东南亚海盗问题：合作与前景，本文主要内容关键词为：东南亚论文,海盗论文,前景论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D815.5文献标识码：A文章编号：1673-1026(2007)01-0013-05
随着人类社会生产力水平的不断提高，人类在海洋上的商业活动和交往日益频繁，由此产生了攻击商船和干扰海上经贸往来的问题。海盗是伴随着人类社会征服海洋的过程中产生和发展起来的。有关海盗的传说非常遥远，有文字记录的海盗出现在公元前1350年，在一块黏土的碑文上，记载了希腊商人在腓尼基和安纳托利亚港口进行贸易时，偶尔遭到海盗袭击。[1] 海盗问题的凸显发生在15世纪新航路开辟之后，它与人类在海洋特别是在远洋上拓展能力的提高有密切关系。20世纪80年代后，海盗活动进入新一轮猖獗期。自近代以降，海盗的主要活动区域基本未变，主要在西非海岸、加勒比海周围、索马里附近水域、红海和亚丁湾、孟加拉湾沿岸以及整个东南亚水域。但是，冷战结束后，东南亚地区成为海盗蔓延最快的地方，船舶通过国深受其害，其财产甚至人员遭到重大损失。本文拟就东南亚水域海盗频发的原因及打击海盗的合作等问题进行探讨和分析。
一 海盗：概念之辨
古希腊历史学家普鲁塔克古将海盗定义为：非法对船只和海上城市进行攻击的人。[2] 中世纪有人把海盗看作：非法的、凶残的在海上进行的甚至连平民等非战斗人员也杀害的行为。[2] 海盗活动虽然对有关国家的财产和人员造成巨大损失，但在很长一段历史时期，它并非总是贬义词。一些国家为了在战争中获胜，往往怂恿、雇佣海盗袭击敌方海上贸易与海军，有时政府还把海盗宣传为国家英雄。到了现代各国对海盗行为给航海安全带来灾难性的后果产生了共识，国际法遂把它视为一种国际犯罪。1958年日内瓦《公海公约》第15条把海盗看作在公海上暴力掠夺私人船舶、非法拘留船舶上人员或财物的任何行为。1982年联合国第三次海洋法会议通过《海洋法公约》第101条规定下列行为中的任何行为构成海盗行为：
(一)私人船舶或私人飞机的船员、机组成员或乘客为私人目的，对下列对象所从事的任何非法的暴力或扣留行为，或任何掠夺行为：
1.在公海上对另一船舶或飞机，或对另一船舶或飞机上的人或财物；
2.在任何国家管辖范围以外的地方对船舶、飞机、人或财物；
(二)明知船舶或飞机成为海盗船舶或飞机的事实，而自愿参加其活动的任何行为。
(三)教唆或故意便利1或2项所述行为的任何行为。[3]
国际海事局给海盗定义为：登入或企图登入任何船舶旨在偷窃或其他任何犯罪行为，以及企图使用或使用暴力达到上述行为的任何行为。[4] 此定义覆盖了在公海或在国家的领海对船舶的武装抢劫或企图武装抢劫的任何行为，进而把海盗行为细划分为：第一，企图登入船舶；第二，登入并抢劫船舶；第三，海盗登入且扣留船舶长达一定时间；第四，海盗跟踪、追逐、攻击船舶的行为；第五，不明国籍的船舶或疑为海盗的船舶跟踪另一船舶；第六，船舶驻泊港口时遭武装掠夺。亚太安全合作理事会对海盗与海上恐怖主义几乎不加区分。它把后者看作利用(攻击)海上(港口)的船舶或固定平台，或其乘客和船员，或沿海设施和居民，包括旅游胜地、港口区及港口城镇的任何恐怖活动和行为。[5]
