中国参与APEC互联互通合作应对战略研究，本文主要内容关键词为：互联论文,中国论文,战略研究论文,APEC论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，全球经济复苏之路仍充满了不确定性。出口贸易萎缩和国内就业压力导致了严重的贸易保护主义情绪，也成为APEC各经济体进一步深化区域经济合作的严重掣肘。跨太平洋伙伴关系协定（Trans-Pacific Partnership，TPP）和区域全面经济伙伴关系协定（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP）之间的未来区域经济一体化主渠道之争也被赋予了越来越多的政治博弈色彩，甚至成为美国、日本、中国、东盟等地区强势力量之间的潜在冲突点。在此背景下，较少涉及经济主权让渡、政治敏感度较低、更容易产生实际合作成果的互联互通合作逐渐成为APEC区域经济合作的优先方向之一。 一、APEC互联互通合作的启动与最新进展 涵盖区域基础设施网络建设、区域规制协调以及人员密切交流等多层面内容的APEC互联互通合作不仅有助于夯实亚太经贸往来的物质基础，巩固相互间高度依存的亚太区域生产和销售网络，同时也为APEC继续实现其全面、均衡、可持续的区域经济增长愿景寻找到新的动力源。因此，APEC互联互通合作自其启动伊始，就迅速得到了全体成员的一致认可与支持。 （一）APEC互联互通合作的早期努力与正式启动 “互联互通”（Connectivity）概念最早是由东南亚国家联盟（ASEAN）在2010年10月召开的第17届东盟首脑会议上正式提出的，强调东盟经济体将“实现互联互通，在基础建设、交通、通讯等领域加强合作，同时加强各国人民之间的交流”①。本届会议还通过了《东盟互联互通总体规划》，明确了基础设施建设、机制构建和人文交流等三大重要领域的具体合作目标。 随后，印度尼西亚、马来西亚、新加坡、泰国、菲律宾、越南和文莱等七个APEC东盟成员依靠集体行动的力量，尝试吸引更多的APEC成员经济体关注整个亚太地区的互联互通合作议题，并凭借其实施《东盟互联互通总体规划》的示范经验，协助APEC处理好互联互通合作的重点领域选择、优先项目筛选与公私部门协同参与等问题。 早在2010年发表的《APEC领导人增长战略》就已经肯定了APEC在以基础设施建设促增长过程中发挥了重要作用，高度评价了APEC运用其号召力创立合作平台，制定创新性解决方案，提供技术帮助和咨询服务，帮助有需要但能力不足的成员为基础设施项目筹措私人和公有资本。同时，领导人也认可了APEC积极促进基础设施建设领域公私伙伴关系最佳实践的交流与合作。 2011年，APEC财长们继续强调加快基础设施投资和改善服务水平有助于提振经济复苏，且对于亚太地区保持经济增长具有重要意义。财长们高度评价了APEC充分利用私营部门的资源，同市场参与者就基础设施融资进行对话的重要意义。 2012年10月召开的APEC符拉迪沃斯托克领导人非正式会议鼓励APEC各经济体继续以公私伙伴关系（Public Private Partnership，PPP）形式扩展工作，并要求各经济体制定和维持便利于投资的法律规定，从而进一步改善亚太地区的投资环境。《APEC供应链联接行动计划》作为2012年APEC领导人宣言的附件之一，特别提出了突破供应链瓶颈限制，消除货物和服务流通障碍，争取2015年前实现本地区供应链便利化程度提高10%的具体量化目标②。 2013年是APEC互联互通合作正式启动的标志性元年。在2012年12月召开的APEC高官会预备会议上，印度尼西亚利用其东道主地位将互联互通合作列入2013年APEC年会的三大优先合作议题③。2013年2月，在APEC高官会和财长会议的要求下，各经济体开始着手制定一项协助全体成员开展基础设施建设项目的多年期计划，旨在明确本地区各经济体所面临的基础设施网络建设障碍，并寻找到克服这些障碍的更有效方案。2013年5月，APEC贸易部长会议再次指示各经济体高官们制定一个统一、前瞻、有雄心的《APEC互联互通框架》，继续深化和扩大区域内环太平洋和跨太平洋、群岛和大陆内的互联互通。这些行动标志着互联互通合作开始成为APEC的战略性合作方向之一。. （二）APEC互联互通合作的愿景目标 APEC领导人特别为互联互通合作确定了长远愿景和重点领域的具体合作目标。 1.长远愿景根据《活力亚太，全球引擎——亚太经合组织第二十一次领导人非正式会议宣言》的指示，APEC互联互通合作是2020年实现“茂物目标”以及2010年“茂物与茂物后时代横滨愿景”工作的重要组成部分，是达成亚太全方位无缝连接和一体化的必要途径。APEC应通过建设区域高质量交通网络、降低交易成本、提升竞争力和凝聚力等方式，加快和鼓励平衡、安全和包容增长，联结地区增长极④。 2.重点领域的具体合作目标APEC互联互通合作也是围绕本地区基础设施建设互联互通、机制衔接互联互通、人员交流互联互通等三个重点领域展开的。《APEC互联互通框架》作为2013年APEC领导人非正式宣言的附件之一，特别明确指出了APEC各经济体在上述三个重点领域的具体合作目标⑤。其一，实现基础设施建设互联互通。