我国民办幼儿园发展的制约因素及其作用机理剖析——以生态系统理论为视角，本文主要内容关键词为：机理论文,视角论文,生态系统论文,幼儿园论文,制约因素论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G618
文献标识码：A
文章编号：1673-1298(2012)05-0082-08
民办学前教育是我国学前教育事业的重要组成部分，甚至已占据其“半壁江山”①。在《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出“基本普及学前教育”战略目标和民办教育作为“教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量”的背景下，在《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中提出要“引导支持民办园提供普惠性服务”发展方向的指引下，如何更好发挥民办学前教育在扩大学前教育资源尤其是普惠性学前教育资源中的作用，并促进学前体制机制改革？这是时代赋予民办学前教育新的使命。然而，当前我国民办幼儿园(以下简称“民办园”)发展中也存在一些突出问题，影响其功能与价值的发挥和新使命的实现：
其一，办园不规范且质量偏低。不少民办园办学条件简陋，基本教育设施设备不足；师资配备不足，未按国家规定的教职工与幼儿比例配齐教师，甚至存在“一师一班”现象；教育教学的小学化倾向严重，尤其是农村和城郊结合部的民办园更为突出；无证办园问题突出；安全事故频发，屡见报端的幼儿园安全事故基本上都发生在民办园。其二，收费贵而且乱。民办园收费往往高于甚至数倍于公办园收费，而且还频繁涨价，引发家长强烈不满；[1]民办园收费缺乏指导标准，收费差距大，天价幼儿园与低价幼儿园并存。其三，教师待遇普遍较低、流失率高。如西北五省区一半农村民办园教师月收入不足400元[2]，经济发达的深圳市民办园教师平均月薪也只有1300元，仅相当于深圳市最低工资标准。[3]较低的待遇使民办园教师流失率高，如北京某民办园园长指出该园每学年教师平均流失率达20%～30%，且这种现象在民办园中很正常。[4]民办园发展中存在的上述突出问题，严重影响了民办学前教育公益性的体现，影响学前教育事业有质量普及的步伐，因此，亟须对其制约因素及破解之道进行深入研究。
一、影响我国民办园发展的生态环境系统
民办园的发展既是组织内部调节的结果，也是随着时间变迁外部环境作用的结果。民办园发展中的问题既受制于外部环境因素，也受内部组织因素影响。生态系统理论是从微系统(microsystem)、中系统(mesosystem)、外系统(exosystem)、宏系统(macrosystem)多层次环境系统分析儿童发展的理论，其中，微系统是儿童和即时环境之间的关系；中系统是儿童周围即时环境之间的联系；外系统是不包括儿童本身，而对其产生影响的社会环境；宏系统指的是儿童身处文化的价值观、法律和习俗。[5]生态系统理论也被用来解释学校组织的发展[6]5，也有研究者运用其对学前教育发展问题[6]6和私立幼儿园的发展进行了探讨[6]5-14。本研究将以生态系统理论为视角，主要分析制约民办园发展的外部环境因素及其作用机理，以对破解民办园发展中的问题提供启示。
