审计机关建立审理制度的回顾与展望，本文主要内容关键词为：机关论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
全国审计机关成立之初并无审理制度，最近十年，审理制度才逐步建立。内蒙古自治区审计厅（简称“内蒙古审计厅”）建立审理制度较早，并在实践中注重审理理论、审理制度设计与安排、审理机构与人员组建配备、审理内容与程序、审理功能与作用等方面的探索与研究，积累了一定的经验，也遇到了一些问题，本文对此作回顾和总结。
注重审理组织机构和制度建设
（一）审理机构设置
2000年，根据审计工作需要，内蒙古审计厅成立了法制处，并按照审计机关审计复核准则和审计机关审计报告编审准则要求，由兼职人员对部分审计项目进行审理，转为专职审理人员对重大审计项目进行审理。2003年，在研究提高审计质量与控制审计风险的需求和已设立法制处的情况下，又单独设立了审理机构——审理处（为内设处室），并制定和实行了集体审理审计项目内部控制制度，即要求年度所有审计项目均由审理处审理，实行厅审理委员会集体审定制度。部分地市审计机关也相继成立了审理（法制）科室，开始探索此项工作。
2006年，经内蒙古自治区政府批准设立的审理处正式成立。在机构确定和人员配齐后，按照“十二字”和“二十字”的工作思路，全面履行职责。同时，在多级审理和厅审理委员会集体审定的基础上，增加了总审计师对多级审理把关的程序，并相应修改了审计项目审理办法，使审计项目质量水平进一步得到了提升。
（二）注重审理制度建设
2004年，审计署《审计机关审计项目质量控制办法》颁布施行之后，内蒙古审计厅对这项制度在基层审计机关的贯彻执行情况进行调研，并根据实际需要进行现场辅导和培训。针对基层审计机关开展审理工作的情况，制定了审理复核办法，其主要内容为：全区各级审计机关必须设立审理委员会并内设审理科、股（室）；制定审理制度并对审计项目进行集体审定；审理委员会集中审定的审计项目应当是本审计机关出具审计报告、作出审计决定的所有审计项目等。在此基础上，为进一步控制和提高全区审计机关审计项目质量，修订和完善了全区优秀审计项目评选办法，制定了全区优秀综合性审计项目评选办法等制度。这些制度充分发挥了导向、衡量和调动积极性的作用，全区审计机关年度完成的所有审计项目都必须依照审理制度的需求办理才有资格参与评选，从而促进了审计项目质量的提高。
注重研究审理内容、程序和责任追究
（一）注重研究审理内容
2003年，在探索性地开展审理工作的同时，内蒙古审计厅制定了审计项目审理和审理委员会审定制度，从组织机构、人员配备和制度建设方面做了基本准备。审计机关审计项目审理制度的主要内容为：成立审理委员会，对本年度所有审计项目进行集体审定，并负责评估和追究审计项目质量责任及审计项目评优工作；审理委员会下设办公室，办公室设在审理处；实行审理委员会集体审定的审计项目系审计厅出具审计报告的所有项目；审计项目的审计工作方案或者重大项目的审计实施方案，根据需要可以提交审理委员会审定；审理会议对审计项目的审计评价、问题定性、处理处罚、移送处理、被审计单位对审计报告书面意见中有关问题的异议意见和适用法律法规规章是否适当、准确、合法以及其他需要审定的事项进行讨论审定。
（二）审理程序的制定
