“十二五”时期公共图书馆事业的发展机遇，本文主要内容关键词为：发展机遇论文,二五论文,时期论文,事业论文,公共图书馆论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G259.21 [文献标识码]B [文章编号]1004-325X(2011)10-0002-06
2010年被称为“规划年”。这一年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》(简称国家“十二五”规划纲要)多次征求意见，文化行政部门和许多图书馆界专家学者为国家“十二五”规划纲要中有关公共文化建设的内容提供了素材、建议和项目论证。这一年，文化部社会文化司委托国家公共文化服务体系建设专家委员会编制《国家公共文化服务体系建设“十二五”规划纲要》，委托公共图书馆研究院(深圳)、国家图书馆研究院等编制和修改《全国公共图书馆事业发展“十二五”规划》。到目前，国家“十二五”规划纲要经全国人大会议批准已正式发布，《国家公共文化服务体系建设“十二五”规划纲要》和《全国公共图书馆事业发展“十二五”规划》已经过多次讨论和多方征求意见，虽未正式发布，但发展思路、目标任务等重要问题已形成基本共识。总的来看，在基本建成公共文化服务体系的背景下，“十二五”时期公共图书馆事业面临着比“十一五”时期更好的发展环境和机遇。
1 国家“十二五”规划纲要中的公共图书馆事业
国家“十二五”规划纲要从两个维度规划了包括公共图书馆事业在内的公共文化建设：一是“改善民生，建立健全基本公共服务体系”[1]，二是“传承创新，推动文化大发展大繁荣”[1]。
保障和改善民生是“十二五”规划的突出亮点。建立健全基本公共服务体系、推进基本公共服务均等化，是实现保障和改善民生的制度安排。基本公共服务包括什么？“十二五”规划纲要列出了九大方面，其中第七方面就是“公共文化”。作为基本公共服务的公共文化服务重点解决什么问题？“十二五”规划纲要指出：第一，实现基层公共文化体育设施免费开放；第二，实现农村广播电视全覆盖，为农村免费提供电影放映、送书送报送戏等公益性文化服务[1]。简而言之，核心是解决农村、基层基本公共文化服务的免费、均等享用问题。把公共文化纳入基本公共服务，意味着基本公共文化服务的事权和支付责任进入了各级政府的责任目录，意味着基本公共文化服务的服务项目、服务对象、服务效果、均等化水平、资源配置、资金投入等主要指标进入了国家标准目录，意味着保证基本公共服务支出的公共财政体制必须覆盖基本公共文化服务，它体现了一种新的文化理念和文化自觉，提升了公共文化的地位和作用，也是“十二五”规划的一个突出特点。
“十二五”时期，实现文化大发展大繁荣有两大战略任务：一是基本建成公共文化服务体系，二是推动文化产业成为国民经济支柱产业。增强公共文化产品和服务供给、继续实施文化惠民工程、改善农村文化基础设施和完善城市社区文化设施、促进基层文化资源整合和综合利用，成为“十二五”时期基本建成公共文化服务体系的主要任务。为此，国家实施“公共文化服务体系建设工程”，包括针对基础设施建设现状规划和建设一批地市级公共图书馆。
从建立健全基本公共服务体系和推动文化大发展大繁荣两个维度所规划的“十二五”公共文化服务来看，任务有交叉，但基本思路是清晰的：把公共文化服务纳入基本公共服务，通过构建公共文化服务体系来解决基本公共文化服务的全民均等享有问题；继续实施由国家主导的重大文化惠民工程，通过专项资金、专门行动，自上而下地集中力量和时间解决一些制约发展的突出矛盾和问题。制度化、持续性地解决普遍问题和集中力量解决突出问题相结合，这就是“十二五”规划纲要所显现的公共文化事业的发展路径。
