里人的也一样。而这样一套具有巨大福利待遇差异的制度安排，反过来又强化人们在对待城乡上的观念，城里人天生就应享受到更多的好处。若不幸降生为农村人，更多只能埋怨自己的运气和老天的不公。对于政策制定者而言，在相关制度的措施安排上，城乡有别似乎也是天经地义、理所当然的。
应当看到，户籍制度和城乡之间的待遇差异并非与生俱来，更多是新中国成立以来在经济社会发展水平较低(尤其是农业生产力水平低)的条件下积极快速推进工业化的不得不采取的措施。在农业生产力水平还比较低时，不足以产生足够农业积累和剩余来支撑工业化和城镇化的发展。因此，为了加快工业化，一方面国家需要通过统购统销的方式压低农产品价格，制造工农业产品的剪刀差来为工业发展提供资金，另一方面要通过户籍制度、定额供应等一系列制度安排将人固定在农村和农业，导致城乡分割局面，从而为城市和工业的发展提供相应的积累③。
图1 中国“人地分割”城镇化模式的利益分配链
新中国成立以来在城乡分割的制度安排，尽管在当时来看是不得已必须采取的措施，然而制度一旦建立，必然会在人们的观念上刻下深深的烙印，且对以后的制度演进构成深远的影响。当前在涉及相关问题上(尤其是土地)难以真正有效维护农民和农村的权益，与新中国成立以来逐渐形成的“城乡二元”身份等级观念有着密切的联系。
“区域有别”则是出生在不同地区的人存在着明显的身份差异。即使同是出生在城市，北京的城里人和普通小县城的城里人之间同样有着很大的待遇差别。在计划经济时期，这种身份等级上的区域差距更多是由城市的行政级别所导致。改革开放以来，随着中央向地方财政分权的逐步推进，地方百姓的福利待遇水平越来越与当地的经济发展水平密切相关。所以，地方经济发展水平的高低也日益成为了决定身份等级差异的重要因素。发达地区农村居民的待遇水平，很有可能远高于欠发达地区的城市。
“城乡二元”和“区域有别”形成的身份等级，互相结合在一起，将全体中国人分割为一个个“似乎生来就应各不相同”的群体，它是中国城镇化老路最根本的观念支撑，也是中国城镇化转向新路的最根本障碍之一。表面上看，身份等级观念似乎早已不合时宜、也已经很难在公共政策领域得到公开地支持和鼓吹。然而，它却在深层次影响着人们的观念和行为模式，并通过所谓“阶段决定论、现实合理性和政策可操作性”等外衣加以包装，对城镇化已有的各种制度安排施加重要影响，从而在根本上决定着中国传统城镇化的模式。
3.“以地谋发展”模式下的利益分配格局
从直接意义上看，城镇化是“农村的地和人”转变成“城市的地和人”。城镇化利益分配格局的核心则在于土地用途转换过程中的增值收益如何产生、分配和维持。中国已有城镇化模式利益分配格局的最大特征是农民(包括进城的农民工)成为了被动的弱势群体，付出最多而在利益分配上得到最少，这种利益分配格局根本上是由政府主导下“以地谋发展”城镇化模式所造成的。
利益的产生：土地从农村转变到城市，土地身份的转变本身并不产生价值，价值的产生归根结底在于土地用途的转换。一块农田每年产生的农产品是有限的，其产出的价值也是一定的；如果转换成工业用地，则这块土地上的机器可以一天二十四小时运转，土地产出的效率和价值都有巨大的提升；而如果转换成城市商业中心的用地，土地单位产出的增加值率可能就有更大的增加。土地变为住宅，其增值的大部分也是最后的购房者用自身在经济活动中的所得转换而来。因此，土地用途的转换之所以能够产生增值是由于土地在参与不同产业中的要素回报不同。直接来看，这种增值一是来源于实体经济中的产业发展，二是来自于投资者基于预期而进行对土地、房地产的资本投资，但土地增值中的资本投资来源部分从长期来说也取决于实体经济的增长。