APEC努力连接和整合亚太地区内物流、交通、能源和电信基础设施等“物理性硬件”网络，以达到改进亚太供应链绩效的目标，以强化区域生产网络和区域价值链服务。基础设施领域的互联互通合作不仅要服务于构筑亚太制造中心，同时还要服务于建设便捷高效的区域销售网络。其二，实现机制衔接互联互通。APEC努力加强各经济体之间在规则制定和执行程序方面的合作与协调。通过减少繁琐的通关手续、低效率的行政审批和缺乏可操作性的技术标准，加强各成员在贸易与投资政策上的协调力度及执行力，实施《亚太地区多边认证协定》和《亚太地区运输协定》，努力加强规制协调的能力建设。其三，实现人员交流互联互通。在人文交往等领域，APEC致力于通过减少阻碍区内民众相互往来的障碍，以加强人员互动交流、增强人员流动性和协同合作，开展教育、文化交流、旅游等领域的全面合作。 （三）APEC互联互通合作的最新合作成果 虽然APEC互联互通合作正式启动的时间较短，但无论是从战略规划层面，还是从具体合作领域层面都已经取得了较为明显的合作成果。 1.战略规划层面2013年APEC各经济体在印度尼西亚巴厘岛召开了第二十一次领导人非正式会议，会后发表的领导人宣言以附件的形式为APEC互联互通合作制定了两项战略规划文件，即《APEC互联互通框架》和《APEC基础设施建设和投资多年期计划》。这两项战略规划将作为指导未来APEC互联互通合作的原则指针和行动纲领。 （1）《APEC互联互通框架》。该框架在进一步明确APEC互联互通合作的战略意义和愿景目标的基础上，提出了各经济体在2014年需要推进的四项具体行动：根据已有标准和目标制定《APEC互联互通合作蓝图》，以建立全面无缝连接和一体化的亚太地区为目标，细化多年期合作和活动领域，并设立定期评估项目成果的时间表；各经济体确定为实现上述蓝图而单独或共同实施的具体合作项目，并通过开展经济技术合作帮助实施这些项目；APEC将本框架纳入各下属工作机制的长期战略规划中；APEC将加强与东盟、太平洋联盟、东亚峰会、二十国集团、亚太经合组织工商咨询理事会（ABAC）及区域和多边开发银行等其他国际组织之间的协同配合，参考各方均能接受的国际标准，向2014年领导人会议提交上述蓝图。 （2）《APEC基础设施建设和投资多年期计划》。该计划突出强调了APEC在基础设施建设方面开展工作对于确保亚太发展的活力并使其发挥世界经济增长引擎的重要作用。该计划还引用世界银行的研究成果指出，基础设施方面的投入每增加10%，从长期看将提升1%的GDP增长率⑥。同时，这一计划还明确列出了未来APEC基础设施建设领域合作的具体工作领域：通过可靠的规制框架，最大限度降低不确定性，提高透明度和可预测性，营造有利于基础设施建设和投资的商业环境；建立并完善一套整合的规划机制；培育政府发掘和打造可盈利基础设施项目渠道的能力；营造或进一步完善鼓励长期投资者的投融资环境。 结合上述四个工作领域，该多年期计划还推荐各经济体开展一系列有针对性和有意义的工作⑦：在工作领域1项下，APEC经济体应努力推进良好规制实践；规范合同的执行、纠纷解决和法律确定性；规范产权和征地规制；加强政府采购过程透明度；加大商业和投资环境透明度；通过调查问卷确保自身在机制建设方面做好准备。在工作领域2项下，APEC经济体应制定或完善具有前瞻性的国内基础设施规划；确定精心设计、可持续和有活力的项目以创造最大净公共效益，同时契合更广泛的基础设施规划目标并符合中期财政支出框架要求。在工作领域3项下，APEC经济体应创建专门的公私伙伴关系（PPP）中心，成立APEC公私伙伴关系专家小组，指导公私伙伴关系示范中心工作；讨论引导政府支持净公众效益高的项目的适当机制，并分享良好实践；进行机制和能力建设，以帮助政府根据统一成本效益标准对各基础设施建设项目进行优先排序。在工作领域4项下，APEC经济体应加强金融监管、监测和监督能力；确保融资机制和工具到位，以支持可盈利的公私伙伴关系基础设施项目计划；为长期以本地货币计价的融资提供支持；增强发展种类广泛的金融工具和基础设施投资模式的能力，以有效促进基础设施融资资本市场的发展；促进机构型投资者的参与，并用更长远的眼光看待投资机会。 2.具体领域合作层面除了加强战略规划之外，APEC各经济体也在原有合作的基础上，继续执行一系列具体行动方案与合作项目加强互联互通合作的实效性。 （1）在基础设施建设互联互通方面。其一，APEC始终致力于加强政府在准备、规划、优先处理、安排和执行基础设施建设项目方面的能力和协调力。作为落实规划的第一步，APEC同意在印尼建立APEC专家咨询小组和公私伙伴关系示范中心（PPP中心），以鼓励政府、私营部门和国际机构共同努力，有效分配全球资本，探索和改善基础设施融资渠道。其二，APEC一直采取系统性措施提高供应链绩效，在考虑各经济体具体情况的同时，力争于2015年实现在时间、成本和不确定性方面将供应链绩效改善10%的目标。其三，APEC也积极制定能力建设计划，协助各经济体，特别是发展中经济体克服在加强供应链绩效方面面临的具体障碍。其四，APEC建立了用于改善供应链联结的APEC贸易和投资自由化子基金，并鼓励各成员为执行此项能力建设计划提供必要资金。 （2）在机制衔接互联互通方面。