笔者认为，家庭、社区、管理部门、劳动力市场是与民办园直接关联的微系统；社会分层、社区发育程度、政府职能与管理体制、劳动力市场分割是与民办园无直接联系，但却对其发展产生影响的外系统；文化观念、法律政策构成了民办园发展的宏系统(见图1)。需要说明的是，基于现实审察，笔者认为民办园微系统各要素之间的联系缺乏，因此导致民办园的中系统缺失。民办园发展的生态环境系统虽不健全，但因外系统是微系统的延伸[7]，文化观念、法律政策构成的宏系统具有广泛影响力，所以其他系统之间仍相互联系，共同作用于民办园发展。具体来说，民办园各系统的作用机理如下：宏系统直接作用于外系统和微系统，或通过作用于外系统而间接作用于微系统；外系统直接作用于微系统，进而作用于民办园发展；微系统与民办园之间相互影响。以下将进一步剖析微系统、外系统、宏系统各结构要素对民办园发展的制约及其作用机理。
二、制约我国民办园发展的微系统及其作用机理
以下将具体分析家庭、管理部门、劳动力市场、社区构成的微系统对我国民办园发展的制约作用及其作用机理。
其一，家长对学前教育质量的判断能力有限，甚至对幼儿园提出错误要求，影响民办园办园行为的规范性。由于学前教育效果的迟滞性，且教育部门或第三部门对幼儿园教育质量与服务水平信息的披露渠道不畅，披露不力，信息不对称导致家长对民办园教育质量的判断无依据，判断能力有限；同时，一些家长“智育第一”“知识至上”的教育观和人才观使其过于重视幼儿的知识获得与智力开发，因此，为提高幼儿园的可知性与知名度并满足家长需求，一些外显的、即时性的教育行为成为民办园吸引眼球、抢生源的重要途径。如一些民办园用双语、艺术、国际化、多元智能等名不副实的噱头来包装幼儿园，并因此提高收费；一些民办园为满足家长重视幼儿知识技能获得的需求，教育教学呈现“小学化”倾向；一些民办园过分重视硬件设施投入，全盘或部分购置国外的教育教学设施设备以标榜幼儿园的洋化、高端化甚至贵族化，并收取高额保教费。这些行为对幼儿园教育质量不一定有正向影响，甚至起负面作用，且助推“入园贵”现象。
图1 民办园的生态环境系统结构图
其二，民办园的管理主体混乱、管理手段不力，助推民办园办园乱象与质量问题。首先，管理主体混乱，权责不清，部门间缺乏有效沟通。政出多门、多头审批、多头管理是我国民办学前教育发展中长期存在的问题。当前，民办园可在教育部门、民政部门和工商管理部门登记注册，而非教育部门通常不将在其处登记注册的民办园报请教育部门备案，管理主体混乱、部门间缺乏有效沟通。同时，各部门间权责不清，教育部门往往只有业务指导权，没有执法权，而民办园出了问题首先又要问责教育部门。管理主体混乱、权责不清导致管理部门能不为则不为，甚至对民办园收费不规范、办园水平低和教师待遇落实差等突出问题视而不见。其次，监管、支持双无力。教育管理手段主要包括行政、经济、法律等手段。当前管理部门对民办园教育质量和收费的行政管理不力，对民办园的扶持、奖励力度不够，甚至对民办园运用不当的经济和法律手段，如一些民办园不仅没有依照《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称《民促法》)享受建筑用地、税收优惠及相关资助，而且还要缴纳企业所得税，少数幼儿园甚至需缴纳营业税。[8]管理不力导致民办园办园行为失范，而支持不力则在一定程度上推高自负盈亏的民办园的服务价格。再次，管理方式重行政管制轻指导服务。管理部门对民办园重行政监管，管理方式往往以自上而下的会议与检查为主，问题提得多，分析和研究解决少；轻指导服务，业务管理部门如教研室等对民办园的指导欠缺[9]，这在相当程度上制约了民办园教育质量的提高和教师队伍建设等急迫问题的解决。