2 公共文化设施免费开放与公共图书馆
公共文化服务体系的基本特点是公益性、基本性、均等性和便利性。笔者认为，“四性”不是简单的并列关系，而是有着内在的逻辑联系：均等是核心，公益是保障，基本是公益的尺度，便利是均等的前提。要让全民共享作为制度化产品的公共图书馆服务，首先必须解决公益性保障问题。因此，包括公共图书馆在内的公共文化体育设施的免费开放，就成为“十二五”期间推进基本公共服务均等化、构建普遍均等的公共文化服务体系首先要突破的问题。
“十二五”开局伊始，文化部、财政部发布了“三馆一站”免费开放政策，以此为标志，我国公共图书馆的免费开放终于由职业自觉变为国家意志。自从100多年前现代公共图书馆进入中国以来，这是一次具有划时代意义的变革，它的历史意义和深远影响将会随着时间的推移而显现。最近，解读、阐述、研究免费开放文件的文章已经开始在界内较多地出现。笔者认为，公共图书馆在落实免费开放政策过程中，需要以丰富多彩的实践充实政策文件提出的理念和原则，检验政策文件作出的原则规定，为在政策文件的基础上逐步形成持续稳定的制度化保障做出贡献。
首先，要在实践中完善和发展公共图书馆基本服务的内容、范围和项目。对公共图书馆来说，“免费开放”并不是一个严格的科学界定术语，而是借用了公众普遍熟悉的博物馆、纪念馆免费开放的概念。所谓公共图书馆的“免费开放”，实际上是指公共图书馆免费提供基本服务。这在两部文件中有清楚、准确的阐述。那么，公共图书馆的基本服务是什么？这是确定免费(即公共财政保障范围、数量、水平)的基本依据。制订免费开放政策的突破在于把公共文化服务区分为基本服务和非基本服务，难点在于科学合理地界定与经济社会发展水平相适应的基本服务的内容和项目，而免费开放政策文件的核心和亮点也在于勾画出了公共图书馆、文化馆(站)基本服务的大致边界，由此才有了政策文件中公共财政补助的基本数量。我国图书馆界自2009年开始的“《公共图书馆法》立法支撑研究”所形成的研究思路和研究成果，对此次免费开放政策文件的形成产生了重要影响。具体表现在：免费开放政策文件对公共图书馆基本服务内容、范围的界定，基本上采用了立法支撑研究的成果；对文化馆、综合文化站基本服务内容和范围的界定，沿用了公共图书馆确定基本服务的思路和方法。
公共图书馆的基本服务具有地域性和阶段性的特点。比如，经济发达地区和经济欠发达地区在同一时间点上所能提供的公共图书馆基本服务不会完全一样；同一地区在不同发展阶段所能提供的基本服务也不会相同。免费开放政策文件勾画了现阶段我国公共图书馆基本服务内容、范围和项目的大致边界，但作为国家层面的政策文件，许多问题难以细化，需要各级公共图书馆以自身的实践加以具体化，体现出与时俱进的变化和丰富的完善。比如，与公共图书馆自身职能相适应的基本服务项目包括什么？做到什么程度就算“项目健全”？一般阅览室、少儿阅览室、电子阅览室免费开放以后提供什么基本服务项目和活动？纳入基本服务的基层辅导、流动服务包括什么内容？如何实现？诸如此类的问题都需要公共图书馆在实践中做出符合实际、令人信服的回答。目前的免费开放政策文件把中西部地区地市级公共图书馆的服务经费设定为50万元，县市级公共图书馆的服务经费设定为20万元，并据此提出了中央财政和地方财政的分担比例，它与实际需求的适应性到底如何，还需要在实践中加以检验并据此作出调整。从理论上说，公共财政对公共图书馆的保障力度取决于公共图书馆所能够和应该提供的基本服务。因此，在实践中完善和发展公共图书馆基本服务的内容、范围和项目，就是赢得公共财政持续支持的先决条件。