根本而言，土地用途转换中增值的产生来源于实体经济的产业发展和繁荣，而产业的发展好坏，又离不开国际市场、政府扶持、基础设施、劳动力素质成本等各种因素。从价值产生的方面来看，中国已有城镇化模式与其他国家没有质的不同。其突出的特征是在政府主导和大量低成本农民工参与下，这种价值的产生显得推动力更强、速度更快、水平更高。因此中国传统城镇化模式在价值产生上充分体现出了其强大有效的一面。它探索出了“以地谋发展”的推进城镇化方式，在拉动中国经济社会发展中起到了巨大的作用。
利益的分配：与其他国家城镇化模式有根本不同的是，政府在中国城镇化推进过程中扮演着至关重要的决定性作用。大多数国家的城镇化过程，政府也是不可或缺的，要发挥引导、规划等作用参与其中。但在中国的城镇化中，政府的作用远远超越其他的国家，其推进过程基本上完全是由政府来主导。政府在利益分配格局中扮演着重要的中间商的角色，政府一方面低价从农民手中获得土地，另一方面将其高价卖给房地产商等；与此同时政府又不同于一般的中间商，它还承担着发展城市、推动经济、提供公共服务等各种任务，出让土地所获收益还用于基础设施建设、工业园区开发、招商引资等等，而近年来在中央政府的催督下，又将土地出让收入部分用于农田水利、教育等公共支出(参见图1)。过去10年中，地方政府在国有土地出让中的收入有了大幅的攀升，从2001年的1300亿元左右增加到2011年的超过3万亿元。近年来用于获得土地出让收入的各项成本占到了总收入的55%左右，其中最大的成本来源于征地拆迁费用，占到土地出让总收入的36%左右。
利益格局的维持：在中国已有城镇模式中，地方政府这套“以地谋发展”、“以土地财政带动城市建设”的方式要能够持续，最重要的因素是地方政府在上述模式中的行为要获得充分的激励，足够的土地出让净收益是土地财政得以维持的前提，地方政府所获得的土地出让净收益取决于两个方面，一是卖地的收入；二是征地的成本。可以看到，在政府主导用土地财政来推进城镇化的模式下，已经形成了一个牢固的利益链条。地方政府一手尽量压低成本来征地(强行拆迁等)、一手尽量抬高土地价格来卖地(垄断土地供应等)，同时又用相应的收益来进行招商引资、城市建设，推动地方经济社会发展。
已有城镇化模式下的利益分配格局是一个不断自我循环、自我强化的链条。地方政府征地越多，越有可能一方面可以通过压低地价来吸引各类企业，在招商引资方面获得竞争优势，以此带动地方产业和经济发展，与此同时又可利用大量廉价土地开展大规模城市建设；另一方面又可以充分利用自己在土地市场的垄断地位，不断拉高地价房价以最大化自身的土地收益。对于拥有房子和房地产投资者而言，则乐见房价的节节攀升。而地价房价的上升反过来又会强化地方政府征地搞建设的激励。
4.政府主导城镇化模式下的主要制度安排
土地制度：城市土地为国家所有，只有政府征收才能将农村的集体土地转化为城市的国有土地，奠定地方政府在土地市场的垄断地位和核心作用，成为现有城镇化模式的基石。中央政府通过用地指标等对地方政府加以调控并间接实现自身的利益。
户籍制度：通过户籍将人分成三六九等，并通过户籍制度背后的相关公共服务的差距将户籍固化，两者互相依靠、互相支撑，实现对城市新进入者的歧视和剥夺。
财政制度：中央与地方实行“分灶吃饭”，“事权共担”，“谁家的孩子谁家抱”的原则，导致碎片化的公共服务提供模式，以及不断拉大的地区间公共服务差距。它与户籍制度相结合，客观上必然形成地方政府“只要你来打工、不要你来落户”的心态和行为。
5.城镇化老路的根本特征：高歌猛进和不可持续
