经济适用住房购买政策与贷款政策冲突的原因及对策——以上海市徐汇区经济适用住房试点为例，本文主要内容关键词为：徐汇区论文,经济适用住房论文,政策论文,为例论文,海市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
随着2010年10月28日第一批9笔购买经济适用住房贷款的成功发放，历时31个月的上海经济适用住房试点工作，终于迈出了从中央倡导到地方真正落到实处的第一步。2008年3月9日温家宝总理政府工作报告中提出了“居者有其屋”的目标，其后上海市人民政府制定并颁布《上海市经济适用住房管理试行办法》，2010年6月29日上海公积金管理中心颁布《上海市住房公积金个人购买经济适用住房实施细则》，2010年6月30日中国建设银行上海市分行发布《个人购买经济适用住房贷款管理办法》(试行)。2009年12月末上海市徐汇区住房保障中心开始接受居住困难者购房申请，对购买经济适用住房申请人资格和提交材料真实性进行审查，然后房地产公司对符合政府购房条件的申请人实施摇号选房并签订经济适用住房(预)出售合同，随后对购房申请人进行贷款资格审查，同具有还款能力的申请人签订《上海市经济适用住房贷款合同》，最后向借款人发放贷款。2010年10月28日第一批购房申请人从开发商手中拿到了经济适用住房的钥匙。笔者在跟踪这一过程中发现，住房保障中心认定符合某区购房条件的申请人有1671户①，他们先向徐汇区公积金中心提出纯公积金借款申请，通过审批的有481户，后有597户向银行提出公积金、商业组合贷款申请，而通过审批的346余户。为什么约占71%的1190户符合政府经济适用住房购房条件的申请人不符合公积金中心的贷款条件？为什么约占42%的251余户符合政府经济适用住房购房条件申请人不符合银行的贷款条件？直接原因是购房政策与贷款政策的冲突。
二、经济适用住房购房政策与贷款政策冲突点及其表现形式
经济适用住房是指已经列入国家计划、由城市政府组织房地产开发企业或者集资建房单位建造、以微利价向城镇中低收入家庭出售的住房，它具有社会保障性质和经济性、适用性的特点，这种零地价、低利润、低税率的经济适用住房，其实际价格为同类型房产的50%，见表1。
《上海市经济适用住房管理试行办法》中关于经济适用住房申请对象主要条件包括：(1)人均住房面积15平方米以下；(2)人均可支配收入2300元以下；(3)人均财产低于7万元等。
《上海市住房公积金个人购买经济适用住房实施细则》中关于经济适用住房公积金贷款的申请额度规定：借款人、共同借款人计算住房公积金月缴存额的工资基数×规定比例×12个月×贷款期限。
《个人购买经济适用住房贷款管理办法》(试行)中关于经济适用住房贷款额度计算规定：(1)纯商业性贷款的贷款额度和组合贷款的贷款额度根据借款人及家庭的还款能力确定，最高均不得超过房屋总价的80%；(2)纯商业性贷款最高可贷额度=家庭月可还款额÷万元还款试算表中对应贷款年限的月还款额；(3)以所购经济适用住房作抵押并由区(县)住房保障机构承诺回购的，贷款期限最长不超过10年，其每月还款额见表4。
经济适用住房购房政策与贷款政策冲突在实践上的表现形式见表5和图1。(1)根据表5和图1数据分析得出：相当部分购房者月实际收入难以覆盖银行月实际还款金额。以某区经济适用住房最小面积46平方米、最低房价4563元/平方米计算，借款10年，月最少还款在1705元以上，是最高收入家庭还款能力的下限,却是最低收入家庭还款能力的上限，即人均收入900元以下的低收入家庭还是无法支付最小的经济适用住房贷款；以最大面积89平方米、最高房价5790元/平方米计算，借款10年，月最少还款在4184元以上，亦排在最高收入家庭还款能力的上限，即人均收入2300元以下的高收入家庭同样也支付不起最大的经济适用住房贷款；(2)符合经济适用住房购房政策对象，不一定符合金融机构贷款政策的，如刚退休的王女士提出经济适用房的申请已获住房保障中心批准，但金额15万，期限10年的个人住房贷款申请未获银行批准。政府住房保障中心批准的依据是均月可支配收入低于2300元。银行不批准的理由是，王女士退休工资为1200元，扣除规定的500-600元生活费后可用于还款金额600-700元，不能覆盖15万元贷款月最低还款1522元条件。
