试论城市管理信息集成，本文主要内容关键词为：试论论文,城市管理论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在界定城市管理信息集成的概念及考察集成技术在国外和我国城市管理中的应用的基础上，本文作者重点介绍了用于城市管理信息集成的关键技术和实施管理信息集成的阶段。文章最后分析了在我国城市管理信息集成过程中可能遇到的问题及所应采取的对策。
一、城市管理信息集成的提出
1.电子政府和数字城市的发展
“电子政府”名称直译自英文单词Electronic Government（简称E-Government），是在1993年由美国前副总统戈尔发起的一场名为“国家绩效考察”(National Performance Review)运动中被提出来的。电子政府就是一个利用信息技术，有效地实现行政、服务及管理等功能，在政府、社会和公众之间建立有机服务系统的集合。电子政府的主要特点体现为：政府机构各部门运行的网络化和信息化、为公众社会提供服务的便捷化和多元化。
数字城市的英文单词为Digital City（简称D-City）。“数字城市”广义上指城市数字化。具体体现为城市构成要素及运行数字化和城市管理的数字化。城市构成要素及运行的数字化是指数字技术、信息技术、网络技术运用于人们的日常生活、企业运营、政府运作及城市生活的其他方面。城市管理的数字化是指依赖于信息技术实现城市地下管线、规划、土地、交通、绿化、道路、环境、经济、开发、旅游、房地产、人口、商业、农业、林业、工矿企业、渔业、水利、金融、电讯、电力等诸方面管理的信息化。
实施电子政府、建立数字城市是未来城市发展与管理的趋势，但要真正推动电子政府和数字城市建设，实现城市管理信息集成是其中的关键。
2.城市管理信息集成的内涵及特征
集成(Integration)是指将集合中的子集及各子集中的元素在逻辑上重新规划、结构上重新整合、内容上重新集约，以实现整体优化和整体效益。所谓信息集成(Information Integration)，就是指利用一定的信息处理技术对系统中各分系统及系统中各种类型的数据信息进行统一的处理，避免不必要的数据冗余，同时通过重构信息流程，为用户提供统一和透明的界面，从而实现信息共享。
城市管理信息集成(City-management Information Integration)是指对城市管理所涉及的信息进行集成。城市管理信息是集经济、社会、环境、资源等多方面信息为一体的信息集合，不论就信息来源路径、信息主体，还是就信息的特征、性质，城市管理信息不但量大而且复杂。其中，信息源包括政府、企业、事业单位、个人、第三部门等；信息类型包括数字、文字、符号、语言、图形等。城市管理信息集成就是利用先进的信息处理技术对复杂的城市管理信息进行有序化、条理化、简单化、流程化，以提供便捷服务。
与企业管理信息集成相比，城市管理信息集成主要有以下特点：
(1)集成的多维度。城市管理是一项复杂的工程，涵盖诸多资源信息、组织、人员，同时管理对象更是复杂多样，因此，城市管理信息集成呈现出多维度性，具体体现为资源信息维（包括多源信息和多类型信息）、管理组织维、管理人员维和集成应用维。
(2)集成的层次性。城市管理信息集成像企业管理信息集成一样，因集成技术的先进与否和技术运用的成熟度不一，信息集成的水平表现出层次性，集成的程度存在很大差异。城市管理信息集成按集成水平可分为以下4个层次：办公自动化、Intranet、Extranet、Internet。但这四个层次并非严格逐层实现，而会出现交互发展。集成的层次性还表现为管理信息在不同城市管理层次上的集成，具体可分为街道或城镇、区或县、市、省及国家几个层次。
(3)集成的多向性。城市管理信息集成因信息源多重，信息集成呈现多向性。包括：纵向集成（对上一级城市管理信息的上游集成如市级对省级或国家级，对下一级城市管理信息的下游集成如市级对区县级）和横向集成（一级城市管理各部门信息的内部水平集成，对企业、事业、个人、第三部门等社会资源信息的外部水平集成）。
二、管理信息集成技术在城市管理中的应用现状分析
1.国外城市管理信息集成发展的现状