其一，APEC通过促进财政透明度和公众问责机制，推进了《2010年APEC经济结构改革新战略》的实施，以实现提高透明度、加强竞争和创造更好的市场运行的最终目标。其二，APEC部分经济体选择了规制信息网上一站式查询、实施有前瞻性的规制规划、定期对现有规制进行评估等措施，落实2011年制定的三个良好规制实践。其三，APEC一直积极促进跨境教育，在自愿的基础上为亚太地区人民创造更多的教育和培训机会，进而通过创造更高质量的就业，切实促进经济增长。其四，APEC努力基于已开展的供应链和互联互通领域工作，在亚太区域内促进全球价值链发展与合作。 （3）在人员交流互联互通方面。其一，APEC领导人批准了2020年实现APEC范围内跨境大学生每年100万人的目标，支持进一步加强学生、研究人员、教育机构的交流，并推动现有双边协议进一步形成合力。其二，APEC通过落实《旅行便利化倡议》，使区域内的旅行更容易、方便、高效、安全，从而促进了旅游业和商业发展。其三，APEC鼓励青年更广泛地定期参与APEC活动，以培养大家庭精神和促进亚太地区增长的共同责任感。 此外，APEC继续在区域投资政策协调方面，鼓励各成员实施《APEC投资便利化行动计划》、《APEC非约束性投资原则》、《APEC2010年投资战略》等行动方案；在区域政府采购政策协调方面，鼓励各成员实施《APEC政府采购非约束性原则》；在区域经济结构改革政策协调方面，鼓励各成员实施《APEC商业便利化行动计划》；在区域良好规制实践指南政策协调方面，鼓励各成员实施《APEC公共部门管理良好实践指南》、《APEC-OECD规制改革联合自查清单》和《APEC经济结构改革机制框架和进程自愿评估手册》。 二、APEC确定互联互通为优先合作方向的主要原因 综上所述，APEC互联互通合作已经成为其未来重点合作方向之一，这是亚太区域经济一体化进程发展到一定阶段的必然要求。APEC将互联互通合作确定为促进域内经济融合、提升区域竞争力战略举措的原因主要有以下几个方面。 （一）全面的互联互通合作是创造亚太统一大市场的物质基础 APEC位于环太平洋地区，成员分布在美洲、亚洲和大洋洲，既包括美国、日本、加拿大这样的发达成员，也有中国、东盟、俄罗斯等发展中成员。APEC成员共同制定的新增长战略，其目的就在于通过自由开放的贸易与投资，促进各成员携手并肩、共同发展，进而实现整个亚太地区经济的增长与繁荣，经济增长的实际利益更要通过包容性发展政策的实施惠及社会不同群体和不同层面。亚太区域较为快速的经济增长以及经贸联系的不断加强，都需要获得更加便捷、高效的区域基础设施网络体系的支持。交通运输、信息与通信技术，乃至通关、检验检疫程序等领域的互联互通合作对于区域内商品、服务、资本、人员以及信息的自由流动至关重要。 APEC推进互联互通合作一方面可以巩固其在地理空间上和经济上的统一性和整体性，促进和深化现有的贸易和投资合作机会，另一方面也可以促进低收入的发展中经济体更好地融入区域生产网络体系中，从而吸引更多的外部资金流入本地区，开拓产品出口与经济增长的新源泉。因此，加强区域内外的实体经济合作必将进一步缩小APEC内部成员间经济发展水平差距，形成内部统一大市场，提升地区经济竞争力。 （二）互联互通合作与“茂物目标”愿景保持战略一致 当前，贸易投资保护主义在全球范围内明显升温。如何应对危机，如何坚持以“茂物目标”为代表的区域贸易投资自由化发展方向，是摆在所有APEC成员面前的重大课题。而继续推进全方位的区域经济一体化是应对危机、创造机遇的有效途径，各经济体之间经济融合的密切程度则是决定区域一体化水平的关键。对于“茂物目标”的最新理解也已经超越了“2010/2020年之前APEC成员间仅仅实现贸易和投资领域的自由化”，而应覆盖更为全面的合作领域，除商品贸易投资自由化外，还包括了服务自由化、贸易投资便利化以及边界内措施等内容。 在互联互通合作中，可靠、高效的供应链已被证明是经济稳定增长的核心要素之一。加强区域内供应链的联通性和便捷性有助于提高APEC地区内的营商环境，帮助企业降低成本，增加物流环节的确定性和可预见性，加速区域内产品和服务从生产者到消费者的无障碍流动，同时在技术上确保更多企业能够参与区域贸易。更重要的是，加强区域互联互通合作将直接帮助中小企业融入全球生产链，这对于中小企业的可持续发展具有重要意义。因此，全方位的互联互通合作必将使“茂物目标”的实现更具可行性。 （三）互联互通合作将提升亚太区域经济一体化的质量与实效 目前，亚太地区已经签署并实施的双边自贸区协定或诸边区域贸易协定超过了50个，如北美自由贸易区协定、东盟经济共同体协定、澳新紧密经济和贸易关系协定、韩美自由贸易区协定、东盟—中国自由贸易区协定、东盟—日本紧密经济关系协定等等。而亚太地区的大部分经济体又同时参与了多个不同的区域贸易集团⑧。与此同时，本地区各经济体之间也签署了数量庞大的双边或诸边国际投资促进与保护协议，组成了网络状的区域投资促进体系。因这些贸易投资协定涉及的成员多、范围广、开放水平参差不齐，导致各经济体保持其对外经济政策的一致性和协调性难度日益增加。减少这种密集的国际经贸条约带来的“亚太面条碗效应”，则有助于进一步提高本地区的贸易和投资自由化便利化水平。 