三、引发经济适用住房购房政策与贷款政策冲突的原因
从图1可以清晰地看到，月还款能力在4500元以上的家庭，有能力归还84-89平方米经济适用住房贷款；月还款能力在3500-4500元以上的家庭，有能力归还64-69平方米经济适用住房贷款；月还款能力在2000-3500元以上的家庭，有能力归还46-48平方米经济适用住房贷款。
是什么原因造成月还款能力在2300元以下的家庭无法实现“居者有其屋”的愿望，主要原因包括：
1.经济适用住房购房政策与贷款政策理论上的冲突。(1)两种政策制定者不同、出发点不一致的冲突。经济适用住房的购房政策由试点地区政府制定，针对居住困难且收入较低人群，按同类房产的50%价格向他们销售经济适用住房，带有保障性、福利性质。而经济适用住房的公积金、商业贷款政策由金融机构制定，均以借款人拥有长期稳定的还款来源作为合作的基础，坚持市场化操作原则。(2)两种政策覆盖面方向不一致的冲突。经济适用住房的购房政策以人均收入2300元以下、人均可支配财产70000元以下作为覆盖面，是向下覆盖；经济适用住房的贷款政策以家庭收入50%或家庭收入减去人均支出500元后的剩余资金足以归还每月贷款本息作为覆盖面，是向上覆盖。两种政策覆盖面的交集相对较少。
2.试点地区购房政策制定者对“居者有其屋”政策理解不透彻。“政府要采取梯次调控的方式，来实现‘居者有其屋’的目标，尤其要是保障更多中低收入家庭住房需求，增加对廉租住房建设的投入。对于经济适用住房，在加快发展的同时还要着力进行规范。”“居者有其屋”的基本概念为：其一，既包括经济适用住房，更包括廉租住房；其二，政府对廉租住房政策是增加投入，而对经济适用住房政策是重在规范。上海安居房工程试点工作在推出经济适用住房的同时没有同步推出廉租住房，造成实质上把家庭月还款能力2300元以下的家庭排除在本次试点范围以外，表明购房政策制定者对“居者有其屋”政策的理解和把握还不够。
3.试点地区购房政策制定者对廉租住房政治内涵的理解发生偏差。制定者的理解偏差造成单纯追求投资回报。申请廉租住房人群的多少，不仅直接反映所在地老百姓实际生活水平，而且体现了城市形象和执政者造福一方的能力。当今世界无论多么富有的国家都存在贫富差距，都存在买不起房屋的人群。承认买不起房子人群的存在不可怕，帮助他们正是政府的责任所在；怕的是为了面子既不愿承认这类人群的存在，更没有采取行动改善他们的住房环境。此次上海安居房工程试点工作中只推出经济适用住房，顾及了部分中低收入家庭；没有同步推出廉租住房，等于没有顾及和帮助月家庭还款能力2300元以下买不起经济适用住房且最需要顾及和帮助的家庭。
2008年11月，住房城乡建设部按照国务院关于加大保障性住房建设规模的要求，提出2009年至2011年三年间，通过投资9000亿元，将增加200多万套的廉租住房、400多万套的经济适用住房。廉租住房与经济适用住房的比例为1︰2。建设廉租住房与经济适用住房投入资金相差不多，但产出却大相径庭；建设廉租住房产出为零，建设经济适用住房虽然是微利，但投入的资金可以如数收回。
4.试点地区购房政策制定者的调查和测算缺乏科学性。制定者对人均收入2300元以下人群购房买经济适用住房持续还款能力的调查和测算有待进一步提高准确性。对照人均可支配收入900-2300元之间的还款能力表(见表2)，我们可以发现月家庭人均收入2300元以下，既包括人均收入2299元，也包括人均收入900元，差距2.5倍；以三口之家为例，家庭最高收入为6897元，最低的则为2700元，扣除必要的家庭开支及子女教育费用2100元③，可用于还款的金额相当有限，最高的不过4797元，最低的仅为600元。用600元归还建造标准不低的经济适用住房贷款是不可能的，但用600元支付高标准的廉租住房是有保证的。