联合国《海洋法公约》关于海盗的定义比《公海公约》更加详细和完善，但二者都把海盗行为界定在公海和国家管辖范围之外的地方。国际海事局把海盗活动范围扩大到领海，这遭到东南亚一些沿海国的反对，他们担心这会为国际海事组织和海洋大国干涉其内政提供借口。而美国以其在亚太安全合作理事会的主导地位，试图把海盗与海上恐怖主义混为一谈，目的在于为美国全球反恐战略利益服务。有人循着恐怖主义带有政治目的或动机之路试图给二者做出区分，那么问题又产生了，即其一，如何判断海盗行为是否具有政治动机；其二，谁来决断公海抢劫是海盗所为还是恐怖组织所为，即需要一个权威组织来裁决的问题。说到底，这种海盗与海上恐怖主义的定义由于涉及到敏感的国家主权、领海等核心问题，加之东南亚部分国家还存在领海争端，因此它不大可能为当地国家所接受。近年来，把一国专属经济区内发生的袭击案件视为海盗行为逐渐被各国所接受，这样也把敏感的领海主权问题排除在外。
二 冷战后东南亚海盗问题凸显的原因
新航路开辟后的300多年里，是海盗发展的猖獗时期。之后，因蒸汽机等技术的广泛使用、大国海军实力的壮大加强了海岸巡逻，海盗基本上不是一个问题。二战后，受两极格局制约的国际体系对海盗的发展客观上起到抑制作用。20世纪80年代开始，海盗又死灰复燃，且出现了一些新的特征。除传统的劫掠船舶、扣押船员作为人质以换取赎金之外，还表现在：首先，野蛮伤害、杀死船员的恶性案件明显增多，例如2003年被杀害船员21人，2004年达到30人。① 其次，民族分离主义和恐怖分子可能直接参与海盗活动，或与海盗进行勾结。再次，海盗的组织能力更强，拥有先进的武器和高科技设备，作案手段变化多端。最后，东南亚海域成为海盗活动最猖獗的地方，引起国际社会的普遍关注。
从图一② 可看出，21世纪初的头几年，东南亚发生的海盗案件是加勒比、南美洲的3—5倍，是非洲的2—3倍。冷战后东南亚海盗案件频发的原因主要是：
第一，特殊的地理环境。马六甲海峡是世界上最繁忙的海峡之一，最窄处仅37公里，往返的货轮经过这条拥挤的海峡需要减速慢行，海盗容易在这个时候下手。此外，东南亚海域特别是印尼多岛屿，海盗作案后便于藏匿。
第二，一些国家在领海和专属经济区存在争端，这些地方成为沿岸国行之有效加以管辖的死角，也是海盗作案与隐藏等活动的场所。如马菲对沙巴海域存在争议，菲与沙巴之间的苏禄海遂成为海盗活动的天堂。另外，马六甲海峡和其他海域由于分属于不同的国家，海盗一旦遇到一国海岸警卫队的追捕就可能逃往他国海域，而该国警力只能“望海兴叹”，无法进入另一国领海去追击他们。
第三，东南亚国家(除新马越之外)海上警力的薄弱和腐败现象也影响了打击海盗的绩效。例如，印尼的国防预算1999年仅为GDP的1.7％—1.8％[6] 361，政府无力为海上警力提供所需的设备和武器。许多收入低微的下级军官和港口工人被海盗分子收买，对海盗活动听之任之，有些甚至直接参与海盗活动。菲律宾警员和军人的月薪不到100美元，因此利用职务之便捞一点油水要比反海盗英雄式的壮烈牺牲更有吸引力。
第四，东南亚国家对海盗威胁的认识不一，对安全需求的轻重缓急有别。印尼认为，发生在一国领海内抢劫船舶和船员的行为不能被看作是海盗行为，它只是沿岸主权国家排他性的司法管辖范围内的武装抢劫或海上抢劫行为，因为按照《联合国海洋法公约》，海盗行为只是发生在公海或国家管辖范围之外的地方。按照这样统计的海盗案件数就会大为缩水，一些国家不能认清海盗威胁的严重性和打击海盗的迫切性。马来西亚认为，若按照每天往返马六甲海峡有600艘船舶来计算，一年内在该地发生的海盗案件不到全球总数的1％，因此不足为患。新加坡则担心海盗的猖獗会影响地区的声誉，对其国际贸易产生不利后果。冷战后，印尼和菲律宾最大安全需求之一是如何维护领土完整，反对分离主义的叛乱和分裂活动，对海盗问题往往无暇顾及。