信息集成技术在国外城市管理中应用较早。美国纽约市已建成了一个覆盖全城的、集成式的ATM-over-SONET网络基础设施。纽约市信息技术与电信部(DoITT)正在这一基础设施上构建一个名为CityNet的网络。纽约市市政机构的19万名雇员、市民、游客、市政府职员以及两千多个与纽约市签有协议的非盈利性组织可以通过CityNet的内部网、外部网、服务小亭系统(City Access)获得纽纷市提供的各种官方信息和服务，包括各种统计资料、职位空缺信息、垃圾回收与再生的时间安排、住房信息、食品、卫生以及公共辅助设施规划、老年人福利、下载和提交各种表格、缴纳停车传票的罚款和出生证明的费用，以及关于如何在纽约市创业和发展的信息等。
在新加坡，政府建立了“电子公民中心”(e-Citizens Center)，新加坡的公众可从此站点轻松获取医疗保健、商务、法律法规、交通、家庭、住房、就业、养老金账户查询、奖学金申请、机动车登记以及专利申请等200项以上的电子政务服务，新加坡的年轻人甚至可以通过该网站登记服兵役等各项网上信息和服务。
2.我国城市管理信息集成的现状
北京作为我国最早实施电子政务工程的城市，到2000年底，已建成了公用信息平台和政务信息网络，全市123个机关、单位都在首都公用信息平台上建立了自己的网站，包括企业、人口、税收、统计、车辆、人才、市政管理等内容的一批信息数据库也初具规模。到2002年底，北京的企业和市民向政府提出的部分审批、管理和服务要求都可在网上进行。
2002年3月，东莞市开通“电子政务服务站”。该网站公布了31个部门共193个项目的办事流程，并提供了社保、劳动、民政等8个部门共90多种申报表格的多种下载。市民通过该网可进行咨询、预约办事、投诉等。同时，全市32个镇区和70多个市属单位已实现专线联网，并于2001年5月建设了全市统一的网上行政办公系统，实现文件、信息上行下达，改变了各部门之间由于信息沟通与业务运作的相互独立所带来的“信息孤岛”现象。
3.我国城市管理信息集成与国外的差距
我国城市管理信息集成还处于起步阶段，尽管我国个别城市在管理信息集成上已取得一定进步，但总体上与国外的一些城市相比，还存在巨大差距。
(1)管理信息资源共享方面的差异。在美国，除了国防部和军方以外，政府各部门基本上都是在公共电信网络上建立虚拟专网，成立了大量的共享数据库。而在我国，尽管80%的社会信息资源3000多个数据库掌握在政府部门手中，但大部分数据都是死数据，数据库也是死库，信息资源被闲置，无法实现信息共享。
(2)应用平台方面的差异。国外的一些城市管理信息网络除运用于城市管理部门的日常管理外，还能提供27种对外服务功能，主要是办公室电话、办公地址、在线报刊、在线数据库以及外部网站链接、外语翻译、个人隐私政策、广告、安全特性、免费电话、技术服务等。在我国，目前城市管理信息集成还主要集中于城市管理部门的日常管理效率的提高，对外服务功能相对薄弱。
(3)管理信息资源的组织机构及管理体制方面的差异。美国的各州政府都建立的信息资源管理部，负责管理信息的收集、管理及协调。同时，美国城市管理各部门还制定了本部门的“信息资源管理战略规划”，内容主要包括网络建设规划、信息收集规划、重要信息系统规划等内容，提出每年和五年的目标及对资源（包括资金）的要求。在我国，目前城市管理中还没有设立专门的信息资源管理部门，也未制定专门的“信息资源规划”，信息收集的有效性和及时共享性都远不如世界上的一些城市。
三、城市管理信息集成的实现
1.集成的原则
(1)规划的综合性、整体性原则。城市管理信息集成是一项系统工程，不仅需要城市管理各部门的参与，同时还涉及城市的上级部门、所辖的下级部门、社会上的其他组织及市民等，因此城市管理信息集成要综合规划、整体布局。
(2)构思的实用性原则。“实用”是城市管理信息集成的出发点和最终落脚点，因此，集成要以提高政府管理效率、降低管理成本及为社会提供快捷、优质服务为宗旨，确保政府管理信息资源的充分利用。
(3)实施的易操作性、适应性、灵活性原则。信息集成的规划和构思要便于操作，除个别环节需专业人员处理外，对应一般办公人员和普通市民的操作尽量做到通俗化、简明化。同时集成系统的规划和构思要考虑实施、应用过程中环境的变化，增强系统的适应性和灵活性，便于数据的输入、检核、存储、输出、转换及查询等。
(4)操作的安全性原则。坚持操作的安全性是城市管理信息集成实现的主要保障，这不仅是因为城市管理信息中包含有大量的国家机密，同时一些恶意的侵入和破坏也会导致网络不能正常运行。
2.集成的技术支持
(1)总体设计
在城市管理信息集成实施之前，首先要进行集成实施过程的总体设计与规划，具体包括以下环节：集成需求分析→可行性论证→（评审）→初步设计→（评审）→详细设计→（评审）→系统实施→（评审）→系统运行和维护。
信息集成的实施一般要经过上述十个步骤，其中可行性论证和初步设计是信息集成能否实现的关键。