其次，要探索建立真正落实公共图书馆经费分担机制的约束制度。免费开放政策文件建立了以地方财政为主、多级财政分担的公共文化经费保障机制。具体说，公共图书馆的人员和运行经费由同级地方政府全额承担，服务经费由中央财政和地方财政按比例分担，其中地方财政包括同级财政和地方上级财政。这一机制发出的明确信号是，保障公共图书馆运行和服务的主要责任在地方政府，或者说地方政府是公共图书馆的设置和保障主体。有些地县往往寄希望于上级财政、中央财政承担运行和保障当地公共图书馆的全部或大部分责任，从理念上说，这不符合公共设施运行和保障的基本原则；从政府责任的角度说，这是在推卸一级政府应该承担的公共服务的责任和义务。
目前，从政策的制定者到基层公共图书馆普遍担心分担制中地方政府责任的不落实，如地方财政不配套应有的比例，甚至由于有了中央财政对基层公共图书馆服务经费的补贴，地方政府原有的服务经费投入也随之缩水或取消，造成基层公共图书馆服务经费事实上的不增加甚至减少。怎样避免这种现象？中央行政主管部门加强督导检查是必要的，更重要的是在提高地方政府文化自觉的基础上，探索建立刚性约束制度，如让公共图书馆保障经费随经常性财政收入的增加而增加的原则法律化，建立同级人大审议、监督公共文化设施免费开放经费保障的制度，等等。总之，结合实际，探索建立真正落实公共图书馆经费分担机制的约束制度，是免费开放政策走向成熟、完善必须解决的问题。
第三，健全和完善公共图书馆服务能力和服务水平的评价体系。长期以来，我国公共图书馆是保障不力与效益不高并存。比如，公共图书馆有效持证读者占总人口的比例，美国达到了68%(2008年)[2]，英国是60%(2003年)[3]，日本达43%(2010年)[4]，而中国2009年2850所公共图书馆的有效持证读者只有1 700多万[5]，占总人口的1.3%。美国人均每年从公共图书馆借书7.7册[2]，日本人均是6册[4]，我国目前人均只有0.2册[5]。这就是我国公共图书馆服务能力和服务效益的缩影。过去，政府保障不到位在某种程度上掩盖了服务能力、服务效益方面的问题，或者说，由于政府没有尽到基本的保障责任，也就难以对公共图书馆的服务能力、服务效益提出刚性要求。当免费开放政策落实以后，情况将会发生变化。从政府的角度说，既然为免费服务买了单，就一定会关注经费投入的使用效益，一定会对公共图书馆的服务能力、服务效益提出明确的约束指标。从公共图书馆的角度说，千方百计、想方设法提高服务质量、改善服务效益应成为当务之急，一些体现服务质量、服务效益的基本指标(如目标人群覆盖率、文献资源外借率、文献资源流通率、读者到馆率、读者满意率等)应该在短期内有明显提升。公共图书馆在免费开放的过程中健全和完善有关服务能力、服务效益的评价标准和评价体系，通过科学的评价、可靠的数据向社会展示免费开放经费投入所产生的效益，这是免费开放政策持续推进并最终制度化、法律化的又一前提条件。
3 创建国家公共文化服务体系示范区(项目)与公共图书馆
基本建成公共文化服务体系是“十二五”期间文化建设的战略任务。创建国家公共文化服务体系示范区(项目)是“十二五”时期政府主导构建公共文化服务体系的具体举措和工作抓手。示范区(项目)创建的目标是，2011-2016年，在全国以地级市(区)为主，分三批创建约100个网络健全、结构合理、发展均衡、运行有效的公共文化服务体系示范区，培育约200个具有创新性、带动性、导向性、科学性的公共文化服务体系示范项目，通过示范区或示范项目的创建，调动地方政府的积极性，集成、整合、提升“十一五”公共文化服务体系建设的成果，解决公共文化服务体系建设存在的突出矛盾和问题，推动公共文化服务体系建设可持续发展。示范区(项目)创建要完成的主要任务是：(1)全面达到文化部制定的示范区(项目)创建标准；(2)结合实际，解决当地公共文化服务体系建设中存在的突出矛盾和问题，并形成有示范意义的经验、制度；(3)结合创建实践，开展公共文化服务体系制度设计研究，以理论指导实践，在实践中完善理论和制度，总结和提炼制度要素，形成一系列推进公共文化服务体系建设持续发展的政策、制度和措施。