已有的城镇化模式在中国经济发展程度还比较低(尤其是农业生产力水平低)时探索出的一条有效推进城镇化的道路。它在国内土地资源紧张、人地矛盾突出、资金较为不足的制约条件下，充分利用了政府对经济社会发展的主导作用和在土地市场上的垄断地位，硬生生地闯出了一条快速推进城镇化的路子。此路一开，犹如打开潘多拉魔盒，各地似乎一下子找到了城市发展的终南捷径。各个地区的城市建设紧锣密鼓、城市面貌日新月异、城市房价连连攀升，神州大地处处呈现出一派高歌猛进的城镇化势头，尤其是那些行政级别高、资源聚集的大城市，更是一日千里。
已有“以地谋发展”的城镇化模式在取得成绩的同时，也日益暴露出“不可持续”的特征。主要体现在：
(1)土地资源的制约逐渐显现。从客观上而言，土地资源是有限的，地方政府能够进行出让的、真正能够转换用途的土地资源更是有限的。土地财政在这个角度来看是不可能永远持续下去，是必然要终结的。
事实上，在一些卖地开展较早的沿海发达城市，其土地财政已显颓势。例如深圳是最早开展国土有偿使用权拍卖的城市，土地财政曾在其城市发展中扮演重要作用，但随着可卖土地的逐渐减少，目前深圳土地出让收入占政府收入的比重已日益见小。2011年，深圳财政收入超过1300亿元，而土地出让收入已不足100亿元。2012年不少沿海发达城市的土地收入有大幅下降，这固然有整体经济和房地产形势不景气的影响，但土地资源的客观限制也在其中发挥着作用。
(2)土地征收成本不断攀升，地方债务风险明显增加。地方政府从土地买卖活动中的净收益则日益下降。根据财政部公布的数据计算④，2011年征地拆迁费用已经占到土地总收入的约70%。实际上地方政府在土地征收买卖上的直接收益越来越少，而更多依赖土地抵押的方式从银行借贷来开展城市建设，不少地方债务平台围绕着土地而大做文章，由此导致地方债务风险的明显增加。
(3)社会差距不断拉大，社会矛盾日益积累。根据对已有城镇化模式的利益格局分析表明，绝大多数的失地农民和城市外来人口(包括农民工)成为了过去城镇化过程中的牺牲者。在既有制度安排尤其是政府垄断土地市场的条件下，土地和房地产的畸形发展又大大加剧了社会的差距。在正常的市场供求条件下，房地产价格本身的高低本来不是问题，“高房价”本身不是罪，但不合理的是背后的利益分配格局。伴随着过去10年快速的城镇化，社会差距急剧扩大的最大来源之一则是房子(本质上是土地)在不同社会群体之间的分配。买了房子或没买房子、有一套房子或有多套房子，在很大程度上决定了社会中许多人一生的命运。在已有城镇化的模式下，每一寸土地的城镇化，都在制造新的社会不公，积累新的社会矛盾。
简而言之，在身份等级观念的影响下，在土地、户籍、财政等制度的支撑下，地方政府探寻出了一条“以地谋发展”的城镇化模式，形成了一个自我循环、自我强化的利益链条。它有效地解决了在经济发展水平还比较低的时候如何加快城市建设、促进产业实体经济发展、快速推进城镇化的问题，对中国过去的经济社会发展和城市面貌的变化做出了巨大贡献，但同时也不得不承认，这套“城乡分割、人地分割”的城镇化模式，也带来了一系列严重的负面影响，已经难以持续，必须加以转变。
三、惊险的一跃：中国城镇化从老路迈向新路
如前所述，中国已有的城镇化模式是一整套观念、制度和利益格局安排下的产物，要推动中国城镇化从老路迈向新路，也需要在这几个层面做出相应的调整和改变。
1.由“身份等级”观念转向“人人平等”观念，并逐步通过基本公共服务的均等化将其落实到位