APEC通过以基础设施互联互通为核心的全方位合作可以明显促进区域内诸多RTAs/FTAs的利用效率，减少“贸易的非效率”和“投资门槛”等市场准入壁垒，最终建成一个交易成本较低、透明度高、稳定和有效率的贸易与投资环境，大大降低贸易与物流成本。2008年东盟物流绩效调查结果表明，东盟内部集装箱物流成本年均高达22.5亿美元，其中55%是与交通、通关相关的成本，45%则来自时间成本⑨。 （四）互联互通合作符合APEC发达和发展中成员的共同利益 伴随着全球金融危机之后世界经济结构的深刻转型，APEC发达和发展中成员同样面临着调整经济结构、转变经济增长模式的重大挑战。通过加大对实体经济合作的投资，有助于形成新的经济增长点；而经济管理规制的区域融合与协调则有助于加快各经济体内部的结构调整，确保经济与就业的稳定增长。 亚太经济体加强互联互通合作，紧密编织相互联系的生产网络，可以缩小区内发展差距，真正实现发达国家与发展中国家的利益共享，产生更强的组合效应。APEC发展中经济体特别是经济相对落后的国家，在交通、通讯、电力、检验、通关等基础设施软硬件建设方面基础薄弱，而且投入严重不足，远不能满足区内快速发展的贸易与投资之需，也严重影响了商品与要素在区内的自由流动。太平洋经济合作理事会秘书长爱德华多·佩德罗萨认为，加强基础设施建设具有战略意义，尤其是对于发展中国家而言基础设施建设始终是一个重大挑战，各经济体应更好地将自身融合到全球供应链建设之中⑩。而APEC发达经济体则可以通过实体经济合作完善全球商品生产网络，打通更为便捷高效的产品运输和销售通路，进一步扩大在其他经济体市场的影响力。因此，实体经济合作不仅有利于APEC发达和发展中成员的经济增长，而且有利于区域合作的发展与世界经济复苏，符合全体APEC成员的经济和政治利益。 除了经济方面的利益之外，开展深入的互联互通合作也将有利于进一步增进区域内各经济体之间的政治互信。 三、中国参与APEC互联互通合作的挑战与制约因素 中国不仅是亚太地区举足轻重的重要经济力量，也是APEC互联互通合作的积极倡导者。2014年中国作为APEC年会的东道主也将“促进互联互通与全面的基础设施开发”作为年度优先合作议题。但毋庸置疑的是，中国参与未来的APEC互联互通合作也将面临着来自内外部诸多现实条件的限制与制约。 （一）外部制约因素 1.政治互信和共同发展的共识不足中国和APEC各经济体一衣带水，山水相邻，都有着悠久的历史和长期的友好往来。但出于各种政治原因，中国与部分APEC经济体之间的政治关系发展并非一帆风顺。尤其是在中国改革开放实现经济腾飞以来，部分成员一直对这个迅速崛起的邻国抱有戒备，甚至是敌对心理。复杂的政治和经济利益的博弈以及安全、民族、宗教、领土及领海等多重纠纷的影响，外加区内某些成员的国内政局动荡，不仅削弱了各成员参与互联互通合作的信心，而且也将影响我国积极参与和主导APEC互联互通合作的努力。例如，近几年东北亚国家之间出现了一系列较为突出的政治和安全矛盾：朝鲜半岛核问题、中日钓鱼岛归属问题、韩日及日俄岛屿归属问题以及中日韩朝海域划分之争等。这些历史遗留的政治和安全问题大大降低了各国之间的政治互信，为东北亚地区的互联互通合作增加了难度。在东南亚地区中国同东盟的农业合作中，也是中国根据双方的需求与现实情况，主动提出和推行各种合作方案，东盟则很少主动提出合作意向。缺乏广泛合作的政治共识大大降低了中国和东盟农业合作的效率和成效。 与此同时，由于美国和日本等地区大国把亚太地区作为其全球战略的核心区域，对俄罗斯、中国、东盟成员、韩国等不同对象国的政策与战略导向迥然各异，对于融合各方利益的APEC互联互通合作抱有观望和消极抵触心理，采取了多种措施争夺合作方向的主导权。复杂的地区政治和安全环境以及日本、美国、部分东盟成员的负面干扰有可能成为我国参与APEC互联互通合作面临的重要障碍。 2.不同成员间的优先合作诉求分歧严重APEC各经济体之间较大的经济发展水平差异也同样可能制约我国顺畅地融入区域互联互通合作。总体而言，一国经济越发达、对外贸易与投资能力越强，其推进互联互通建设的积极性也越高，但同时它对互联互通合作的关注重点也会逐渐升级为强调规制融合及人文社会交往等高级层次。而对于经济发展程度较低的国家来说，其利益诉求的重点将长期局限于提升本国的公路、铁路等基础设施建设水平。例如，东盟与中国、日本等东亚成员互联互通建设的必经之路和核心区域，恰恰集中于经济更为贫困、交通更为闭塞且落后成员集中的澜沧江—湄公河地区。目前该地区的互联互通合作成果仍局限于公路网和铁路网完善、电力输配线路铺设等物理性基础设施合作领域。这些因素将导致APEC发达成员和发展中成员对于互联互通合作目标及优先领域的理解产生较大分歧。中国在参与未来互联互通合作中也一定会根据国内战略规划与经济目标设定和选择合作项目，这就可能造成我国与其他成员之间形成诉求分歧或利益冲突。 3.标准不一致导致技术鸿沟另一个制约我国参与APEC互联互通合作的外部因素是APEC成员在基础设施建设上采用不同的技术标准，致使成员间基础设施难以顺利对接。例如，APEC各成员铁路就有宽轨和窄轨的区分，不同轨道标准之间的转换不仅影响了国际铁路联运的效率，也给跨境运输的交通管理带来很大不便。