台湾公营企业民营化的策略与启示，本文主要内容关键词为：台湾论文,启示论文,民营化论文,策略论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F127
文献标识码：A
文章编号：1003-8477(2004)06-0069-02
依据台湾法律、凡政府机构拥有股权或资本50%以上的企业，即为公营企业，否则属民营企业。台湾公营企业依所属政府的不同级次，分为“国营”企业，省营企业和县、市营企业。其中，“国营”企业是公营企业的主体。
台湾公营企业的数量较多，范围广泛，资产庞大，截止到1995年底，有公营企业105家，涵盖农林渔牧业、采矿、制造业、公用事业、商业、交通运输和仓储业、银行保险业、房地产、营造业等行业。其中：“国营”企业55家，省营企业35家，市、县营企业15家。
台湾的公营企业在过去40多年里不断扩大，到1998年6月底，“国营”、“省营”企业资产总值合计增至3695亿美元，比20年前同期增加34.2倍。[1](p97)由于政府的不断投资和垄断经营，使作为基础工业或相关产业基础的台湾公营企业弊病渐多，效益日渐低下，导致民营企业对外竞争成本增加，民众要求开放民营的呼声日益高涨。台湾当局一方面加紧整顿以守住公营资本的阵地，另一方面也不得不推动公营企业民营化。
一、台湾公营企业民营化的政策思路及其试点进程
台湾当局在研究实施民营化的过程中总结出“经济永远有公营企业，但没有永远的公营企业”的政策观点。其主要内容是：国家的工业应分为公营和私营企业两部分，强调公营企业的重要性；选择和鼓励合适的公营企业在适当阶段不断向私营转化；任何企业都不可能永远保持公营性质，但政府也要适时不断创建新的公营企业；政府的职责是使公营和私营企业在经济发展中各司其职，始终保持一种最佳组合。如果公营过多，不仅经济效益降低，还会造成：①与民争利。公营企业垄断许多利润高、风险小的项目，不利于吸引私人投资；②与民争钱。因公营企业有优先贷款的权利，部分私营企业的投资因融资机会减少而被挤出局；③民营企业负担较高利率，而公营企业贷款利率多为下限，公营太多，对金融和经济发展皆不利；④提高了民营企业对外竞争的成本。而公营企业过少，私营领域聚敛大量垄断利润则会引起社会分配不公。因此，必须控制公、私营企业的合适规模和动态组合。
据此，1985年台湾“行政院革新委员会”通过《国营事业管理制度革新方案》，正式对纯生产或营利事业开放民营。1989年3月，台“行政院”又通过《当前物价问题因应措施方案》，其中之一就是推动公营企业民营化。4月份“中钢”出售股票，“省政府”也决定把第一银行、华南银行和彰化银行三家商业银行的官股比例降到49%。同时，“经济部国营事业管理委员会”拟订了《国营事业民营转移条例》草案，7月，“行政院”成立了由“经建会”、“经济部”、“财政部”、“交通部”等单位组成的跨部会的“公营事业民营化推动专案小组”。1991年6月，“立法院”修订了《公营事业移转民营条例》，对公营事业转为民营的方式、职工的处置、补偿及其优惠认购股权等方面都作了原则性的规定。“行政院”也于1992年2月发布《公营事业移转民营条例施行细则》。“经济部”还大幅度修正了《公司法》，将原公营事业员工不可认股、派息、分红的规定，全部予以取消。[2](p33)同年11月还发布《经济部所属事业移转民营从业人员优惠优先认购股份办法》及《经济部所属事业移转民营从业人员权益补偿办法》等，对公营事业民营化后员工的就业处置、经济补偿及其优惠优先购买本公司股份等事项作了较具体的规定。这一系列措施对推动公营事业民营化起到了积极的作用。
根据以上条例和法规，民营化的方式主要采取：(1)股票公开上市。(2)评估并直接拍卖资产和股权。(3)政府解除管制，开放特许权，允许民间企业参与竞争。具体方法：(1)一次或分次出售股权；(2)一次或分次拍卖资产。出售股权或拍卖资产的价格由企业的上级主管部门会同有关机关组织的评价委员会决定，要分类分批进行。规定公营企业转为民营出售股权时，保留35%的股份，供该企业员工优惠优先认购。[3](P63-64)对计划民营化的企业政府不给予特殊的优惠政策，其转移民营所得资金均应上交政府。
台湾公营企业原有的民间股份交易在一定程度上为确定各公司的股票价格提供了比较客观、公平的定论，因此，台湾考虑的主要方式是以出售政府所拥有的股权为主。但证券市场吸收民间资本的能力非常有限。台湾股市一天的交易量大约在100-200亿元新台币之间，难以承受资本雄厚的公营企业抛售股票的冲击，使得公营企业的主管机关不得不从缓计议。
除出售股权的方式以外，台湾还根据被民营化企业的不同情况，采用其它方式。如台机公司经“行政院”批准，于1993年采用公开拍卖股权的方式一次完成转移民营形态，而“中船公司”则根据改革方案实施后的经营状况再决定转移方式。[3](p63-64)