其三，劳动力市场供小于求制约民办园教师队伍的稳定性与整体质量。劳动力市场是劳动力供给方与需求方在劳动使用权转让与购买上相互作用的总和。民办园自主招考、自主聘用、自主管理师资，因此，民办园的师资配置往往是劳动力市场作用的结果。当前，学前教育劳动力市场的总体特点是供不应求，不仅民办园师资匮乏，公办园的师资也存在缺口，人才供给远小于需求。而与公办园相比，民办园教师的工资待遇整体偏低，社会保障不力，职称评定和专业发展机会相对更少，工资待遇与发展空间的双重限制使民办园教师“招不来，留不住”，教师队伍的充足性与稳定性受到极大影响。同时，部分民办园投资/举办者为降低办园成本，减少每班教师配比，甚至招聘不合格的教师任教，呈现畸性人才需求，严重影响民办园教师队伍的整体素质与教育质量。
其四，当前多数社区机构不健全、社区组织松散甚至匮乏，对民办园发展未构成有效的支持或监督作用。社区由必要的物质设备、组织与管理的形式、社区成员之间的社会联系、社区文化与社区认同等因素构成，但我国由于资源更多集中于国家之手，同时也由于单位制的分割作用，多少年来我们可以说几乎没有社区生活。[10]社区虽有一定的文化、生活等设施设备，但多数社区机构和社区组织不健全，一些社区甚至缺乏社区办公室和家长委员会等基本的机构、组织，社区成员之间的关系疏远，社区认同感建立迟缓甚或难以建立，因此，社区与民办园未能形成有效、良性的互动关系。社区公众与社区组织等社会主体对民办园的实质性、有效的支持少，对其办园行为的监督乏力，这也是导致民办园办园行为失范与质量问题的重要因素之一。
三、制约我国民办园发展的外系统及其作用机理
外系统虽不直接作用于民办园，但通过微系统影响民办园发展。
其一，社会分层制约家庭对民办园的选择能力和监督能力。社会分层是从静态的角度分析描述社会阶层结构的分化内容、形式、形成的层次和分布形态，[11]本质上讲的是社会资源在各群体中是如何分布的，因此，资源的类型和占有水平常常成为划分阶层、社会地位的标准。[12]有学者根据组织资源、经济资源、文化资源几个标准将中国社会划分为十个阶层：国家与社会管理者、经理人员、私营企业主和专业技术人员阶层，拥有的资源最多，处于最高或较高的阶层位序；商业服务人员、产业工人和农业劳动者阶层，拥有资源很少或比较少，处于较低的阶层位序；而城乡无业、失业、半失业阶层则基本不拥有这三种资源，阶层位序最低。[13]不同社会阶层由于占有资源的丰富性程度不同，决定了其对幼儿园选择能力的差异。阶层位序最高或较高的几个阶层拥有丰富的资源，其有能力自主选择公办园或高端民办园；位序较低或最低的几个阶层由于占有资源有限，只能被动选择中低端民办园，甚至不具备基本办园条件的民办园。尤其在当前公办园稀缺且又占据较优质教育资源的状况下，公办园往往成为“非富即贵”阶层的“囊中之物”，而多数民办园则成为中低阶层家庭的被动选择。正如研究者所言，当今中国“有权人的孩子上公立园，有钱人的孩子上私立园，农民工的孩子上黑园”[14]。同时，位序较低或最低阶层话语权的缺失、文化资源的匮乏、选择的被动性使其缺乏对民办园办学行为进行监督、约束的意识与能力，导致民办园的失范行为缺失重要的外在监督与约束主体。而民办园在学前教育供不应求的状况下自我约束的意识与动力不足，自我约束机制与社会约束机制“双缺失”致使民办园的失范行为甚为普遍。
其二，政府职能和管理体制影响民办园管理主体的确立及管理方式与管理效果。政府职能规定着政府的角色定位和政府行动的范围、行动的方式及程度，为此要建立适当的管理机构与管理制度，建立与之相匹配的行政管理体制。政府的基本职能应是宏观经济调控、市场监管、社会管理和公共服务，要从“全能政府”向“有限政府”转变，要建设服务型政府，但事实上政府仍是经济建设型政府，远没有完成向公共服务型政府的转变，而且政府的公共服务职能与范围没有很好地界定和理清，政府间职责划分不清，管理体制尚未理顺；没有处理好政府与社会、市场、企业和个人的关系，[15]因此导致政府在公共服务供给中职能的缺位、越位与错位并存。