(2)可行性论证
可行性论证主要是了解城市管理信息集成的内外环境及技术条件，初步确定集成的总体方案和实施的技术路线，从集成技术、现实基础环境、经济和社会条件等方面来论证实施集成的可行性，制定投资规划和初步开发计划，编写可行性报告。其中，对集成技术的论证是可行性论证的核心内容。
目前信息集成技术的开发与应用已相当成熟。办公自动化(OA)系统和管理信息系统(MIS)、3S集成系统（包括遥感RS、全球定位系统GPS和地理信息系统GIS）也正被广泛应用于城市管理，同时，Internet和Intranet及网络安全技术（双网隔离、子网隔离）都比较成熟，CAD技术、CA认证应用技术、跨平台的信息交换技术、协同工作技术、并行工程技术、海量数据库技术、数据挖掘技术、标准化技术等都可以直接用于城市管理信息集成的实施，而用于企业的计算机集成制造系统CIMS技术也可以为城市管理信息集成所借鉴。因此从需求的集成技术来讲，信息集成已具备了实现的条件。
(3)初步设计
初步设计是总体设计的主要内容，其主要任务是确定集成的系统需求，建立系统功能模型和信息模型，提出集成总体方案和投资预算、实施计划等。其中系统功能模型和信息模型的建立是初步设计中的关键环节。
系统功能建模。城市管理业务处理是城市管理部门功能活动的核心。将业务流程文档及图表转换为业务活动以及它们之间信息的输入输出表达过程就是城市管理信息集成系统功能活动的建模过程。IDEFO方法是用于功能建模的最为严格的结构化系统分析方法之一。在城市管理信息集成系统功能建模过程中，可采用自顶向下逐层分解，使整个复杂的系统简单化、抽象的系统具体化，直至分解到可执行模块（即可编程模块）。在这一过程中，管理信息已经被初步描述在活动与活动之间的输入输出中，但由于这一阶段中信息的表达仍不很规范，其力度的掌握十分重要。
城市管理信息集成功能系统基本包括以下系统：办公自动化系统、网络应用平台系统、数据共享系统、决策系统、信息安全系统。
办公自动化(Office Automation/OA)是城市管理信息集成系统最基本的功能系统之一，同时也是实现管理信息集成的基础。OA主要是利用计算机技术对传统的办公室信息手工操作进行计算机化，以提高操作的速度和信息资源的利用率。
网络应用平台系统是城市管理信息集成的又一基础设施，是管理信息得以运行的载体。网络应用平台主要有Intranet、Extranet、Internet构成。Intranet（内网）是用于城市管理信息的内部水平集成，即一级管理各部门信息的集成。Extranet（外网）用于市级管理信息与下一级管理和上一级管理信息之间的纵向集成。Internet（外网）用于对外发布信息和获取政府部门信息的以外信息，即用于社会资源信息的外部水平集成。
网络应用平台子系统的内网和外网一般要进行物理隔离，以保证管理信息的安全。该系统可提供以下功能：用户登录认证（限于Intranet和Extranet用户）、用户口令密码修改（限于Intranet和Extranet用户）、电子新闻、电子公告、电子论坛、意见采集、问题应答等。
数据共享系统是城市管理信息集成系统功能的最直接表现，也是管理信息集成的主要目标。数据共享系统通过网络平台将把“信息孤岛”联系起来，实现信息一对多、多对一、多对多的瞬间响应，同时信息的传导模式也表现出多向化，纵向传导、横向传导、双向传导同时进行，呈放射状。
数据共享系统所共享的数据包括：地理基础数据（主要指与资源环境、自然条件有关的空间和非空间数据，如地形图、地质图、地矿业、植被图、水系图、土地利用图等，以及有关统计资料，如资源储量及开发利用数据、自然条件分析数据和分布数据等）、经济类数据（包括各个产业或行业的空间布局与分布数据，以及这些行业内部机构的分布和生产场地分布等，城市内部或对外道路交通布局数据，各类管线分布数据，各类建筑分布数据，及与国民经济各部门的生产、经营、管理有关的数据等）和社会数据（包括除上述两类数据以外的所有数据，人口、政策法规、社会意见、文化等）。上述三大类数据按其性质可分为空间数据和属性数据两大类，城市管理信息集成系统一般采用混合数据结构来组织这些数据，即采用两种或两种以上的数据模型（层次模型、网状模型、关系模型、面向对象模型）来分别组织和管理空间数据和属性数据。
数据共享系统主要提供以下功能：数据输入、数据输出、数据转换、数据发布（限于Intranet、Extranet）、数据运转（包括收、发、签、报等）、数据查询、数据更改等。