示范区(项目)创建是政府行为，不是职业行为；示范区(项目)创建强调整体推进公共文化服务体系建设，而不仅仅是公共图书馆建设；示范区(项目)创建以提高公共文化服务体系建设能力和服务能力为重点，而不仅仅是硬件建设任务。从目前实施的情况看，各地政府高度重视，争取创建示范区(项目)的积极性和热情前所未有，在第一批示范区评审期间，出现了多年不见的“市长进京赶考”场面[6]。目前，公共图书馆在公共文化服务体系建设中是走在前列的，抓住示范区(项目)创建这一机遇实现新的发展，对于保持领先水平、拓展和深化公共图书馆服务体系建设都具有重要意义。
2011年5月，文化部、财政部已经公布了第一批创建国家公共文化服务体系示范区(项目)名单，28个地级市(区)获得示范区创建资格，27个省市自治区和新疆生产建设兵团的47个项目获得示范项目创建资格。28个示范区的创建规划中都涉及了公共图书馆的发展规划，47个示范项目中，直接以公共图书馆为对象的有4个(浙江嘉兴的“城乡一体化公共图书书馆服务体系建设”；重庆大渡口区的“文化馆和图书馆总分馆制”；陕西铜川市的“公共图书馆服务体系一体化建设”；新疆克拉玛依市的“图书馆联建、共享一体化服务体系”)，更多的是包含或与公共图书馆相关的项目，如河北廊坊的“霸州县级公共文化服务体系”，安徽铜陵的“城市文化社区建设”，湖南衡阳的“公共文化服务进社区活动”，广东佛山的“南海区县域公共文化服务体系建设工程”，四川省攀枝花的“大地书香新农村家园工程”，西藏南山地区的“民族地区公共文化服务体系建设机制”等。分析示范区和示范项目的创建规划，可以看到“十二五”期间公共图书馆界关注和努力的主要方面、拓展和深化的基本思路及公共图书馆事业未来发展的基本趋势。
继续推进公共图书馆总分馆体系建设。总分馆制是形成公共图书馆服务体系的实现方式。“十一五”期间，以“嘉兴模式”、“苏州模式”、“禅城模式”为代表的我国公共图书馆总分馆探索与实践取得了显著成效。在示范区(项目)创建的设计中，政府主导的公共图书馆总分馆体系建设成为推进的重点。老典型在原有基础上谋求深化。如苏州市的示范区创建将全面实施城区和所属市县的公共图书馆总分馆体系建设，到2012年底，形成拥有140个分馆的总分馆体系，城区的网点布局达到《公共图书馆建设用地指标》和《公共图书馆建设标准》的要求，五市县的建制镇和非建制镇各拥有2个分馆[7]。嘉兴市的“城乡一体化公共图书馆服务体系建设”示范项目重点突破了村(社区)分馆建设、移动服务、社会资源整合、跨系统图书馆联盟建设几大问题，使“嘉兴模式”在已有成果的基础上进一步走向深化和完善[8]。东莞市针对当地人口结构特点，将深化公共图书馆服务体系建设的重点放在了探索镇(街)统筹村(社区)、企业(工业园区)图书馆服务点的建设路径和机制上。更多的地方已经看清了总分馆体系的优势和效益，开始部署实施。北京市朝阳区结合示范区创建构建以区图书馆为总馆，地区级、43个街乡级图书馆为分馆的“总分馆制”管理模式，建立“图书配送服务中心”，实现总分馆体系的联采统编、通借通还①。山东省青岛市、宁波市鄞州区、四川省成都市、陕西省铜川市、新疆克拉玛依市等也都在示范区和示范项目创建中规划了公共图书馆总分馆体系建设。示范区(项目)创建已经显示出调动地方政府积极性、把总分馆建设由职业行为转化为政府行为的积极作用。可以预期，“十二五”期间将是我国公共图书馆总分馆建设由“点”向“面”全力推进的时期。