政府“越位”主要表现为：政府并未从竞争性领域中退出，压缩市场竞争的空间和活动范围；政府对市场的干预和控制过多，行政审批过多过滥，官僚主义仍然盛行，干扰市场对资源的配置作用等。政府“缺位”是指因政府责任缺失而导致某些公共服务领域出现“真空”，公民无法享受到应有的公共产品，或者政府将提供公共产品的责任与义务转嫁给其他市场经济主体。政府“错位”主要是政府内部权责划分不清，一方面由于财政管理体制不完善，中央政府、地方政府之间的财权事权划分不清晰，产生事权上移或事权下移的现象；另一方面各级政府机构权力存在交叉、重叠，出现推诿扯皮、政出多门的问题。[16]政府在公共服务领域的“越位”导致其在学前教育领域行政审批过多，而服务指导太少；“缺位”致使其将学前教育公共服务供给责任较多转移给市场；“政出多门”错位现象又让政府不能有效发挥监督作用。总之，政府职能和管理体制呈现出的特点导致民办园的管理主体不明，管理与支持不力，管理方式重行政管制轻服务指导。
其三，劳动力市场分割制约学前教育劳动力市场的供求关系、供给数量与质量。劳动力市场分割研究最具影响力的是二元制劳动力市场分割理论，认为劳动力市场存在主要和次要劳动力市场的分割。主要劳动力市场劳动者收入高、工作稳定、工作条件好、培训机会多、具有良好的晋升机制；而次要劳动力市场就业者收入低、工作不稳定、工作条件差、培训机会少、缺乏晋升机制。[17]主、次劳动力市场分割主要指行业分割，笔者认为，幼儿园教师符合次要劳动力市场劳动者的特点。从所有制分割来看我国劳动力市场总体可分为体制内和体制外劳动力市场，体制内劳动力市场的就业者工作稳定、福利待遇好，而体制外劳动力市场的就业者工资待遇差、工作不稳定。[18]民办园教师与公办园教师尤其是事业编制教师相比，其处于体制外劳动力市场。从行业分割和所有制分割两个因素来看，我国民办园教师处于次要劳动力市场和体制外劳动力市场“双劣”的市场类型中。劳动力市场分割状况导致学前教育劳动力市场供应动力不足，供应方少，供需矛盾十分突出，在此状况下，为解燃眉之急，幼儿园教师的准入门槛被降低，供给质量受限，导致幼儿园教师陷入低位价格——低位价值——低位价格的恶性循环中，更难以吸引充足、优秀的人才进入幼儿园教师队伍，尤其是进入民办园。
其四，社区发育程度制约社区与民办园的互动关系与互动效果。社区是居民生活的最基本的功能单位，对辖区内的居民生活和社会活动具有直接的服务、管理、协调的职能。政府对社区建设的支持程度、社区的经济发展水平、社区社会组织的发育程度和社区发展的能力是影响社区发育程度的几个重要因素，[19]如果政府对社区建设的规划、投入比较有力，社区组织发育良好，社区的经济发展水平较高，那么社区发育程度就会较高，社区的公共服务设施将相对充足，社区自我管理与自我运行能力会较强，社区就可对民办园发挥良好的支持与监督、约束作用。但当前多数社区发育程度较低，公共场地及配套设施不足，公共资源配置能力较差，社区自组织机构或团体缺乏，社区自我管理与自我运行能力差，使社区对民办园的支持与约束力度较差，未能与之形成有效、良性的互动关系。
四、制约我国民办园发展的宏系统及其作用机理
社会文化观念与法律政策构成了民办园发展的宏系统，以下将具体分析其对民办园发展的制约作用及其作用机理。