此外，APEC各成员差异明显的电力输送和通讯技术标准，也使得我国参与其他成员的电信领域基础设施建设面临技术鸿沟。 4.缺乏完善的利益协调机制与平台毋庸置疑，APEC要在互联互通合作方面取得突出成绩必需各成员进行大量的政策协调与配合工作。在互联互通合作过程中，各经济体之间一定会存在许多矛盾与纠纷，比如，如何平衡区域利益最优化与各成员经济体的自身利益最大化？如何设置所建基础设施在各经济体之间的布局？如何处理基础设施建设与环境污染之间的关系……这些难题都需要各经济体密切的合作与积极的协调。 迄今为止，APEC互联互通合作刚刚起步，尚未建立起一个能顾及各方利益的协调机制或平台，现有合作多停留在项目执行或非正式合作层面，这严重阻碍了区域互联互通合作的快速推进。以中国参与东南亚区域的旅游合作为例，中国与东盟的旅游合作可能同时涉及多个区域内以及区域外国家，利益协调机制的缺失使得旅游合作中出现了激烈的竞争局面。在“泛亚铁路云南段”建设计划提出后，东盟一些国家考虑到旅游资源的利用，纷纷要求该铁路干线从本国通往昆明，项目进度大大延迟。缺乏协调机制导致各种利益博弈日趋激烈，合作开展的难度也急剧增加。 （二）国内制约因素 1.软硬件基础条件较为薄弱无论从交通、电信等物质硬件来看，还是从规制建设和人力资源等软件来看，我国全面推进互联互通合作的基础条件普遍薄弱。 在基础设施现代化水平等硬件条件方面，我国仍属于发展中国家，推进互联互通合作的自身基础较差。而基础设施互联互通合作往往最先从各成员的边境省区展开，这些地区虽然迫切需要依靠基础设施的联通而增强经济活力，但往往也是各经济体经济发展水平最为落后的地区，各项物质条件均极为落后。在这些边境省区，其公路建设不仅质量低下且网络不完善、境内铁路仍未实现联通、海运能力不足、航空设施缺乏、数字技术差距也十分巨大，远不能适应区域内快速发展的合作之需。世界银行公布的国际物流表现指数（LPI），能够间接反映一国基础设施建设的基本情况。从《2013年营商环境报告》中公布的2012年数据来看，中国仅排在第26位，处于APEC成员中的中游位置（11）。世行公布的其他数据如“集装箱港口运量”、“用电量”、“每百人上网人数”等，也都表明中国的基础设施建设仍处在较低水平。这不仅可能导致我国参与本地区互联互通建设的起点较低，而且严重制约了后续合作的推进速度。 在制度规范和人才建设等软件方面，APEC互联互通合作仍是以实施大型基础设施建设项目为主要载体，这就要求参与其中的中国政府部门具备较高的行政能力（包括管理能力和执行能力）以及人力资源水平，建立起更加透明、便捷和高效的项目管理体制。尤其是规制融合方面的互联互通合作，必将涉及各成员的国内法律法规修订和经济体制调整，以及区内各成员之间的规制合作与协调。这对于规制建设不甚完善的中国而言，无疑是一项艰巨的改革工程。我国因多种多样的内部原因在海关清关、港口提货上要求苛刻、手续繁杂，甚至人为地设置障碍，难以在短期内迅速提高互联互通合作水平。 在人力资源水平层面，中国普遍存在专业人才尤其是高层次管理人才缺乏的问题。以旅游业人才为例，这种缺乏不仅体现在数量上的不足，更体现在旅游从业人员整体素质不高，比如管理服务不善、外语能力欠缺、从业经验不足等方面，大大限制了中国参与亚太地区旅游合作的程度。 2.国内部委协调和组织运作机制低效目前，我国参与APEC互联互通合作的部委协调机制尚不完善，工作效率有待提高。中国参与APEC互联互通合作的牵头单位是外交部，而财政部、发改委、商务部、交通运输部、工信部、国家海洋局等分管部门参加具体领域的合作。这种部际平行结构导致各分管部委和牵头部委之间、分管部委具体司局之间难以达成充分的信息沟通和策略协调。外交部很难统一各部委意见制定整体战略，各部委之间也不了解其他机构正在执行和运作哪些项目。这种相对低效的部委协调和组织运作机制，导致了中国在试图主导APEC互联互通合作进程时往往缺少有力抓手，或者造成很多优秀的行动倡议因缺乏足够的资源支持而难以产生理想的效果。 3.经济体制与产业政策的限制融入区域互联互通合作必然是以完善的市场经济体制为基础。由于历史原因，中国仍处于从计划经济向市场经济逐步过渡的阶段，建立起与美国等APEC发达经济体类似的健全的市场经济体制还需相当长的一段时间。中国政府的目标就是在2020年建立起完善的社会主义市场经济体制。在这种市场经济不健全的环境中，国内市场缺乏竞争、透明度不高，参与国际投资项目政府过度干预等问题十分常见，对外深入开展互联互通合作的难度必然很大。此外，我国仍在实行的一些产业政策也大大影响了中国与APEC经济体之间互联互通合作的发展和扩大，例如对外来资本进入港口、机场、码头的兴建与经营业务进行一定程度的限制。 4.巨大的合作资金缺口实体经济合作涵盖了基础设施无缝联结、制度融合与能力建设及区内人员的自由流动等诸多领域，其中，基础设施的无缝联结主要依赖于大规模的交通、信息、能源基础设施建设项目的实施。而无论是公路网和铁路网建设，还是港口和机场吞吐能力的提升，对于仍处于金融危机恢复期的APEC各经济体来说都是巨大挑战。 据估计，未来10年亚洲用于修建电站、交通枢纽、电信设施和供水系统等基础设施建设的费用就将超过8万亿美元。