论中国水权交易及其制度变迁，本文主要内容关键词为：中国论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、水资源的双重视角：从公水到私水
无论如何理解水权，水资源及其利益作为水权标的而存在都是客观的。生命的孕育和延续、社会的存在和变迁、经济的增长和发展都必须以水资源作为物质基础。一切离不开水，没有水的世界是恐怖和死亡的世界。因此，水资源具有明显的公共性和经济性。水资源是人类生存的必需品，同时自然赋存于江河、湖泊等地表，容易为人采集，即使是地下水也不难采集，这就决定了水资源的消费容易表现出非排他性、非竞争性和免费性。
实际上水资源的公共性与经济性是可以兼容的。虽然从理论上看，水资源的公共性无论是作为公共享受、公共服务，还是作为生物圈中的水圈，追逐的只是水资源供给的安全、平等与公平。而水资源经济性所追逐的是价值与效率。中国水资源供给长期否认经济性，以至于严重妨碍了公共性的满足，中国水权交易正是在这样的背景下由政府组织出台并实施的法律制度。从这个意义上说，在中国现阶段强调水资源的经济性远比强调水资源的公共性更为重要。
如果说价值与效率追逐是水资源经济性的表现方式，则公水与私水的界定则是水资源经济性的社会基础，具体讲是法律基础。根据水资源的不同用途，一个国家的水资源分成公水与私水，不仅有利于形成水资源市场，为实现水资源价值与效率供给提供基础，更有利于水事管制，为实现水资源安全与公平供给提供空间。当然由于经济增长与社会发展同水资源的消费成正比，决定了水资源从公水到私水的界定及其制度安排总是伴随着水资源从丰裕到短缺的过程来实现的。
从有关国家水权的历史变迁看，促成水资源从公水到私水变迁的原因有两个：其一，水资源本身的稀缺。从自然经济进入商品经济，水资源的消费日渐增多，水资源的量已经从丰沛变得稀缺起来，为了缓解需求与供给之间的矛盾，在水量不充沛的地方，部分公水率先成为私水。其二，公共用途的消失。
在法律上将水资源界定为公水和私水的意义，实质不在于究竟是公共使用、还是私人使用，而在于水资源利益的重新分配，特别是水资源的有效率分配，因为私水意味着这部分水资源的消费具有排他性、竞争性和付费性，其利益回报具有专有性。这样任何私水用户都可能进行相应的生产性投资，用以维护水资源的再生，并使之向有效率的方面使用或消费。
将水资源界定为公水和私水，分别适用不同的法律或政策，既是保证公众利益的需要，又是保证水资源有效率开发利用的需要。当然公水的范围与私水的范围则是各国根据本国水资源实际蕴藏量及消费量等来确定的。必须指出的是公水的存在对一国保证水资源安全、公平分配是必须的，而私水的存在为水资源的市场化供给奠定了基础，是水资源追逐价值与效率的物质前提，它为日后进行公水产权制度改革提供了可选择的方向。
从法律安排看，中国的水资源没有私水，都是公水。在不改变中国现行水资源管理体制及公水界定的范围内，特别是在没有水资源市场的前提下，构建水权市场是不现实的。反之，突破现行体制，选择一定的政治与经济标准，安排公水与私水，至少将公水划出不同的等级或类别，明确公水私水化经营的范围，既为私人生产性投资的进入、形成合理的复合型水资源产权结构，从而为水资源市场奠定水权交易基础，也为提高公水制度效率、降低水管理成本、减轻政府压力，以及公水私水经营提供市场基础，并最终奠定水资源公共性实现的物质基础，不仅是必要的，也是可行的。
二、水权的双重身份：从公共产权到私人产权
水资源无论是作为公水，还是作为私水，都以满足人们的消费需要为其存在的必要，这就决定了公水和私水都可能是产权的标的。从形式上看，只是对公水设立公共产权，而对私水设立私人产权罢了。然而从产权的实质内容看，产权是所有权人之间的交易关系，是为交易而存在的，并以交易成本评价其制度绩效的。
水资源公共产权首先是公水上的所有权，其主体必然是公共权力机构国家，无论是政府代表，还是政府机构代表，或是公共托管。问题在于必须保证大部分水资源即公水的公共所有权。公水是行政主体的财产，主体只能是行政主体，而不能是私人。公水所有权是水资源公共产权的“元制度”，其为行政主体最大化地支配水资源，从而为水资源的保护、利用及其管理奠定了基础。同时也为水资源的平等和公平分配创造了前提。
私人水权一般是依附于土地所有权来确定的，同时，附加了较多的相邻义务，如环境保护义务等。它的存在不仅保证了人民生活之必需，满足了一般商业用水的需要，也对提高公水产权效率具有很大的作用。可以讲私人水权是公水产权改革的希望之所在。