第一，文化观念偏颇、狭隘制约政策环境的公平性、民办园的发展空间与治理方式和教师素质提升。其一，由于“官尊民卑”“公好民差”等偏颇观念导致对民办教育的认识不当甚至错误，制约政策制度的制定和民办教育机构的发展空间。我国由于受长期的中央集权制的影响形成了“官尊民卑”“国强民弱”“公好民差”等偏颇的文化观念，致使对民办教育形成了一些不恰当甚至错误认识：“营利论”，民办教育举办者的基本办学动机就是为了营利；“添乱论”，民办教育只会给政府添麻烦，不能给政府添光彩，更不可能给政府的政绩加分；“拾遗补缺论”，民办教育只是在政府办学和财政性教育经费不足状况下的必要补充；“无关论”，民办教育发展只是投资者和经营者的任务，与政府部门无关，公共财政只负责公办教育机构发展；“误人论”，民办教育机构师资弱、质量差，民办教育机构往往误人子弟。②上述不当观念制约政策制度的制定，影响公、民办教育机构公平竞争环境的形成，导致政府对民办园的支持力度小，管理行为随意，管理方式以行政管制为主，这些因素进而制约民办园的教师队伍建设和教育质量。其二，对学前教育性质地位与价值的认识狭隘，影响国家宏观教育政策制定和教育资源配置中对学前教育、民办学前教育的作用方式与程度。多年来，由于我国对学前教育的公益性、教育性认识不足，更多认为学前教育是福利性事业，是单位社会职能的一部分，而非公共教育服务体系的有机组成，因此在财政投入、教师编制、职称与培训等政策中，学前教育都是相对被忽视的领域，这从根本上导致学前教育成为国民教育体系中的短板，是最薄弱的环节。因而，作为学前教育重要组成部分的民办园，更是被忽视、被边缘化，政府对其严重缺乏支持与管理，致使民办园发展中不规范、不合教育规律的现象时有发生，影响其质量、声誉和可持续发展。其三，对幼儿园教师劳动价值的不当认识制约其身份地位和待遇的提高，进一步影响学前师资队伍的稳定性和整体质量。从历史来看，在学前教育制度建立初期，从事幼儿教育的多是些无知无识的乳媪、节妇，这些早期的“幼儿教师形象”很难让人把幼儿教育看成是专业性劳动；“重养轻教”的传统也使人们形成了学前教育就是带孩子的误识。[20]同时，学前教育对象的“幼小性”、教育内容的启蒙性与教育功效的潜在性和延迟性，使相当一部分人认为幼儿园教师的工作是一种普通、平凡、无须太多知识技能与训练的“简单劳动”，甚至被认为与“服务员”“保姆”差不多。这些普遍误识使幼儿园教师社会地位的提升、经济地位的改善困难重重，因此从根本上制约幼儿园教师职业的吸引力和教师队伍整体质量的提升。
第二，法律法规不健全制约民办园的法人地位与产权配置，进而影响资助支持政策的落实与有效管理机制的建立，影响教师队伍建设和民办学前教育的公益性。当前与民办学前教育相关的法律法规的问题突出体现在：其一，民办园法人地位冲突、混乱不清，制约民办园教师权益保障、财政支持及优惠政策落实，制约公平的政策环境的形成。《民促法》指出，民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分，民办学校与公办学校具有同等的法律地位。公办学校是事业单位法人，据此民办学校也应是事业单位法人，但1998年颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》将民办学校规定为民办非企业单位，而《中华人民共和国民法通则》(以下简称《民法通则》)中我国现行法人只有机关法人、事业单位法人、社会团体法人和企业法人四类，民办园作为民办非企业单位“第五类”法人遭遇法人身份的尴尬处境。“民办非企业单位”法人定位与上位法律冲突，法人身份混乱，导致民办园在现实中被看做企业组织要缴纳营业税和企业所得税，土地、金融、财政支持等优惠政策难以落实；导致教师工资参照企业职工标准执行，根据《中华人民共和国劳动法》第48条规定，“不得低于当地最低工资标准”即可；实行企业职工基本养老保险制度，使民办教师退休后领取的基本养老金比公办学校同等资历退休教师的待遇大约要低到40%以上，[21]致使民办教师的工资待遇低、社会保障差；导致教育部门、民政部门、工商管理部门对民办学前教育机构多头审批、多头管理，但出了问题又相互推诿。