审理会议审定审计项目的程序包括：审计项目实施单位应将提交会议审定的审计报告代拟稿复印件分发给各位厅领导，其他审理委员通过审计厅内网连接在线审理（审理处在审理会议召开之前，已将总审计师把关后的审计报告和审计决定等审计文书代拟稿挂在厅内网上供各位审理委员审阅）；审计项目实施单位负责人或者审计组长（主审）汇报审计项目的完成情况，包括审计实施方案的执行情况、审计评价及其可能存在的风险，违法违规问题定性和处理处罚意见及其法律依据，汇报被审计单位对审计报告中有关问题有异议的意见，提出难以定性处理的问题及其法律法规依据不明确等方面的事项；审理处汇报审计项目的审理情况或者审计组所在部门对审理意见有异议的部分；参加会议的审理委员会的每位成员都要独立发表意见，每位审理委员现场按照标准进行打分并公开，打分结果要与优秀审计项目评比挂钩，之后集体进行讨论并形成会议决定；审计项目实施单位和分管厅长根据审理纪要，修订和签发审计报告、审计决定书和审计移送处理书以及审计通报、公告等。审计决定做出罚款数额达到听证规定的，审计项目实施单位应按照规定履行听证程序。
（三）制定了责任追究制度
为加强和细化审计项目质量管理，内蒙古审计厅制定了审计机关审计项目质量责任追究办法，以对审计项目质量的全过程进行管理和控制。追究办法对审计质量责任的概念、责任范围、责任提起和认定、责任处理等进行了界定和规定。追究办法中明确，审计项目质量责任，是指审计项目质量责任人在执行审计项目过程中，因故意或者重大过失，违反审计法规、审计准则等相关规定，依法应当承担的责任，具体分为直接责任、审理责任、领导责任。直接责任是指直接履行审计职责的审计人员因故意或者重大过失产生质量问题应当承担的责任；审理责任是指对审计项目质量负有审理职责的审理人员、审计组长等因故意或者重大过失未能发现质量问题应当承担的责任；领导责任是指对审计项目质量负有监督、管理和审定等职责的相关部门负责人因故意或者重大过失未能发现质量问题应当承担的责任。
审计项目责任人在实施项目过程中，出现以下审计项目质量问题的，应当追究责任：审计实施方案在编制、调整中，因审计范围、审计重点、审计内容、审计方法等确定不当，造成重大问题应当审计而未审计的；未严格执行审计实施方案造成重大问题应当发现而未发现的；审计查证的问题严重失实或者审计过程中发现的问题在审计工作底稿中不予反映或者不如实反映的；审计报告中反映的内容严重失实或者对审计工作底稿记录的重大问题在审计报告中不予报告或者不如实报告的；审计发现的违法违规事项或者人员，国家审计机关有权按规定进行处理而未处理的；审计发现的违法违纪事项或者人员应当移送有关部门处理而未按照规定进行移送的；审计报告的事实和数据错误导致审计报告中相关事项的原因分析、审计意见和建议严重失当的；审计信息反映的内容严重失实的；应当追究审计项目质量责任的其他情形。
对审计项目质量责任人的处理形式有：责令改正错误；告诫、批评教育；责令书面检查；通报批评；取消当年评优、评先资格及以前与此项目有关的评优、评先结果；取消一年内晋级、晋职资格；停职培训转岗。需要对责任人的行为给予行政处分或者涉嫌犯罪的，依照相关法律予以处理。
审计项目质量责任追究的提起途径有：审计项目审理结果；审计项目质量检查结果；自然人、法人或者其他组织的检举、控告、投诉；领导审定审计结果类文书时发现有关质量问题；审计案件的复议、判决或者裁决的结果等其他方式。对审计项目质量责任人故意隐瞒重大审计事项、滥用职权、玩忽职守、情节严重的，两次或者两次以上发生同类型过错行为等情况的进行从重处理，以及依法应当从重处理的其他情形。
注重审理人员素质及技术方法能力的要求
审理人员政治素质。审计人员要具备较好的政治素质，要坚持依法审理的原则，做到有法必依、有错必纠、敢于碰硬、忠于职守。
审理人员业务素质。审理是一项政策性、专业性较强的工作，审理人员既要有较为全面的专业知识和业务能力，又要具备一定的经济和法律知识，且能熟练掌握相关的法律法规。