“人人平等”并非是指人人在结果上一致，而是在机会上平等，最关键的是在权利上的平等，而首先要落实的是在基本公共服务权利上的平等。“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”是每个中国人都应该享受的权利，不应该因为一个人是出生在农村还是城市、是出生在上海还是贵州，就天生在这些权利上存在不平等，在所享受的基本公共服务水平上存在着巨大的差异。在已有“城乡二元”的城镇化模式下，一种流行的观念认为农民已经有了土地，相当于已经有了相应的社会保障，国家就可以不负担或者少负担相应的基本公共服务责任。这种看法的根源来自“身份等级”观念的流毒，是造成农民在城镇化过程中被迫“土地换社保”、严重被剥夺的重要原因之一。只有彻底地把农民的土地和其基本公共服务的权利分开，才可能一方面落实国家对农民的责任、维护农民在城镇化中的权益；另一方面在道理上和现实中，真正做到土地在用途转换过程中，增值的合理部分“涨价归公”。
在当前城乡之间、不同地区之间基本公共服务水平存在很大差异的现实条件下，要实现在相应权利上“人人平等”，绝对不是仅凭感情和口号就可以一蹴而就的事，它必然涉及相关主体(中央政府与地方政府之间、不同地方之间、城乡之间、城市居民与流动人口之间等)的利益巨大调整，需要相应制度的创新和深刻变革，需要大量的理性谨慎计算和反复博弈。然而，要推进健康的城镇化，首先必须树立起“人人平等”观念的大旗，这是时代趋势、不可阻挡。只有顺应这个趋势，才能在继续推进中国城镇化过程中事半功倍，真正有效发挥出城镇化对经济社会发展的带动作用。
2.由“政府主导”转为“多方参与、政府引导”是迈向城镇化新路的核心之举
已有“以地谋发展”城镇化模式的核心是政府主导了城镇化的整个过程，这个主导权的实现关键在于政府在一级土地市场上的排他性地位。也就是说，只有政府才可以通过征收的方式将农村土地转变为城市土地。从理论上看，政府代表全体民众的利益，进行相关土地的征收出让，推动城市建设和发展，以实现这个地方社会整体利益的最大化。因此赋予政府在土地市场上的排他性地位，似乎也是无可厚非的。然而，地方政府本身亦有自己的利益，一旦在城镇化推进过程中既做裁判员、又做运动员，获得了土地市场上的排他性地位，那么它一方面会压制和剥夺其他主体(农民、城市居民、企业)的权利和利益，千方百计地使自己的利益最大化；另一方面又具有非常强的道德风险倾向，将相关的风险(粮食安全、金融稳定、社会稳定等)转嫁给中央政府。
在当前对城市化模式的讨论中，土地所有制是核心，如何确保农民在土地的相关权益、提高农民在土地增值收益中的分配比例成为讨论的热点。事实上，更为重要的是如何规范地方政府在土地市场上的行为、真正能够有效切断地方政府在城镇过程中的掠夺农民之手。这里的关键是在于要打破地方政府在一级土地市场的排他性地位，将城镇化过程中由“政府主导”转变为“多方参与、政府引导”。
从短期看，要有效规范地方政府在土地市场的行为，逐渐培养在土地和城市等规划约束下、政府监督下的自愿土地交易行为，扩展土地自愿交易空间和市场。从长期看，要明确规定政府在土地市场上行为的界限，只有那些涉及公共性土地(基础设施建设等)的征收，政府才能参与。一般经营性的土地征收，政府不得参与其中做中间商，真正杜绝地方政府“经营土地”的行为。地方政府在从一级土地市场适当推出的同时，要把重点放到相应规划的制定和执行上，来规范和引导地方的城镇化进程。