最后，当地人民的贫困和政局动荡是东南亚海盗蔓延最深层的原因。这在亚洲金融危机期间体现得最明显。一方面，印尼、泰、菲和马等国经济衰退所带来的持续失业和贫困，使众多贫困人口铤而走险加入到海盗活动的行列；另一方面，金融危机造成国家政局动荡，一些国家缺乏打击海盗的意愿和能力。两方面相互作用导致该地区的海盗活动不断攀升。
三 东南亚国家在打击海盗方面的合作
近年来，海盗活动的蔓延对全球经济的影响不可低估。有资料显示，每年仅东南亚海域的海盗案件就使世界经济损失160亿美元。[7] 由于海盗活动的跨国性、手段的多样性和后果的严重性，东南亚国家逐渐认识到打击海盗进行合作的必要性。
这种合作表现为多边和双边的形式。1992年初新、马、印尼三国达成协议，开展反海盗联合行动以遏制马六甲海峡的海盗活动。2002年5月，东盟在吉隆坡通过的《打击跨国犯罪行动计划》中包括打击海盗的内容，在关于信息交流、法律执行、培训、组织和能力建设、区外合作等方面协调工作。[8] 自2004年7月起，新马印尼海军共出动17艘巡逻舰在马六甲海峡相关海域举行代号为“MASINDO”③ 联合巡逻。2005年9月，印尼还主办了马六甲和新加坡海峡安全会议，并通过《雅加达声明》，承诺将进一步加强马六甲海峡的安全、保安和环境保护工作，维护马六甲和新加坡海峡的航行安全。他们与有关组织还签署了建立“区域海洋电子高速公路”的谅解备忘录；建成后，经由马六甲海峡的船只将通过这种信息网络系统，及时方便地获得有关海峡的信息资料。④ 平行的双边合作也在进行。新印尼在1992年协议的基础上增加允许印尼海员到新加坡注册的船舶上工作，以减少某些海员为贫困所迫而从事海盗行为的可能性。[6] 363同年，马印尼成立海上行动计划组在马六甲海峡反海盗联合巡逻。1994年菲律宾和印尼达成一份谅解备忘录，旨在协调反海盗巡逻和情报共享。[9]
此外，东南亚国家尤其是马六甲海峡沿岸国在打击海盗活动的合作形式，还体现在共同抵制美国对马六甲海峡事务的干预上。“9·11”事件后，美国一方面担心东南亚的海盗活动会演变成恐怖分子劫持油轮对港口进行自杀性的攻击；另一方面也担心恐怖分子利用马六甲海峡众多岛屿来存储武器弹药，策划新的恐怖袭击。[10] 因此，美国以帮助东南亚国家打击恐怖主义、偷渡、毒品和海盗问题为借口，试图实现美军进驻马六甲海峡的愿望。但是，长期以来，印尼和马来西亚等国有非常强烈的主权意识，对某些国家试图通过军事手段控制马六甲海峡航道非常敏感。2004年6月，印尼时任外长哈桑·维拉尤达曾表示：“对于让外国军队进驻马六甲海峡进行巡逻的想法，我们难以理解。”在马来西亚副首相纳吉布看来，维护马六甲海峡安全是马来西亚与印尼的责任，目前并不需要美国派兵到这里协助反恐。沿岸国家反对美军参与马六甲海峡的巡逻活动，符合东盟一贯实行的大国平衡政策，因为如果允许美军单方面进驻马六甲海峡，势必打破原有的地区平衡。