审理工作要求全面灵活应用审计工作的技术方法，同时审计方式的转变要求审理的技术手段也要随之创新和发展。目前，审理工作面临任务重、人员少和技术手段落后等问题，解决这些问题的措施之一是要加大审理信息化建设力度。内蒙古审计厅充分利用计算机系统进行辅助审理，如通过网络查阅被审计单位有关信息及法律法规、将审理资料通过网络进行传递、审理人员在网上审理审计项目、审理委员会在网络上发表意见等（审计结果未公示之前主要以审计厅局域网为主）。今后应不断拓展审理信息化平台，完善审计管理系统（OA）平台、审理资料查询系统平台，大力推进计算机技术与审理业务的全面融合，深入挖掘软件的各个模块功能，提高审理政务电子化水平。
注重发挥审理的功能和作用
（一）审理控制质量功能路径
在具体操作层面上，审计机关对审计项目的审理功能路径有：检查审计是否符合相关的审计准则；审计项目是否按照审计实施方案确定的审计范围和审计目标实施；与审计事项有关的事实是否清楚；收集的审计证据是否具有客观性、相关性、充分性和合法性；适用法律法规规章是否正确；对违反国家规定的财政财务收支行为的定性是否准确，处理处罚意见是否适当；审计评价、审计意见建议是否恰当；审计程序是否符合规定等。经过上述审理功能的实现，有效控制了审计质量。
（二）审理控制风险前置功能
审理是通过审计机关内部审理机构及审理人员，在审计机关审定审计报告和作出审计决定前，对审计项目实施全过程进行核查并提出改进意见的内部控制和管理活动。其实质是通过这一活动强化审计机关内部控制和管理机制，以提高审计质量控制审计风险。
（三）审理“免疫系统”功能及建设性作用
审理有效履行职责，可充分发挥审计的“免疫系统”功能和建设性作用。刘家义审计长在2008年全国审计机关法制处长培训班上指出，要把“复核”改为“审理”，把审计署法制司的“复核处”改为“审理处”。刘审计长的这一观点是针对全国经济社会发展、各级党委、人大和政府需求、内外部环境变化、对审计机关审计质量要求及对外公告和自身发展规律而提出的。审理概念的内涵和外延要比“复核”更广泛和具有实质性内容，也更符合提高审计质量和控制审计风险的实际需要。这一观点后被写入审计法实施条例和国家审计准则相关条款之中，要求审计机关及其人员执行，对发挥审理法定职责具有重要作用。
审理存在的问题和改进措施
（一）审理存在的问题
基层审理机构尚未完全建立。因受多种因素制约，部分基层审计机关的审理机构尚未单独设立，而是挂靠在法规机构；基层审计机关优秀的审理人员少且审理人员数量严重不足，对开展审理工作影响极大。基层审计机关审理机制不健全，审理工作未能做到位，有的审理工作甚至流于形式。基层审计机关相当数量的审计项目未通过审理委员会集体审定。
（二）改进措施
审计机关及其领导干部要进一步认真执行国家审计准则。这对规范审计机关及其人员的审计行为，保证审计质量，防范审计风险，发挥审计监督作用十分重要。因此，审计机关及其人员要站在国家治理的高度，依法履行职责，保证审计质量，有效控制审计风险，满足各方面需要。审计机关要配备业务骨干，明确审理责任，实行审理制度，对审计人员数量严重不足的县级审计机关，可以探索实行内部交叉复核、集体开会审理的办法，结合实际抓好落实。重视复合型人才的培养和调配，改变审理人员的结构。审计机关要建立相应的制度，要从实际出发，突出可操作性、适用性和前瞻性，及时制定和落实与审计准则相适应的具体办法，如审计项目计划管理办法、审计现场实施管理办法、审计项目质量控制与检查办法和审计整改办法，以及审计质量控制标准化模式（对审计操作进行标准化控制）等。审计机关要不断改进审理管理思维方式方法，以提高自身的履职能力，如要充分利用较长时期审理工作的资源，编制审理实务指南，建立审计查出各类问题和处理处罚的审理信息平台，以便及时链接查找以前年度审理过的审计项目中对应问题的定性、处理处罚等信息，避免今后在审理过程中对上述类似问题的处理出现偏差。
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