地方政府应该从“经营城市”必须要“经营土地”的理念中跳出来，政府并非只有采取排他性“经营土地”的方式才能在土地增值中获益最大，才能最快地带动城市建设和地方发展。在导致社会矛盾激化和群体性事件的条件下，大规模的“经营土地”反而可能带来地方政府总体利益的得不偿失。地方政府从一级土地市场上退出来，加强相关监督，通过相应的税收安排在第三方土地交易的增值中受益，也是可行之道。城镇化推进的各个环节，地方政府并非要亲历亲为，而应从相关规划制定执行、相应监督执行以及税收安排上下工夫，真正做好政府该做且应做的事，才能推动城镇化迈向新路。
3.由“土地财政”逐渐转向“房产财政”是迈向城镇化新路的必然趋势
当前城镇化模式中的“土地财政”、“以地生财”的方式尽管推动了各地城镇化的快速发展，但也带来了一系列严重的负面影响，就“土地财政”本身而言，也注定不可持续。因此，地方政府退出土地一级市场的排他性地位，转变“经营土地”和“以地生财”的方式，逐步告别土地财政，已经成为了一种迈向城镇化新路的必然举措。但是，正如前面所分析的，原有城镇化模式是一个自我循环、自我强化的利益链条，地方政府通过“土地经营”和“土地财政”的方式最大化自身的利益，并带动城市建设和地方发展。所以要让地方政府逐渐摆脱“以地谋发展”的模式，打破原有的利益格局和激励安排，就需要有新的激励制度和利益安排，要实现地方政府行为模式的根本转变，由“土地财政”逐渐转向“房产财政”是一个必然趋势。
当前，对于房产税的讨论非常热烈，房产税向谁征、怎么征、征多少、怎么用，有何种作用和影响，都有各种各样的观点。由于中国目前正处在由“土地财政”向“房产财政”转变的前期，房产税作为一个新生事物还只显现了一些端倪，其未来的发展仍然存在较大的不确定性，各个参与主体都对此还难以看明白。尤其是对地方政府而言，土地财政的模式已经驾轻就熟，而房地产税到底会带来多大利益、造成什么影响，心里并没有底。但站在一个长期的角度，无论是从理论逻辑还是从国际经验来看，房产税必然成为未来地方政府收入中的重要部分，它也必将是中国未来的可持续城镇化模式中不可或缺、举足轻重的制度安排。
站在中央政府的角度，应当从“转变过度依赖土地财政”、推动新型城镇化模式的大局出发，一方面要明确支持并鼓励地方由“土地财政”逐步转向“房产财政”，在推动土地市场改革的同时加快相关地区的房产税改革，以提供合适的激励机制引导地方政府新的行为模式。与此同时对地方政府由“土地财政”转向“房产财政”的行为要加强规范，以防止地方政府在不放弃原有土地财政模式利益的同时，又利用房产税的契机来不合理地扩张自身的利益。另一方面，中国的地区差异明显，不同地区的城镇化程度也有很大不同，对一些相对欠发达、城镇化水平较低的地区来说，房产税的推进目前可能尚未到时机。从根本上来说，房地产税的征收与否、征收多少是归属地方政府自身决策的事项，所以中央政府在加强规范地方政府行为、推动土地财政改革的同时，又要给予地方政府相应的充分自主权，不搞一刀切；而是在加强监督的条件下鼓励地方政府的探索和尝试，使后发地区再推进自身城镇化的时候避免走上已有城镇化模式的老路，闯出一条“不过度依赖土地财政”的新路。
4.由“分灶吃饭”、“事权共担”转向“分层分类责权关系”是推动流动人口市民化的关键
中央地方关系的调整是导致中国城镇化演进的根本推动力之一，也是造成已有城镇化模式的根本原因之一。改革开放以来，中央逐渐向地方放权，充分调动了地方的发展积极性。1993年分税制的建立更是明确了地方政府在财权上的地位，中央与地方实行了“分灶吃饭”，在此基础上形成了“事权共担”、“谁家孩子谁家抱”的局面，导致了不同地区的基本公共服务水平与当地经济发展程度密切相关，不同地区的公共服务水平差距随着地方经济发展差距而不断被拉大，同时也带来了“财权层层上移、事权级级下放”，基层政府事权负担沉重而财力相对不足的状况。