然而，就海盗与海峡安全合作的具体形式方面而言，东南亚国家特别是新马印尼仍然存在分歧。新加坡主张将马六甲海峡国际化，国际社会和主要使用国应加入到海峡安全事务中来。但其他两国反对外国势力进入海峡，认为这将破坏海峡三国的主权。另外，在看待海盗与海上恐怖主义问题上，新加坡认为打击海盗是全球反恐斗争的重要组成部分。马则表示“决不能把所有的海盗案件都看作国际恐怖主义行为。只要认真地看看相关数据就能发现，(马六甲海峡)这一地区从来没有像某些人说的那样，处在国际恐怖主义的笼罩中。”[11] 印尼与马持相同的态度。最后，联合巡逻尽管对海盗有一定的威慑力，但各国舰艇只是在各自的海域内航行或在公海编队航行，他们并不希望对方进入自己的领海。何况联合行动只有17艘巡逻艇，“要对付整个马六甲海峡和周边海域的海盗，确实是杯水车薪。”[12] 东南亚地区打击海盗的低绩效、海盗案发的高频率引起了周边大国的极大关注。
四 周边大国对打击东南亚海盗的态度
美国的战略利益遍及全球。一篇题为《亚洲海盗：海运贸易中日益增长的障碍》的专题报告认为，海盗又重新出现在“外交政策的雷达显示屏”上，并日益成为威胁全球贸易的障碍。报告提出建议，包括：一是建议联合国国际海运组织建立完善的港口安全条例，倡导亚洲国家，特别是东南亚国家对目前的海运保安部队进行改革；二是拨款给美国海岸警卫队，让他们帮助外国海运组织训练人员等。[13] 可以看出，美国是赞成严厉打击海盗的，并希望直接参与到这方面的安全合作中来。2004年4月，美太平洋司令部总司令托马斯·法戈在国会就2005年度国防预算案作证时，披露了军方的《区域海事安全计划》，称美军正考虑向马六甲海峡派驻海军陆战队和特种部队，以防范恐怖主义，打击武器毒品走私和海盗犯罪活动。美国以这种咄咄逼人的态势要求参与到东南亚的反海盗合作，包藏着多重目的。首先，美国企图以表达对海盗问题的高度关注来造成对东南亚国家的外交压力，试图使后者就范，实现自己最终参与到打击东南亚海盗的合作中来。其次，把打击海盗与反海上恐怖主义等同起来，实现美军进驻马六甲海峡，完成美军向亚太地区重大战略转移。最后，扩大美国对东南亚地区的军事准入，压制中国在该地区日益上升的影响。
从波斯湾航线至东南亚海域是日本经济的生命线。日本绝大多数的原油进口要经过马六甲海峡。20世纪90年代，日本商船在马六甲海峡遭海盗141次攻击，财物损失超过10亿日元。[6] 364因此，日本对东南亚海盗问题非常关注，对打击海盗既有意愿又有能力。2000年4月，日本主办了有15个国家参加的亚洲打击海盗会议。4年后，16个国家在东京共同起草了《关于打击亚洲海盗活动和武装抢劫船只行为的地区合作协定》。日驻新加坡大使认为，这份协定“必将为打击亚洲、尤其是马六甲海峡的海盗行为作出主要贡献，成为亚洲区域合作的典范”。与美国露骨的表态相比，日本在打击东南亚海盗的安全合作上相对含蓄。例如，提供巡逻艇，派人员培训、协助指导当地国家的反海盗工作等。日本在历次有关会议上都表达参与打击海盗联合巡逻的愿望，但都没有如愿。
印度对马六甲海峡也表现出浓厚的兴趣。早在瓦杰帕伊时代，印度就坚定贯彻“全面控制印度洋”的方针，“印度的势力范围应当从西部的曼德海峡到东部的马六甲海峡。”安达曼群岛、尼科巴群岛和马六甲海峡相距很近，印度很早发现了这里的战略价值，希望利用安达曼群岛控制马六甲海峡的人口。1998年，印度组建了远东舰队，驻泊在安达曼群岛。翌年，印度又以该舰队为基础组建了印军第一个三军联合司令部——远东海军司令部，可见印度对马六甲海峡的重视程度。2001年，印度和日本的海岸警备队在马德拉斯港口附近的公海上举行了首次反海盗联合演习。辛格上台后，印度提出印度海军走出印度洋争取更广阔生存空间的口号。印度要实现参与马六甲海峡联合巡逻的阻力较小，因为东南亚国家对其防范之心不大，后者希望通过引入印度来平衡美日中在东南亚地区的影响。