而依据云南省公路规划，该省在2005—2020年间，仅公路建设投资就将达到4000亿元。如此庞大的资金对我国中央政府和地方政府而言，都不是一笔小的开支。此外，中国参与APEC互联互通合作而实施的现代化通关改革、电子数据交换系统（EDI）的建立、软件的维护升级以及政府、海关、企业之间的联网等费用都极为高昂。巨额的资金缺口注定是中国参与APEC互联互通合作必须解决的一大难题。 四、中国参与未来APEC互联互通合作的应对策略 在《亚太经合组织互联互通框架》和《亚太经合组织基础设施建设和投资多年期计划》的指导下，APEC各经济体本着求同存异、确保实效性、体现渐进性的原则，已将互联互通合作确定为未来相当长时间内的优先合作方向。与此同时，互联互通合作也是中国通过密切全方位纽带联系贯彻“与邻为伴，与邻为善”周边外交政策的重要途径。因此，中国理应秉持开放包容、合作共赢的思想，继续主动参与和积极推进APEC互联互通合作，以巩固APEC现有的良性互动和协调发展格局。未来进一步提升中国在APEC互联互通合作中的影响力和主导权，可从参与和引领战略顶层设计、弥合各经济体诉求差异、增大资金支持力度以及加强国内组织机制协调等层面开展工作。 （一）在APEC互联互通战略的顶层设计中发挥引领作用 亚太地区各经济体经济融合程度和开放意愿的增加，不仅使得APEC互联互通合作的广度与深度显著提升，也为其逐步从项目合作为主的松散模式向全方位战略合作为主的紧密模式转变提供了内驱动力和外部条件。作为APEC合作框架下举足轻重的重要经济力量之一，中国有必要也有义务推动APEC合作战略的顶层设计和机制创新，为APEC合作的未来发展注入新的活力。 为了更好地在APEC互联互通战略的顶层设计中发挥引领作用，中国首先应根据新时期确定的国家核心利益，对我们参与APEC互联互通合作的意义与战略诉求达成统一共识，并努力引导未来的区域合作行动能够有效地服务于该战略诉求。同时，中国应积极投入必要的人力、物力、财力，建立跨部门的研究和咨询机构，强调政府部门与学术机构相互沟通，通过对APEC互联互通合作新形势、新问题的前瞻性研究，发现参与各方的利益交汇点以及具有可操作性的实践方式，在机制创新和功能合作方面力求提出中国自己的看法和倡议。这样才能体现出中国方案的战略性、前瞻性、基础性等特点，提高中国所倡议的行动或支持项目的技术含量，逐步增强中国在有关对话中的议题主导权以及在互联互通合作模式制定中的影响力。 结合APEC互联互通合作的现实特征和未来发展趋势，中国在相关战略的顶层设计中可以强调坚持灵活性、确保实效性、维持开放性等三个基本原则。坚持灵活性：APEC互联互通合作涵盖了处于不同经济发展阶段的众多成员，其经济利益诉求和社会发展目标必然存在较大的差异性。只有坚持合作领域、合作模式的灵活性，才能使APEC互联互通合作拥有长久的吸引力和生命力。确保实效性：无论是采取具体项目的合作模式，还是统筹规划整体合作战略，APEC互联互通合作都必须紧密结合发展中经济体的现实需求，以区域合作促进国内发展，将切实提升经济发展水平和人民富裕程度作为根本目标。维持开放性：亚太地区处于全球经贸往来的枢纽位置，APEC全体成员也都坚持以全方位的国际经贸交流作为持久发展动力。这都决定了APEC互联互通合作的拓展与深化不能走封闭式路径，不能排斥任何非APEC成员的国家和经济地区积极参与该领域合作。 APEC互联互通合作的项目遴选与规划应坚持以《亚太经合组织互联互通框架》和即将制定实施的《亚太经合组织互联互通合作蓝图》确定的优先领域为核心，避免项目规划的随意性和短期性，并在项目导向、项目设计、项目执行、项目评估、同行审议等环节实施标准化运作方式，逐渐固化成功经验作为示范模式推广到所有项目的运作之中。 （二）以开放包容的姿态弥合各经济体诉求差异 当前，亚太地区各经济体参与区域经济合作的利益取向正在走向多元化，绝大多数成员都采取了经济收益和非经济收益（政治和安全收益）并重的策略。越来越多的地缘政治和地缘安全因素，使源于经济和市场因素的APEC合作驱动力受到了干扰。这一趋势造成了APEC区域合作中各方博弈与对抗的色彩渐浓，弱化了成员间的合作向心力，也加大了中国力图推进和主导APEC合作的协调难度。因此，中国在参与未来APEC互联互通合作的进程中，应充分利用自身既是地区经济强国、又是发展中大国的双重身份，以开放包容的姿态努力弥合各经济体参与合作的利益与诉求差异，增强中国在APEC成员中的凝聚力和向心力。 首先，面对美国、日本等亚太强势力量潜在的“制衡中国”战略，中国应明确它们“政治层面遏制、经济层面依赖”两面下注战略并未改变。中美、中日等经济体在互联互通领域仍有很大的合作空间，开放包容、寻求共赢的姿态是中国缓解战略压力的必要基础。中国应首先向美国和日本等经济体明确表达：中国与本地区的老牌强国是合作关系，共建协调统一的供应链与价值链，改善本地区的交通运输和信息传输体系，符合亚太地区全体成员的共同利益，只有协调合作才能保证双方的利益共赢。因此，双方不应过度强调未来合作的主导权之争，不要以对抗特定成员为目的启动新的合作方向，从而产生任何一方希望独霸整个地区经济合作的战略误读。