在上述中央地方责权关系的安排下，逐渐造成了已有城镇化模式下的两个重要结果。一是“以地谋发展”，由于地方政府的财力不足，就需要另辟财源以在激烈的地方竞争中获得优势，因此依靠大肆圈地的方式来一方面获得大量低价土地以吸引企业和产业以带动地方经济，一方面靠炒卖土地获得土地收入以开展城市建设，就成为了地方政府在既有制度安排下的不二选择。尽管土地制度、户籍制度也在这种“以地谋发展”模式的形成中功不可没，但这种方式的最初和最根本的原动力之一还是来自于中央地方关系安排下地方政府之间的激烈竞争以及地方政府所面临公共服务的沉重负担。二是“要地不要人”，在“分灶吃饭”和“谁家孩子谁家抱”的原则下，地方政府最为关心的还是具有本地户口的居民福利。在户籍制度的帮助和强化下，地方政府的最优策略显然是一方面吸引外地人口来打工，利用他们的劳动力；另一方面又要尽量防止过多过快吸纳外来人口入户，以减轻自身在提供相应公共服务上的财政压力。
由此，要改变“以地谋发展”和“要地不要人”的已有城镇化模式，最为根本的措施之一是要调整中央地方的关系。从推进公共服务均等化的角度来看，则是必须建立起中央和地方在此之上“分类分层”的责权关系，即将原有中央地方之间模糊的“事权共担”原则转变为“不同类别”、“不同层次”公共服务之间责权的明确划分。具体而言，一是要基于“人人平等”的观念，确立每个人所应享有的最基本的公共服务权利，并明确这个责任是由中央政府来承担。以社会保障为例，中央政府对于每个人都有一个最为基本的保障额度(考虑到不同地区等等具体情况，这个额度会略有不同，但大致水平相当)，这个保障系统是由中央政府出钱、出人来维持，每个人都是直接与中央政府的保障系统打交道，无论走到全国哪个地方都可随身携带。其他具体的基本公共服务情况更为复杂(例如教育、医疗等)，但原则仍然是相同的，只要是中国的公民，他所享有的最基本的公共服务权力是一样的，无论在哪里所享受的水平也是大体相当的，而且这个责任只能也必须是由中央政府来承担(即使中央政府委托地方政府来操作，但根本责任仍是中央的)。二是基于现实状况中城乡、区域之间已经存在明显的公共服务差异，要承认并允许既有的公共服务差异现实。发达地区在上述中央提供的基本公共服务水平之外，基于自身经济实力对其所在地居民有更高的公共服务水平，这是允许并应当鼓励的。但对于外来人口获得本地户籍、享有当地公共服务的条件，则必须由中央政府来核定，中央政府至少要规定那些最高的标准(例如外来人口在本地工作最多要多少年才可以获得本地户口、子女获得高考资格等)。也就是说，各地均可以按照自身的实力和愿望在中央提供的最基本公共服务水平上叠加提高自身的标准，但当地与外来人口衔接的部分是需要由中央最后加以审核，不能由各地自行其是。
只有将中央地方各自承担公共服务的责权分类分层化，并加以明确和规范化，才能真正有效改变已有城镇化模式中“以地谋发展”和“要地不要人”的困局，推动流动人口的市民化，奠定迈向城镇化新路的基石。
5.“现代化转型视角下中国社会结构和关系的再调整”是迈向城镇化新路的逻辑起点
可以看到，以上各项促进城镇化迈向新路的措施都不同程度地涉及政府与市场之间、中央与地方之间、政府与个人之间等各种关系的深刻调整，事实上，我们需要将“城镇化老路迈向新路的转变过程”放到“中国现代化转型”这个更宽阔的视角下，才可以更清楚地看明白这种转变的性质、逻辑和趋势。众所周知，自1840年鸦片战争以来，中国遭遇西方的巨大冲击，被迫从几千年朝代循环的旧轨道中跃出，在技术、制度和思想观念的不同层面进行深刻地转变，个人、社会和国家经历了根本地变迁，以逐步实现从一个“农业、农村为主的传统帝国”向“工业、城市为主的现代强国”的转型，目前这个现代化的转型过程尚没有根本完成。