决策系统是借助于信息工程技术、集成化思想构筑的智能型、交互式、集成化决策支持系统，它是管理信息集成系统的主要功能之一。决策系统主要依赖于系统平台的支持和多源数据的采集、建库、维护、更新及最终对数据的管理、统计、分析。决策过程基于集成数据库，经过多次反馈、多次论证，逐步使决策明确化、科学化。决策系统的最主要功能是编制经济计划和制定项目报告。
信息安全系统是城市管理集成系统安全运行的重要保障。信息安全主要包括物理安全、网络安全和数据安全。目前主要采用的安全技术有备份、日志、隔离、防火墙、加密、授权、审计等。
信息模型的建立。信息模型的建立是总体设计中最为核心的部分，直接关系到城市管理信息集成的实现。所谓信息模型，实际是一种独立于具体技术、具体数据库管理系统(DBMS)的概念模型，是反映一组织信息系统基本状况的模型。这种模型主要从概念上和逻辑上对一个组织的数据及数据流进行合理的规划，它能为用户和数据处理专业人员共同理解，并在全局的角度，有效合理地分布和组织数据，为下一步数据库的物理设计奠定基础。
建立信息模型通常采用IDEFIX方法、信息工程方法及E/R图。
IDEFIX的建模过程分为0-4五个阶段：设计的开始（写明开发项目的研究范围、开发的顺序、组织好建模的队伍、收集各种原材料）、定义实体、定义联系、定义键、定义属性。IDEFIX最后呈现的模型为属性级图、实体报告、联系定义、属性定义、联系／实体对应及属性／实体对应。
运用信息工程建立信息模型的步骤为：建立组织模型、完成组织业务过程和活动分析、完成实体—关系分析、建立主题数据库模型、进行主题数据库具体物理分布分析。
运用E-R图建立信息模型的步骤为：定义实体、分析联系、定义实体或联系的属性、画E/R图。
3.集成的阶段
城市管理信息集成是一个动态的复杂过程，一般要经过四个阶段：
(1)部门内部办公自动化。这是城市管理信息集成的基础，也是集成的初级阶段。
(2)政府机关部门在互联网上建立网站。用于发布信息，向社会提供本部门的基本信息。
(3)建立网联网，进行Intranet和Extranet互联，实现管理部门内部信息资源共享。
(4)构筑政府——社会网络平台，进行Intranet、Extranet和Internet互联。这一阶段是城市管理信息集成的最高阶段，政府信息资源与社会信息资源互动，信息资源实现最大程度共享。
四、我国城市管理信息集成中可能遇到的主要问题及对策
1.可能遇到的问题
(1)观念认识不足。尽管实施电子政务、建立数字城市已成为许多城市谋求未来发展的战略性步骤，但对城市管理信息集成的重要性认识不足，尤其是没有深刻认识到实现城市管理信息集成是未来城市获得发展的关键、是现代城市管理的革命性变革。
(2)集成技术运用尚不成熟。尽管目前我国许多城市都在实施电子政务，OA、MIS、GIS等系统亦广泛应用于城市管理，但总体上我国城市管理信息集成技术的运用仍不成熟，不论是系统的开发、应用，还是信息的安全，都有待进一步研究、开发。
(3)部门之见，抵制共享。除涉及国家机密的信息之外，有很大一部分信息资源因管理部门利益无法实现共享，甚至还会出现一些管理部门因不愿共享本部门某些信息资源而抵制或否认整个城市管理信息集成工程。
(4)组织结构有待调整。城市管理信息集成不仅要实现信息资源共享，同时也是对组织业务流程的重组和优化。因此，城市管理组织部门的转、归、并、撤也将是我国城市管理信息集成过程中遇到的主要问题。
2.主要对策
针对我国城市管理信息集成中可能遇到的上述问题，笔者认为在信息集成过程中要首先考虑以下几方面的工作：
(1)提高认识。要从根本性上认识城市管理信息集成的重要性，尤其是城市领导要高度重视实施这项工程的意义，力争变被动顺应信息化潮流为主动利用信息化技术推动城市管理现代化。
(2)制度和立法上予以保障。城市管理信息集成是对传统城市管理的革命，对未来城市的发展有着重大意义，因此，要建立相关的制度和法规来保障城市管理信息集成的推进。如信息共享问题，可建立切实的共享信息标准，并通过相应的法规做实现保障。
(3)要坚持总体规划、集成优先。城市管理信息集成是一项复杂的系统工程，涉及多个部门、多项领域、多重利益，因此，信息集成要总体规划、整体布局，并要坚持集成优先。
(4)大胆借鉴。一是要借鉴国外的技术和经验。国外的一些城市在电子政务和管理信息集成等方面发展的较早，因此，技术比较成熟。二是要借鉴企业在产品信息集成方面的技术。企业在信息技术的发展和应用等方面一般都领先于其他组织，广泛应用于企业信息集成的CIMS技术已经相当完备。