再看家庭月还款能力、实际还款要求对比图(见图1)，我们可以清晰地看到图中有五条曲线，中间三条为不同方式的实际还款金额，最上面一条为家庭月还款能力大于实际还款金额，表明有借款资格并且能够按时还款；最下面一条为家庭月还款能力小于实际还款金额，表明没有借款资格或借款后难以按时还款。他们不适合购买经济适用住房，他们需要或只能先进入廉租住房。图1显示了一个基本常识：购房人群应该是一个区间，不可能是一个无限向下的全部。因此，对经济适用住房的目标群体应有一个科学测算体系，更明确的市场细分，不能为了宣传效应，把中低收入群体一统了之，造成实际运作中的矛盾冲突。
5.试点地区购房政策制定者对购买经济适用住房申请人旧房屋处置办法不合理。购买经济适用住房群体普遍有一套面积不大但地理位置较好的老房子，对老房子价值的合理评估、妥善处置，将提高购买经济适用住房首付比例，降低还款压力。上海安居房工程试点工作中，按“购买经济适用住房面积=家庭人数*规定面积-老房子面积”，新购经济适用住房面积大于政策规定购买面积，按经济适用住房所在地区同类房产补差价”的简单办法来处置老房子。上海市中心区的老房子一旦遇到动迁，价格在25000-30000元之间/平方米，其政策比购买经济适用住房更优惠，且可获得权益完整的房地产权证。住房保障中心不收购老房子，使那些只有首付款资金，没有补差价资金的人群选择放弃购买经济适用住房而等待动迁。
6.试点地区购房政策制定者、贷款银行、房地产登记中心没有创新担保方法。购买经济适用住房的人群有二个特点：(1)有一套面积不大，但地理位置较好的老房子；(2)有将要走上工作岗位的子女。站在金融工作者角度分析，两个特点就是两种金融资源，即抵押担保资源和成长还款能力。上海住房保障中心、贷款银行、房地产登记中心在安居房工程试点工作中，缺少必要的有效沟通，没有创新担保方式。房地产登记中心认为老房子属于使用权房，经济适用住房属于准产权房，以两种不同性质的房产不能同时抵押为由，剥夺了老房子的抵押担保权；贷款银行以大学生没有收入来源，不能作为担保人或共同还款人，将具有潜在还款能力和担保能力的大学生排除在担保范围以外。一笔贷款减少了两种有效担保，必定会降低贷款批准的概率，从而减少购买经济适用住房的能力。
四、化解经济适用住房购房政策与贷款政策冲突的措施
上海在安居房工程试点过程中能够及时发现购房政策与贷款政策的冲突，并迅速找到引发冲突的原因，这说明试点已经达到了发现问题的效果。找到原因是解决冲突的前提，而针对原因采取有效措施才是解决冲突的关键，为此，笔者提出如下解决措施，仅供参考。
1.按比例同步推出廉租住房和经济适用住房。“居者有其屋”第一要意是让每个家庭都有房屋住，其次是根据每个家庭经济实力来选择适合自己的住房，其三是买不起住房的困难家庭由政府投资廉租住房等多种方式来帮助解决。试点地区要对廉租住房增加投入，要对经济适用住房规范管理。按廉租住房与经济适用住房1︰2比例建设廉租住房，或从上海现有的30万套经济适用住房中划出10万套作为廉租住房，作为向最困难家庭提供廉租住房的房源。保障和帮助城市每个家庭有房住，特别是中低收入家庭有房住，是政府行政管理的最低目标，也是和谐社会的基本要求。政府行政管理讲究投资回报无可厚非，但政府行政不能忽视老百姓的心理回报。
2.深入调查研究，共享社会征询系统资源，提高数据质量。试点地区政府通过共享公积金中心交付系统、房地产登记中心房地产交易系统、证券交易系统、银行存贷款管理系统、个人所得税征收系统等数据，不仅可以通过不同系统查阅每个家庭实际收入，而且可以通过不同系统的数据对比、佐证，确定申请家庭实际收入和还款能力。以此作为试点地区制定经济适用住房目标群体的依据，同时避免出现借款人申请贷款时具有还款能力，放款后贷款就逾期；或者申请贷款时还款能力较弱，放款后就要求提前归还贷款等不正常情况的发生。