美国、日本等强国可以在互联互通合作中发挥战略性优势，而中国则发挥结构性优势。 其次，东盟经济体在APEC互联互通合作中地缘战略地位的提升，对其利益取向目标和利益分配预期正在产生复杂影响。菲律宾、越南等经济体有可能因为领土主权争端等非经济因素而阻挠我国参与互联互通合作。对此，中国必须加强预防性外交措施，特别针对互联互通合作与APEC发展中经济体建立更为顺畅的沟通渠道，通过开展积极的对话和协调，努力增进政治互信，推进增信释疑。在这一方面，中国不仅需要与东盟经济体政府之间建立紧密的政策通报机制和利益共享机制，而且需要与东盟经济体的人民和媒体之间建立有效沟通的方式方法，从正面传达中国声音，宣传互联互通合作是平等、互利、共赢的合作机制，有助于在本地区形成更加紧密的产业链分工和更加高效的市场体系，经济纽带的强化必将有效增强亚太经济体之间的相互依赖程度和凝聚力。 （三）增大中国对APEC互联互通合作的资金支持力度 目前，APEC互联互通合作的首要资金来源仍旧是APEC基础设施投资资金和经济技术合作项目援助资金，同时，来自各经济体的自主项目投资、政府援助或贷款在互联互通合作中也发挥着重要的作用。但伴随着合作领域和具体项目越来越广泛，合作深度越来越高，资金需求也不断增长，这就导致了APEC互联互通合作资金缺口日益明显。在此背景下，中国可以充分利用我国外汇储备和国内资金相对充裕的有利条件，通过增大对APEC互联互通合作的资金支持力度，增强实际影响力和潜在主导力。 在APEC互联互通合作专项资金的利用方面，国内部分领域专管部委和省市机构长期以来都存在一个认识误区，即中国参与APEC合作就应该从APEC各种专项基金中争取更多的外来资金用于国内建设，期待中国申请的APEC互联互通合作项目获得的国际资金大于我向APEC投入的会费款项，以经济账面获得盈余作为重要的工作绩效指标。对此，国内所有参与APEC互联互通合作的相关机构都应转变思想，明确认识到：中国核心利益诉求在于通过参与APEC互联互通合作，巩固与本地区各经济体之间的牢固伙伴关系，同时创造更便利、更顺畅、更高效的对外经贸合作环境。APEC支持的具体互联互通合作项目是中国实现上述战略诉求的执行手段，中国反而应加大资金投入方面的支持力度。最为现实的可行措施是统筹国内中央和地方政府财政资金以及商业金融机构和企业自有资金，增加对APEC基础设施建设投资基金和经济技术合作援助基金的资金投入，并明确新增资金专门用于支持APEC互联互通合作项目。在资金统筹方面，中国也应积极倡导PPP合作模式（Public Private Partnership），除加大财政部执行的国家财政投入和地方财政投入以外，鼓励以市场化机制吸引工商界的私人资本、国有企业资本、国际金融机构资本等多种资金来源参与其中。 仍需强调的是，中国增加对APEC互联互通合作的资金投入，其遴选和支持的具体项目应体现全体互联互通合作参与方的共同利益，避免出现中国的钱仅用于中国自己的国内项目。否则，增加资金投入不仅不能增强我国的影响力，反而可能导致负面影响。 从长远看，建立全新的区域合作融资平台仍是APEC互联互通合作可持续发展的必要选择。中国应继续积极推进正在筹建中的“亚洲基础设施投资银行”及一系列互联互通专项的股权投资基金，构建完善的互联互通合作投融资体系，在资金支持层面最大限度地发挥我国的影响力。 （四）加强国内相关组织和运作机制的协调 目前，中国国内各部门对参与APEC互联互通合作的重视程度仍有不足，大多将其视为中国开展对外基础设施工程承包合作的另一种表述方式，这就导致了国内始终未能对如何参与APEC互联互通合作制定明确的指导方针和协调的组织运作机制。 对此，中国有必要结合APEC互联互通合作的最新趋势及国内改革开放的宏观战略，形成自己成熟的大国意识和大国战略，尽快规划、制定“中国参与APEC互联互通合作的指导方针”，并使之成为指导国内所有相关部门参与APEC互联互通合作的主导战略和基本方针。这一指导方针作为顶层设计，应对中国在APEC互联互通合作中的战略定位和根本利益诉求、APEC互联互通合作与国内改革战略的协调、相关管理机制和专业人才培养战略等都有长远考虑，用先进的理论、合理的制度安排指导如何参与APEC互联互通合作实践。它将指导国内参与合作的所有领域和所有部门在具体领域的项目规划执行。同时，该战略还应具有一定的灵活性，可以及时根据瞬息万变的次区域合作形势进行调整。 除了制定统筹全局的国家方针，中国还应完善参与APEC互联互通合作的全方位国内协调机制，以更好地贯彻国家战略。首先是应该加强APEC互联互通合作分管部委之间的协调机制。为了在合作中形成合力，中国应以部级联席会议制度为基础，建立较高层次的跨部委综合协作系统，进一步加强各部门的信息沟通和立场协调。各部委则应结合“中国参与APEC互联互通合作的指导方针”，制定各具体领域的参与方针，然后再通过设计项目、承接项目、实施项目对未来合作方向加以引导。通过跨部委综合协作系统，各部委的国内主管部门可以了解其他国内部门所在领域的进展、合作重点、其他成员诉求及立场。这不仅可以共同推进我国既定的整体战略执行，也可以对其他成员的立场进行全面解读，及时调整我国战略。