其二，“合理回报”的法律性质被曲解且又缺乏配套的法律法规，助推出资者办学的营利性动机，影响民办学前教育的公益性。《民促法》规定民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报，并明确在“扶持与奖励”一章作出规定。其目的在于明确合理回报本质上是建立在确认了民办学校是公益性教育机构的前提下，国家对民办学校出资人的“扶持与奖励”，而并不是让出资人进行剩余收入(利润)的分配，其实质为兼顾民办学校的公益性和资本的寻利性。但现实中普遍存在对“合理回报”法律性质的理解偏差，如《民办教育促进法实施条例》将作出“合理回报”的决定权赋予民办学校自身，无疑会造成曲解合理回报的性质，把非营利性学校办成了营利性学校；[22]同时，对合理回报的标准或比例、获得程序等缺乏明确规定，也没有与之相配套的法律法规，因此助推出资者的营利性动机，在监管不力的情况下导致民办园提高收费、教师权益保障不力等影响教育公益性的行为。其三，民办教育机构的举办主体泛化，挤压纯民办园的生存空间并制约竞争的公平性。《民促法》规定民办教育机构的举办主体及要求是“国家机构以外的社会组织或者个人利用非国家财政性经费举办”，但《民办教育促进法实施条例》却指出，公办学校可“参与举办民办学校”，但“不得利用国家财政性经费”；其他举办者“以国有资产参与举办民办学校”，要评估国有资产并报监管机构备案，而公办学校和国有资产的形成离不开财政拨款或依法应上缴的财政性资金的支持。如此，一方面既违背了《民促法》对民办教育机构举办主体和举办资金的规定，另一方面导致一些教育部门办园和国有企业办园依托国家财政性经费，举办民办分园或借机转制以提高收费，中饱私囊，使真正的纯民办园发展遭遇不公、举步维艰。民办园为生存和发展，利用制度漏洞办学，乱收费并提高收费、不重视教师权益保障与师资队伍建设，乱象丛生。
五、结语与建议
民办园发展是不同层次环境系统与环境要素共同作用的结果，其发展中存在的突出问题也受制于微系统、外系统、宏系统的作用过程与结果。因此，为破解民办园发展中的问题要进行系统设计、全盘突破，同时应抓住系统中发挥更重要作用的制约因素重点出击。
第一，从整体上应着力于破解微系统、宏系统对民办园发展的制约作用。因为微系统是与民办园直接相连的环境系统，对民办园发展的影响最为直接，其作用结果也最能即时显现出来，尤其是管理部门的影响力大；宏系统的作用范围最广，文化观念、法律政策通过对外系统、微系统的影响进而制约民办园发展，但法律政策与文化观念相比改变的可行性更大，且其与民办园的关系更为直接、密切，因此尤其要重视制定适宜的新政策或修改完善已有的法律政策；而外系统中社会分层、政府职能与管理体制、劳动力市场分割、社区发育程度等因素相对比较稳定，不易改变，且鉴于其是微系统中家庭、管理部门、劳动力市场、社区等结构要素的延伸，后面将具体分析对微系统制约作用的破解，所以暂不分析对外系统制约作用的破解之道。