根据共享社会征询系统调查结论，制定更为实际的易于操作的租房、购房条件，确保中低收入家庭“居者有其屋”。根据家庭月还款能力、实际还款要求对比图(图1)，对家庭月还款能力能够覆盖实际还款金额的家庭适用经济适用住房政策，对家庭月还款能力不能覆盖实际还款金额的家庭适用廉租住房政策，使老百姓实在感受到城市让生活更美好。
试点地区购房政策制定者要通过立法倡导“廉租住房、经济适用住房”是过渡性房源的概念。廉租住房、经济适用住房是政府对中低收入家庭在住房上的一种临时帮助，带有福利性和帮困性，其租赁户或购买户应随着家庭还款能力的变化而变化。还款能力增强，就由廉租住房变为购买经济适用住房、购买商品房；反之，可以卖出经济适用住房进入廉租住房。这样不仅可以提高廉租住房、经济适用住房的周转率，而且可以防止福利养懒汉的情况发生。
3、统筹考虑政策与购买经济适用房的关系，提高购房人首付能力。在分析购买经济适用住房群体时已经提到，购买经济适用住房群体普遍有一套面积不大，但地理位置较好的老房子，老房子大多为使用权房，不是完全产权，不能上市流通，靠居住者本身能力很难变现，很难成为购买经济适用住房的现金流或还款来源。安居工程是政府基本建设计划的一部分，旧区改造也是政府基本建设计划的一部分。试点地区购房政策制定者如果能将安居工程与旧区改造工程结合在一起，不仅方便群众，同时也方便政府；不仅群众得益，同时也让政府得益。政府在常规的旧区改造工程中，人口多、面积小的使用权房屋是动拆迁谈判的难点，不仅谈判时间长，同时也是补偿相对较高的区域。试点地区政府部门如果能够把握住实施安居工程机会，以比较优惠的价格或接近旧区改造动拆迁价格，主动收购购买经济适用住房群体的老房子，让他们获得急需的现金流，提高首付比例或降低还款压力，让政府部门在服务群众、方便群众的同时，提前化解未来动迁的难度。
4.创新抵押担保、第三方担保办法，提高还款能力。对于人均可支配财产7万元以下、人均收入2300元以下的中低收入家庭，在购买经济适用住房时，其正常的财务计划是将家庭全部可支配财产用于首付，减少贷款利息金额，家庭收入扣除生活必需开支后全部用于还款。但是在竞争激烈的今天，除了国家公务人员、大型国有企业员工外，谁又能保证购买经济适用住房人群有10年持续还款能力。因此，试点地区购房政策制定者、房地产登记中心、公积金管理中心、贷款银行应针对购买经济适用住房特殊人群，共同创新担保方式，提高他们持续还款能力？其一，把目前不能变现或变现困难的财产列入抵押担保范围，包括使用权的老房子，房地产登记中心、银行共同推出“新旧房”共同抵押方式，提高贷款比例；其二，对购买经济适用住房中部分借款人已经退休或即将退休，但其子女即将走上工作岗位的家庭，银行要抓住家庭还款能力在提升的特点，推出“共同还款计划”，将读大学、当兵子女作为共同还款人，落实新的可以预计的还款来源，在提高借款人还款能力的同时，推动经济适用住房工作顺利进行。
上海市经济适用住房试点工作已告一个段落，总结经验和教训对上海市全面实施安居工程具有指导作用。徐汇区作为上海市的人口大区、面积大区，符合购买经济适用住房家庭只有1671户，按十三个城区的标准简单推算，全市符合条件的家庭约为21723户。全市21723户人均收入2300元以下的中低收入家庭，与全市建造30万套经济适用住房的规模相比，政府有足够的能力从中拿出一部分作为廉租住房，让没有还款能力的家庭住进廉租住房，让有还款能力的家庭按能力购买相对应的经济适用住房，提高购买经济适用住房贷款通过率，从源头上解决购房政策与银行贷款政策的冲突。
注释：
①见2010年8月7日《经济观察报》。
②家庭月还款能力曲线能够覆盖购房实际还款曲线的家庭，可获得银行贷款。
③上海地区最低保障费用为700元。