中国实行公共水权制度50余年，在法律上，水资源的国家所有权一统天下，在土地使用权出让制度的拉动下，其他自然资源产权进行资产化管理的时候，整个水行业却稳如泰山，成为中国自然资源产业中政府控制最牢的行业。以致于中国水权制度的改革开始起步的时候，相关自然资源行业如土地、矿业等已经取得较明显的经济绩效。当然，中国水权制度改革的理论准备取得了令人瞩目的成果，特别是《水法》修订(2002)的出台，安排出有偿付费的取水权制度，为调动用户投资带来了机会，有可能改变中国水权单一的公共水权结构，从而为私水和私人产权的出笼打开了一扇窗户，让人们看到了一缕水权市场的曙光。
从中国水权变迁的进程来看，中国水权交易的结构与类型包括：私人水权交易，这是发生于私水范畴内的交易，包括各种涉及水的权利的交易，如引水权、汲水权、蓄水权、排水权等传统水权交易，以及私水所有权等交易。公共水权上的私人水权交易，是基于公共水权设定的私人水权交易，如用水权、取水权等水权交易的交易。这些交易一般是在行政规范框定的范围内进行，从其未来的发展趋势看，追求交易的效率，必须从“管理交易”向“买卖交易”渐进。公共水权的其他交易，这是基于公共水权上的私人水权类似于用水权的交易。水属性的复杂性决定了有关水权交易的复杂结构与类型，中国在保有公共水权的基础上进行制度创新必然会出现较多的类似于水权的交易形态。
三、水消费的双重方式：从许可取水到交易用水
用水权和取水权是以公水产权的行政限制为条件而形成的用户水权，从权利主体、权利内容、权利变动来看可以算是一种私人水权。因此，较公共水权具有明显的价值和效率的追逐倾向。
取水权是设立在公水基础上的私人水权，法律对其附加较多的行政义务，也是可以理解的，问题是其一旦设立，水权人就应当有对抗第三人的效力，并且有较为自由的权利空间。令人不安的是，中国现行自然资源产权制度的具体操作方案几乎都是政府通过行政规范安排的，虽然有法律授权，并有准物权理论的支撑，但其产权交易都是在既定的行政规范内进行的，都是政府意愿的表现。
水资源的有效率的消费一般通过两种路径实现：一是节约用水，二是交易用水。后一种路径是关键，只是在中国水权交易并没有变为现实。
从中国水权发育的进程来看，公共水权的出路在于从许可取水到许可用水，再从许可用水到交易用水。首先，要使公共水权之上的私人水权有较丰富的支配内容，不仅拥有一定的水资源用量供其消费，还能从水资源的使用中找到最大化的其他途径，从而使私人水权有较大的投资空间。其次，要逐步使私人水权有较大的独立性，权利的取得从行政许可到行政登记，权利的变更从行政变更到契约变更，权利的行使从行政约束到法律或契约约束。总之，要给水权人较宽松的自由，从而最大限度地激发水权人的投资热情。
四、水权管理的双重品格：从水资源配置到水事管制
建立健全中国的水权市场是中国水资源有效率供给的基本前提。由于中国没有公水与私水之分，加上传统计划经济体制的作用，政府已经太习惯于配置水资源，其中设租寻租的乐趣自不必说，以致于严重限制了中国水权市场的发育和生成。政府水事管制的首要任务是为私人水权交易鸣锣开道、保驾护航。政府必须善待私人水权，为其提供支持，并对这种产权进行培育。水权交易规则的制定与维护，政府要依据法律和水权交易规则确定相应的细则，并依法公平有效率地充当裁判员。必须申明的是，政府水权管制的效率表现为水权交易的效率，即交易成本的降低或较低，而不是表现为政府行政成本的降低或较低。
五、水工程的双重价值：从公共工程到投资资本
水资源的确定在于通过其赋存空间以及径流的过程与时间的确定。在现代经济社会，实际上已经不存在完全的自然原始状态下的水资源圈。水资源的赋存始终与水工程相连，任何一个水权主体，特别是从事商事活动的水权用户都会进行相应的投资，从而形成一定的作为不动产的水工程。水工程是水权人的投资标的，权利存续期间可以经营，权利消灭也可以转让。可以借鉴国外的经验，根据水功能和现有河流对水工程进行分类。作为基础设施的国家大型水利工程当然是由政府投资，实行国有国营。重要水利工程实行国有民营或合资经营。水工程与水权相连，只能是指设立水权的水域或空间。从近年来公共工程民营化的趋势来看，水工程由水权人或公共组织委托的其他人经营与管理也是可行的。大部分一般性水工程，即水权人实施水权的操作性工程，则完全实行资本投资。
综上所述，随着取水权制度的安排和实施，中国水权交易既将成为现实，自然资源产权制度创新也将进一步启动。当向自然资源投资也成为人们赚钱的有效路径时，法律的制度安排才算到位。