在中国现代化转型的过程中，各种社会结构和社会关系也都要发生根本性的调整和重塑。一是国家与个人之间的关系。现代国家的产生与合法性来自于人民与国家之间的契约，这个契约确定了国家必须保障人民的一组基本权利，由此获得了人民授予的包括合法垄断暴力在内的一组权力，这也就是推进城镇化过程中为什么要强调中央政府来承担“人人平等”的最基本公共服务的根本原因。有了这样的基石，现代国家才得以确立，健康推进城镇化才有前提。二是中央与地方之间的关系。分税制的改革只是走出了中央地方关系调整的第一步，在财税收入上明确了中央地方各自权限范围，但在事权划分上中央地方关系的调整远未到位。目前无论大小事务、几乎事事都要中央部门决策的局面仍未根本改变，形成中央集权过度、地方分权严重不足的状况；与此同时各种事务具体执行上中央极度依赖地方，中央部门的执行能力非常有限，从这个角度来看则又是地方分权过度、中央集权严重不足。现代国家框架下，必须要实现中央和地方之间明确的责权划分，使得各负其责、责权对等。要促使城镇化迈向新路，则必须打破原有城镇化模式下“事权共担”的模糊局面，明确中央地方在推进城镇化过程中的责权关系，它既是有效解决农民工市民化的关键，也是推动地方政府转变“以地谋发展”城镇化模式的前提。三是政府与市场之间的关系。已有城镇化模式的一个重要特征是政府主导，城镇化过程中的各种重大事务基本上都由政府来发起、政府来推动，市场在其中的作用难以得到有效的发挥。从中国现代化转型的角度来看，政府与市场关系的调整就是要打破政府主导的一元化模式，从原有的“金字塔型的官僚化社会结构”逐步过渡到“网络型的多元化社会结构”，在此过程中不同社会主体间的关系也由“血缘亲缘化的个人关系主导”逐步转变“正式和非正式的契约化关系主导(包括市场规制和契约)”。
总之，只有把迈向城镇化新路放到中国现代化转型的大背景下，我们才可以更清楚地看到中国城镇化未来发展的大势，也只有认清这个大势、顺势而为而非逆潮而动，才能更为有效地制定并推行各种措施，真正推动城镇化迈向新路。
①正如韦伯所言：“直接支配人类行为的是(物质上及精神上)的利益，而不是理念，但由理念所创造出的世界图像，常如铁道上的转辙器，决定了轨道的方向，在这轨道上，利益的动力推动着人类的行为”，韦伯：《宗教与世界》，“韦伯作品集V”，广西师范大学出版社，2004年，第477页。
②参见青木昌彦：《比较制度分析》，上海远东出版社，2001年。
③中国传统社会的人口在城乡之间是流动的，一旦大量人口流入到城市后，在当时的农业生产力水平下，就会出现城市粮食供应不足的问题，在王朝末年常常可以看到城市人口急剧增加、病态繁荣发展的状况，这很大程度上是与农村土地兼并加剧，使得地主能够为城市提供更多商品粮有关。在新中国成立的初期，同样也很快面临城市粮食供应不足的问题，为稳定城市农产品供应并同时尽快发展工业，“统购统销”、“农业合作化”、“定额供应”、“户籍”等一系列制度的出台是当时生产力水平条件下事件不断演进的必然结果。参见金观涛等：《开放中的变迁》，法律出版社，2011年，第373—382页。
④数据来源：“关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算草案的报告”，第十一届全国人民代表大会第五次会议，2012年3月5日。
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