第二，明确民办教育机构的法人地位，探索制定对民办园进行分类管理的政策，这是破解宏系统乃至整个环境系统制约作用的首要任务和核心任务。可探索将民办园分为营利性的企业法人和非营利性的财团法人或民办事业法人，其中划分为非营利性法人的民办园按照非营利组织的相关规定运营。我国《民法通则》中的法人类型无“财团法人”，可由国务院对《事业单位登记管理暂行条例》第二条关于“事业单位”的定义作修改调整，将“利用国有资产举办的”修改为“利用国有资产或自有资产举办的”，并将利用自有资产举办的登记为“民办事业单位”，以较快破解民办园登记为非营利性法人的法律困境。同时，针对不同性质民办园制定有区别的财政支持、土地、税费、监管政策制度。非营利性民办园的土地、税费、金融政策完全参照公办园执行，可运用财政经费补贴教师工资、社保，对幼儿园实行奖补或拨付一定数额生均经费，加大对非营利性民办园的财政支持力度；而营利性民办园除免除营业税外，其他的土地、财税政策基本可参照企业执行，但企业所得税可参照高新技术企业实行优惠。
第三，明确民办园的管理主体及其职责和管理方式，重点击破微系统中管理部门对民办园发展的制约作用。不同性质民办园的管理主体与管理方式应有所不同。非营利性民办园，规定其须经教育部门审批、并在教育部门登记注册，教育部门要对其进行行政管理、业务指导和教师培训等，联同财税部门对其进行年检；其收费可实行政府指导价并在物价部门备案。营利性民办园须经教育部门审批、并在工商部门登记注册，教育部门可对其进行有偿的业务指导和教师培训，联同财税、工商部门对其进行年检；其收费只在物价部门备案即可，给其充分的办学自主权。
第四，逐步培育良性竞争的劳动力市场，减弱所有制、单位体制对劳动力市场的分割作用及对教师队伍建设的负面影响，尤其要完善非事业编制教师的工资待遇及社会保险制度。可明确规定非事业编制教师的工资水平应不低于当地城镇职工的平均收入水平，逐步探索同等专业技术职称教师同等工资报酬的薪酬制；其职称评定、培训、评优评先等权利与事业编制教师相同，并加大对非事业编制教师社保的补助力度。同时，拓宽幼儿园教师的培养渠道并对培养机构的资质标准作出规定，严格执行教师资格制度，以从入口关严把教师质量；加大对转岗教师、非学前教育专业任教人员的岗前培训力度，从整体上提高学前教育劳动力市场的供给数量与质量，并逐步减少劳动力市场体制分割对教师队伍建设带来的不良影响。
第五，政府引导，幼儿园、家庭、社区共建学前教育服务网络，以增强社会力量对民办园的支持与监督作用。其一，可在政府引导、支持下共建学前教育服务网络。可由政府牵头，成立专门的社区教育管理机构，并通过加大社区教育投入，依托社区教育项目并吸引幼儿园参与其中，为儿童和家长提供早期教育、保育、健康和家庭支持等。幼儿园、家庭、社区共建互动融合式的教育服务网络，三者形成互为支持之势，同时，也可加强社会对民办园的监督作用。其二，幼儿园应发挥主体性，走出去、请进来，以获取家庭、社区的理解与支持。幼儿园可通过主动为社区、家庭提供服务，协助社区建立教育网络，为其发展创造良好的外部环境，同时，也要吸引家庭、社区参与幼儿园的教育、管理活动，广泛吸收对幼儿园发展的建议，这既有助于其获得家庭、社区的理解与支持，又可发挥社会力量对幼儿园规范办学、提升质量的激励作用。不仅如此，管理部门、家庭、社区、幼儿园之间联系的加强，还可重建目前“断裂”的中系统。
总之，制约民办园发展的因素包括多层次环境系统，解决之道也应系统化，同时，又要根据各结构要素在系统中的不同作用重点予以破解。
注释：
①2010年我国民办幼儿园数占全国幼儿园总数的68%，在园幼儿数占总数的47%，教职工数占总比为63.2%。根据教育部发布的相关数据计算得出。见中华人民共和国教育部发展规划司著：《中国教育统计年鉴(2010)》，人民教育出版社2011年版，第167-173页。
②其中“添乱论”“误人论”见黎利云，赵雄辉，崔晴：《发展民办教育的观念性障碍亟待再突破——基于对湖南民办教育发展情况的分析》，载《河南涉外经济学院学报》，2011第6期，第38-44页。