土地开发整理中存在的问题与对策，本文主要内容关键词为：对策论文,土地开发论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
进入新世纪，人们都在赞叹“经济快速发展，人民生活不断提高”，但同时，不要忘记这样一个事实：许多地区土地利用过度，人地矛盾突出，人们赖以生存的宝贵资源——耕地，正逐年递减。
现实表明，中国耕地总体质量并不高，中低产田比重大。在今后一个时期内，还将受到我国入世和工业化、城市化发展的严峻挑战。要看到由于贸易壁垒的消失，缔约方一些成本低、品质好的农产品将大量涌入中国市场，农产品市场的竞争将会更加激烈，必将在一定时期内影响中国农业的发展和农民的收入；从而造成隐性农地荒芜现象，并最终导致耕地用途的转换。
随着工业化、城市化的加快，还将需要有更多的耕地转化为非农业用地，加上人口的持续增加、生态退耕和灾害损毁，耕地资源减少的趋势难以改变。因此，必须进一步加大土地开发整理的力度，才能最终实现耕地资源的可持续利用，维护国家的长治久安。
当前工地开发经理中存在的问题
1.开发整理后的土地质量低，没有实现真正意义上的“占补平衡”
《土地管理法》在确立占补平衡制度时，对补充耕地的质量要求作出了明确规定：占补平衡必须由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。但是，不少地区为了使建设项目占用耕地能够得到及时的补充，以满足建设项目占用耕地审批的需要，对补充耕地的质量保证往往只停留在几个简单的数字要求上，对土壤的鉴定、质量验收、开发后的成果管理等方面缺乏有效的监督保证措施。因而开发出的耕地质量较差，很难形成一定的生产能力，甚至造成丢荒。这不仅没有实现真正意义上的“耕地占补平衡”，而且造成了资源的破坏和开发资金的浪费。
2.开发整理过程中以牺牲长远的整体利益换取近期的局部利益
土地开发整理投资周期长、投资金额大，一些地方急功近利，追求当年开荒、当年收益而不顾被开发区域的小气候环境、土壤环境和土质水文环境，对后备资源的开发没有充分考虑生态环境的适应性，不惜围湖造田、毁林毁草开荒，或者在土地整理项目中只重视田块的方整，而忽视对河流、丘陵地等生态景观的规划，其结果是前期得益，随着时间的推移小区域环境的恶化将逐步显现，致使所开发的土地再一次荒芜。这方面的教训很多也很深刻。青海省柴达木盆地，20世纪50年代以来，开垦了8.67万亩荒地，1958年的大开荒就一举破坏了4.5万亩植被覆盖度在30%以上的优质草地，但开荒后没有建立起必需防护林系统，造成沙化；灌溉后提高了地下水位，改变了原来水盐运行规律，又没有盐分排泄去处，造成盐分在地表的积累，由于沙化和盐渍化，使其中4万亩土地被迫弃耕，沦为沙地或盐碱地，盆地的生态环境也随之恶化。
3.与土地开发整理相关的法律不够完善，没有明晰和稳定的产权制度
一般而言，对于大片荒地和其它开发困难的土地进行开发整理确实是有一个技术和资金方面的问题，但对于一些小片荒地、农村闲散地的开发整理则主要是政策问题即产权关系的确定，法律上仅规定“谁复垦、谁受益”的政策是不够的，它并没有明确土地开发整理后的产权关系，也就不足以保障投资者的利益。在现行的土地使用制度下，农村土地的集体开发整理往往伴随着二次分配，尤其是利用国家资金开发整理出的土地，其权属问题如何解决，成果交由谁使用，各地缺乏统一标准，造成管理的良莠不齐。
4.成本投入大、管理滞后
实现土地开发整理的过程也带来了巨大的成本投入，比如实施过程中的土地开发整理规划成本、动态监测成本、中低产田改良、补偿动迁成本等，尽管国家扶持土地开发整理工作，但仅仅靠国家的财政支持是不能满足全部要求的，还需要研究一种切实可行的资金筹措渠道来支持土地开发整理的实施。
另外，土地整理是一项复杂的系统工程，内容既涉及水利水电工程、公路道路工程建设和建筑工程等，又涉及土地平整、防护林带、生态环境、水土保持、土壤改良等多种工程、手段和措施，具有跨行业、多学科和多技术的特点。这为土地部门的管理带来巨大挑战，最主要的就是人才短缺问题。目前土地管理部门缺乏通晓土地开发整理规划的工程技术人员、电脑制图、财务管理方面的专业人才，所有这些问题的解决无一不需要投入大量人力、物力和财力。
几点对策与建议
1.加快实行土地使用制度的改革
总体上讲，中国现行的土地制度是符合生产力发展状况的，是社会安定的基础和保障，但土地使用制度已不能完全满足经济的发展需要。