第一批实施民营化的公营事业有22家，主要是从事生产制造及营利性质的企事业，其中包括6家“国营”企业和16家省营企业。民营化遭遇到来自多方面的困难和阻力：①一些既得利益部门和公营企业员工起来反对，很难满足他们提出的各种要求。②各种民营比所需法规的立法或修正进程缓慢，比较完整的法规直到上世纪90年代才制定出来。③国家的股份还占有相当大的比例，企业的决策权还被政府掌握，人们担心这些企业效率不高因而不太愿意买国营企业的股票。④政府需要巨大的经费来支付公营企业退休人员的养老金和在民营化过程中公营企业员工的退职费等。⑤股票上市的时机与方式也难以把握。因此，至上世纪末，还没有一家公营企业在法律形式上完成民营化。
二、深化改革的政策借鉴
目前，大陆“要深化国有企业改革，进一步探索公有制特别是国有制的多种有效实现形式”，“除极少数必须由国家独资经营的企业外，积极推行股份制，发展混合所有制经济。”[4]在这方面，台湾的公营企业民营化可以给我们一些启示。
第一、严格界定政府职能。台湾公营企业民营化的一大困难就是人们担心公营企业民营化后仍由政府操纵，效率不高，因而不太愿意买公营企业的股票。当前，大陆有一些地方在政府的默许乃至参与下企业被虚假包装上市，有的地方政府干预企业改制，要求上岗者“出股”解决下岗者的遣散费用。人们在遭遇到虚假绩效、毫无诚信和无端承担改革负担的多种打击之后加重了对股份化的疑虑，开始失去对股市的信心，这正在成为大陆推进国有企事业股份化和民营化的一大障碍。鉴于此，在推进股份化、民营化的同时，政府要充分授权改制和经营，促成外部激烈的公平竞争，消除人们的思想顾虑。
目前，在许多基层政府机构、国有企业主管部门，尤其是经济欠发达的落后地区，尽管经历了二十多年的改革，但要真正实现政府职能的转变，困难和阻力仍会很大。界定政府职能是要强调政府不能、不要做什么。对于国有企业改革，十六大再次强调“各级政府要严格执行国有资产管理法律法规，坚持政企分开，实行所有权和经营权分离，使企业自主经营、自负盈亏，实现国有资产保值增值。”[4]大陆国有企业和台湾公营企业都有政企不分的弊病，其病源就是政府角色混淆不清。最主要的一点就是政府不能插手市场应该做的事。政府在经济活动中的角色主要是导演、裁判和啦啦队，而不是企业扮演和充当的主角、队员和生力军。大陆的现实和台湾的教训使我们认识到：市场经济条件下只有严格界定政府职能，真正给企业创造一个自主经营、促进竞争的环境，才能真正建立起现代企业制度，更好地进行国有大中型企业的股份制改造和国有中小企业民营化。
第二、借鉴台湾关于“经济永远有公营企业，但没有永远的公营企业”的思想，可以发展为“公有制经济永远有占主体的国有企业，但没有永远的国有企业”的观点。即政府可以随时选择有利时机将认为可以民营化的国有企业转移到民营的行列中去，也可以利用民营化所得资金随时投资兴建认为应该国营的新的国有企业，使占主体地位的公有制企业处于一个动态的变化之中。把消除国有企业终身制和建立新生代的国有企业统一起来，“坚持公有制为主体，促进非公有制经济发展，统一于社会主义现代化建设的进程中，不能把这两者对立起来。”[4]这样，既有利于促进企业竞争和市场机制发挥作用，又有利于公有制经济高效地向前发展。
第三、台湾为减少社会震动，稳妥开展民营化工作，分类分批进行公营企业民营化试点。借鉴台湾经验，针对大陆国有企业范围过宽的问题，可将国有企业分三类进行。①对国有小企业明确界定，加快民营化的同时防止国有资产的流失，确保其保值增值；②对于国有大中型企业和超大型企业，重点是改革财产权利的内部结构，通过国家机关和全民企业、国有资产管理部门与企业、企业内部股东与经理人三个层次的“两权分离”，使全民资产的经济所有权、占有权和经营权关系明晰化；③对实行股份化的企业，政府要采取分批试点推进，促进全民所有制企业资产与其他非全民资产的渗透和融合，逐步建立包括国家资产股份在内的，融合多种财产关系的股份制企业。“采取多种方式，包括直接融资、充实企业资本金。培育和发展多元化投资主体，推动政企分开和企业转换经营机制”。[5](p23-25)
第四、台湾在开展民营化、股份化的具体工作之前，先作了大量的准备工作，包括舆论宣传和立法。目前，大陆企业改制的舆论宣传深入人心，但有关股份化、民营化和规范政府职能的法规与条令还不够完善，需要尽快解决。同时，与台湾的公营企业不同，大陆的国有企业长期处于计划经济体制下，企业里没有民间股份，股份制改造时难以确定合适的企业价值，以致给不法分子或经营者侵吞国有资产造成可趁之机。这不仅突现出完善立法的重要性，也说明有必要借鉴台湾经验推行分类分批民营化与立法相互促进的做法，以确保大陆国企改革中国有资产的保值增值。