完善的部委协调机制可以大大增强我方参与APEC互联互通合作的效率，也会提高中国在未来APEC合作中的影响力。 此外，中国还应该进一步拓展国内地方省区参与APEC互联互通合作的深度。该合作的特点之一是国家整体参与（区域内的政策协调）与地方省份直接参与（具体基础设施建设项目实施）相结合。因此，进一步拓展国内地方省区参与深度，支持地方省区扩大开放领域，对于提高中国参与APEC互联互通合作的影响力至关重要。 以我国与东盟经济体之间的互联互通合作为例，中国应充分利用广西和云南参与区域经济合作排头兵和桥头堡的地位，明确将促进广西和云南参与APEC互联互通合作纳入国家整体外交和总体发展战略中进行统筹谋划，提出一批符合实际、解决迫切需求、有利于融入APEC互联互通合作的“旗舰”项目，这不仅可以推动区域基础设施互联互通和产业集聚，还可以充分利用地方省区的积极性，扩大在APEC互联互通合作中的影响力。与此同时，中国也应进一步鼓励更多的省份和地区参与到APEC互联互通合作中来，尤其是上海、广东、山东等经济强省和海南、福建、香港等东南沿海省份和地区，借助其便利的交通基础设施发挥地缘临近优势，同时又发挥它们国内经济发展的龙头和区域自主创新的增长极作用。鼓励这些资金优势、技术优势、政策优势都更突出的省份参与APEC互联互通合作，可以创造出更大的区域合作发展空间，与其他经济体之间形成完整的区域生产网络梯级结构，打造更齐全、更合理、更高附加值的区域生产价值链。 ①《东盟积极推进互联互通》，人民网，2012-06-19,http://www.people.com.en/h/2012/0619/c25408-1333331899.html。 ②Alan Bollard,"How Connectivity Can Help Accelerate APEC's Economic Integration and What We Can Learn from ASEAN,"APEC Secretariat,2013-04-03,http://www.apec.org/Press/Speeches/2013/0403_ISEAS.aspx. ③APEC 2013 First Senior Officials' Meeting,"Better Infrastructure for Better Connectivity in the Region," Jakarta,Indonesia,2013-02-09. ④"Resilient Asia-Pacific,Engine of Global Growth:The 21st APEC Economic Leaders' Declaration," Bali,Indonesia,2013-10-08,http://www.apec.org/Meeting-Papers/LeadersDeclarations/2013/2013_aelm.aspx. ⑤"APEC Framework on Connectivity," Annex A of the 21st APEC Economic Leaders' Declaration,Bali,Indonesia,2013-10-08,http://www.apec.org/Meeting-Papers/Leaders-Declarations/2013/2013_aelm/2013_aelm_annexA.aspx. ⑥"APEC Multi Year Plan on Infrastructure Development and Investment," Annex B of the 21st APEC Economic Leaders' Declaration,Bali,Indonesia,2013-10-08,http://www.apec.org/Meeting-Papers/Leaders-Declarations/2013/2013_aelm/2013_aelm_annexB.aspx. ⑦鉴于工作的长期性，《APEC基础设施建设和投资多年期计划》的初始执行期为2013年至2016年。 ⑧Muhamad Noor,"Economic Integration in the Asia-Pacific Region and the Role of APEC," APEC Secretariat,Ha Noi,Viet Nam,2012-04-17,http://www.apec.org/Press/Speeches/2012/0417_economic.aspx. ⑨（11）李文韬、樊莹、冯兴艳：《APEC互联互通合作问题研究》，《亚太经济》2014年第2期。 ⑩《国际社会积极评价胡锦涛讲话和亚太经合组织会议成果》，新华网，2012-09-11，http://news.xinhuanet.com/world/2012-09/11/c_123697414.htm。标签：apec论文; 互联互通论文; 东南亚国家联盟论文; 跨太平洋伙伴关系协定论文; 战略实施论文; 亚太自由贸易区论文; 经济建设论文; 建设投资论文; 经济学论文; 国际经济论文; apec峰会论文; 经济体论文;