全面提升公共图书馆的服务质量和服务效益。文化部颁布了分东中西部的示范区创建标准。达到创建标准的要求，是示范区创建的“规定动作”。创建标准有量化指标，也有定性要求，其中与公共图书馆服务相关的主要指标如表1。
与以往的类似指标相比，示范区创建标准中设定的指标有两大特点：一是突出了考核服务能力、服务效益的指标，如表1中“人均到馆次数”、“藏书年流通率”等；二是突出了“人均”水平，即出现了更多的“均等化指标”，这是公共文化服务以“均等化”为核心的体现。指标的变化折射出理念和认识的变化。
比较现有水平和创建标准，可以看到在两年创建周期中指标的全面提升。比较而言，中部地区达标需要提升的幅度最大，因为就我国东中西部的公共图书馆服务现有平均水平来看，有不少指标中部低于两部。其实，即便区分了东中西部，现状与创建标准的平均值依然掩盖了许多具体问题。比如，同是东部，2009年上海人均拥有公共图书馆藏书3.4册，福建只有0.4册[4]658，福建的示范区要达到人均大于等于1册的水平，还需要付出极大的努力。总之，示范区创建促使各地要全面提升公共图书馆服务的质量和效益。
积极探索资源的整合、集成、共享模式。2009年，世界银行全球信息通讯局政策处形成了一份名为《中国的农村信息化建设》的研究报告，该报告列举了11个由中央国家部委主导实施的“一竿子插到底”，既包括硬件建设也包括资源建设的“农村信息化项目”，指出“每个部都有自己的信息化项目”，“都追求相似的目标”，“但都是在本部门的职权范围内开展，部门间的合作很少”，“造成重复性建设和资源浪费，严重制约了项目的可承受性、可持续性和可推广性”。在公共文化领域，由部门分割、行业壁垒所导致的重复建设、资源浪费、利用效益不高也不时可见。创建公共文化服务体系示范区(项目)的一个重要任务，就是强调整合、集成、提升已有的建设成果，把不同来源、不同口径、不同载体、不同内容甚至不同格式的资源整合起来、集成起来，真正形成农村、基层的综合服务与利用平台，让现有资源发挥出最大的效益。苏州市的创建规划设计了一个“四位一体农村综合信息服务体系建设”项目，对乡村图书室、农家书屋、党员现代远程教育中心、共享工程基层服务点进行整合，设施统筹，资源共享，形成综合服务平台。目前该项目已经开始在吴江市先行试点实施[10]。浙江嘉兴的“城乡一体化公共图书馆服务体系建设”示范项目计划以村(社区)分馆建设整合共享工程、公共电子阅览室、职工书屋、农家书屋、党员现代远程教育的资源，使村(社区)分馆成为基层的知识和信息传播中心。积极探索已有资源的整合、集成、共享模式，把基层公共图书馆(室)建成综合信息服务与利用平台，是“十二五”期间公共图书馆应该给予高度关注的重要问题。
提高认识，改善条件，普遍开展流动服务，促使服务体系进一步走向完善。一个完善的公共图书馆服务体系从网点布局上说，应该是固定网点与流动服务的有机结合。因为所谓“服务体系”，追求的是对服务对象的“全覆盖”，低成本、高效益的全覆盖，必须以流动服务作为补充。过去，由于认识或条件的限制，我们的服务体系建设更多地注意了固定网点的建设，而流动服务一直处于薄弱境地。“十二五”期间，流动服务将备受重视。示范区创建标准把市县两级公共图书馆配备1台以上流动服务车作为东中部地区的基本要求，表明流动服务的条件建设已经进入了政府公共图书馆服务体系建设的视野。对公共图书馆来说，需要进一步研究流动服务在公共图书馆服务体系中的配置原则、配置标准；需要研究流动服务质量和水平怎样实现与固定服务的“均等化”；需要借鉴国外的经验，实现流动服务的“公交化”。