随着中国经济实力的增强，中国石油消费需求日益扩大。1993年，中国开始变成石油净进口国。据推测，2010年中国石油需求缺口为1.99亿吨，2020年为3.71亿吨。[14] 1990—2002年，中国85％的进口原油都经过马六甲海峡。⑤ 由于遭受海盗攻击的危险性增大使得船只通过马六甲海峡的运费增加，中国的原油进口成本相应地上升，这必定给中国的经济发展带来消极影响。对中国来说，马六甲海峡也是一条经济生命线。中国正在运用中国—东盟例行协商机制及频繁的双边对话平台表达对东南亚海盗的关注。此外，中国是《联合国海洋法公约》和《制止危及海上航行安全非法行为公约》的缔约国，前者第100条规定：所有国家应尽最大可能进行合作，以制止在公海上或在任何国家管辖范围以外的任何其他地方的海盗行为。中国主张各国应该严格执行国际法的有关规定，制定和依照相应的国内法，合力打击海盗行为；坚决反对任何国家利用海盗问题干涉他国主权和破坏地区安全与稳定的行为。
五 小结
冷战后，东南亚海域成为海盗活动的高发区，地区内各国加大了打击海盗的力度。海盗产生的根源是多维的、综合的，各国对海盗的诠释以及对海盗威胁程度的认知不一，这些都影响到打击海盗的绩效。东南亚海域海盗的蔓延引起了周边大国的关注，一些国家表示要直接加入反海盗的联合行动中来。从马六甲海峡看，新马印尼三国联合巡逻反海盗的格局尚未被根本性地打破。
2005年8月，马六甲海峡沿岸三国分别在吉隆坡和印尼廖内省举行了两次高官会议，专门讨论海峡安全保卫问题。会后，三国初步达成了邀请泰国参加安保和开展海空联防的共识，与泰国共同成立海空委员会，采取预防性措施保障海峡安全。委员会下设一个海事委员会，负责海上安保，另有一个代号“空中之眼”的委员会，负责空中侦察。一向咄咄逼人的美国则没有得逞，曾认为入选呼声最高的印度也不在考虑之内。泰国的入选，是东南亚国家回应美国，缓解周边大国所施加压力的新举措，也是东盟大国平衡外交战略考量的结果。但是，在外力介入马六甲海峡问题上，向来持反对态度的马、印尼在会上出现一定的松动。可以看到，未来将有更多国家被允许间接参与东南亚海域的反海盗安全合作，允许在提供通讯、交换情报和设备、举行反海盗演习等方面进行合作。但是，近期内周边大国在人员、特别是军事人员进入东南亚海域联合巡逻打击海盗方面的可能性不大。
注释：
①Annual death toll from piracy rises.http://www.icc-ccs.org/main/news,php? newsid=40
②ICC International Maritime Bureau:" Piracy and Armed Robbery Against Ships" ,Annual Report,see http://www.Icc-ccs.org/prc/piracy_maps_2001( 2002/2003/2004) _php
③MASINDO取自马来西亚、新加坡和印度尼西亚三国英文国名的前几个字母合成。
④“马六甲和新加坡海峡安全会议闭幕”[EB/OL].http://www.world.people.com.cn/GB/1029/42354/3679797.html.
⑤马六甲海盗作案数占全球40％中国保卫还是协防.http://cn.news.yahoo.com/050817/990/2eg8i.html