因为土地开发者在土地价值增值的分配中所处的地位，是刺激土地开发的最直接、最根本的动因，所以建议明确待开发土地的所有权、使用权、收益权。在保证统一规划的前提下，使土地开发者获得直接的利益。建设用地整理，特别是城市区域内的建设用地整理，近期需要解决好整理后的土地有偿转让问题，用市场机制调节土地开发整理活动，引进竞争机制，采取招标方式选择最佳的土地开发整理方案。
2.土地开发整理规划应在保护生态环境的前提下，充分考虑市场导向作用
土地开发整理规划具有重大的经济意义，它的有效实施是避免生产和建设走弯路的重要保证。因此，土地开发整理规划不仅要与土地利用总体规划在土地开发整理控制性指标、土地利用分区和土地用途等方面进行衔接，还应处理好与城镇体系规划在农村居民点归并和小城镇建设选址、规模等方面的关系，与水利工程规划在农业基础设施和骨干工程布局以及水域面积的控制指标的关系，与林业规划中有关森林植被覆盖率指标以及林业结构调整等的关系，与小流域治理规划中有关干、支、毛流和流域积水面的合理调整河流的裁弯取直等的关系，实行生态型土地开发整理，搞好必须的农田基本建设和基础设施建设，适应农业产业化、现代化的发展趋势，使其融合于现有农地与社区景观中，构成和谐的统一整体。做到既增加耕地，又不破坏环境。在此前提下，为适应全球经济一体化的形势，还要对市场需求方向和竞争性进行充分考虑，加强土地利用结构调整的灵活性，适应市场变化而引起的土地需求的变化，实现经济效益、资源、环境三者有机地统一。
3.实现投资主体多元化和土地开发整理产业化
吸引土地开发整理投资的关键是要提高土地开发整理的经济效益，因此要积极引进市场机制，根据“利益共享、责任分担”的原则，建立土地开发整理利益驱动机制。采取股份制、合资、合作成立土地开发企业，以及招标、拍卖等方式动员社会力量参与土地开发整理，对因投资主体多元化可能造成的新增耕地质量不高、丢荒问题，可以采用经济手段来保证其质量要求得到落实；也可以争取建立土地开发整理基金制度，以加强国家在土地开发整理方面的宏观调控能力。国家土地整理中心有关领导表示土地开发整理复垦要走经营化、产业化、社会化的路子，规范的做法是项目实施实行公告制度，以公开保证其公正、公平；项目工程实行招投标制度，将土地开发整理复垦行为变为市场行为、企业行为，使管理者与资金使用者分离，共同保证替国家管好、用好资金；此外，新项目还实行了项目法人向、工程监理、合同管理等制度。形成了规划设计、申报程序、项目设计、预算建议、工程实施、验收、项目后评价等一整套做法。
4.培养专业技术人才，依靠科技进步，提高土地资源利用率
土地资源的有限性和人类需求的无限性，要求人类对土地利用以提高土地集约利用程度为主，同时利用科技杠杆，增加科技投入，通过对基层工作人员的培训来加强土地开发整理科技成果和经验的推广，研究使补充的耕地质量达到最优化的科学方法，尤其是在基础设施建设过程中，应充分考虑到科学技术的推广运用，应使土地利用环境建设朝着有利于科技推广的方向发展。
5.重视成本—效益分析
由于土地开发整理是现耕地总量动态平衡的战略目标的重要途径，它的完成不仅仅是一项政治任务，更重要的是由于投资成本高，涉及金额大，因此，在项目实施前对其所涉及的成本与效益分析是必要的。从理论上讲，如果土地开发整理的边际成本小于等于边际效益，那么便可行。现阶段主要采用单位投资产品增长率、单位投资产值增长率、投资收益率、投资回收期（偿还期）等指标来进行分析，这种静态的分析方法比较简便易行，它只考虑土地开发整理过程中的两种状态：开发前和开发后，比较两种状态下的参数所得到的一系列指标，可以大致地反映一个土地开发项目的投资效益。如果是投资效益预测，还牵涉到对于开发后工程效益的预测问题。
6.建立土地开发的生态环境影响评价制度
作为生态环境系统重要构成要素的土地资源，其开发利用与生态环境的变化密切相关，对维系生态平衡起着直接和关键性的作用。土地资源的开发利用方式与生态环境相协调，就是对生态环境的有效保护，反之则是对生态环境的巨大破坏，这方面的教训很多。因此应坚持在保护中开发，在开发中保护的原则。建议建立区域土地资源开发、复垦、整理的生态环境评价制度，从而便于规范人们的土地资源开发利用方式，促进土地资源的可持续利用。同时，土地管理部门在土地质量监测方面将承担更大的责任，要从注重土地数量变化上过渡到既重视数量监测，更应重视质量监测。应通过制定相应的土地质量评价、监测指标体系，来实现对土地利用过程中土地质量变化的有效监测。