加强队伍建设，提高从业人员的职业素养和专业化水平。在《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020)》的指导下，结合示范区(项目)创建，“十二五”期间公共文化服务人才队伍建设的着力点主要在以下3个方面。
(1)公共文化服务队伍的全员培训 2010年10月，文化部发布了《关于开展全国基层文化队伍培训工作的意见》(文社文发[2010]33号)，决定“十二五”期间按照分层分类的原则，对全国现有近25万人的县乡专职文化队伍和360万人的业余文化队伍进行系统培训。目前，培训大纲和教材的编纂工作在国家公共文化服务体系建设专家委员会的主持下顺利推进，培训基地的遴选和建设，以及对各省师资的培训已经开始。这是多年来规模最大的政府主导的专兼职队伍培训工程，目标是通过培训使基层公共文化队伍的素质明显提升，专业化服务能力显著增强。
(2)公共文化服务体系末端的队伍建设 所谓体系末端，是指村、社区一级。经过“十五”、“十一五”以来的持续投入和建设，目前，我国最基层的村、社区一级基本上都有了一定规模的公共文化设施、设备和资源。怎样管好、用好现有的资源以使其发挥应有的作用？经过分析，已经形成了较为普遍的共识：人是最关键的因素，或者说，目前我国公共文化服务体系末端的最大问题是具备一定专业能力的管理人员不落实。“见物不见人”，最终的结果是所有物化资源都发挥不出应有的作用，事实上造成浪费。“十二五”期间，解决这一问题已经提上了重要日程。2010年，中共中央宣传部等6部委发布了《关于加强地方县级和城乡基层宣传文化队伍建设的若干意见》(中宣发[2010]14号)；2011年3月，文化部发布了《关于加强村级文化建设的指导意见》(文社文发[2011]11号)，提出了建设一支素质较高的村级文化队伍的任务；乡镇(街道)综合文化站有3名以上的人员编制、行政村和社区至少有1名财政补贴的文化管理员已经全面纳入了东中西部的示范区创建标准。因地制宜，积极探索建立文化协管员(文化资源管理员、群众文化组织员)制度，以解决体系末端人的问题，已经是许多示范区创建规划中的重要任务。
(3)探索职业准入制度的实现方式 国外的经验已经证明，公共文化领域如公共图书馆、文化馆、博物馆等建立职业准入制度，是提升从业人员素质和专业水平的重要措施。以公共图书馆而论，它是一个专业机构，提供的是专业化服务，要让全社会都清楚，不是募捐几百本图书就是真正意义上的图书馆，也不是仅凭热情和理想就能提供专业化的图书馆服务，公共图书馆自身首先要强化而不是削弱专业化要求。目前，包括公共图书馆在内的公共文化服务机构需要建立职业准入制度，这一点是有共识的，但制度怎样建立，制度以什么方式实现，这些问题不论在理论界还是在实践领域都有不同看法、不同主张。因此，在职业准入方面，目前特别需要探讨与中国现实状况相适应的、具有可操作性的实现方式。比如，与其谋求新建类似于律师、医师那样的全国统一的图书馆员职业准入考试制度，不如探讨怎样通过使事业单位录用考试专业化、高等院校专业教育与人员录用相衔接、建立非专业从业人员的系统化专业培训制度等方式来建立职业进入的门槛，实现职业准入的优化。“十二五”期间，公共图书馆职业准入实现方式的探索和实践，有可能在局部地区取得突破。苏州市的示范区创建规划中就有“实施基层文化从业人员资格认证上岗制度”，计划把“十一五”期间在文化馆(站)系统实施的从业人员资格认证上岗制度扩展到所有公共文化领域，核心要求是进入公共文化机构工作的从业人员必须通过专业资格的培训和考试，本质上是建立一种职业准入机制。
4 公共数字文化建设工程与公共图书馆
“公共数字文化”是编制“十二五”规划过程中逐步凝练、形成的概念。公共数字文化是公共文化服务体系建设的重要组成部分，也是发展前景广阔、影响力强大、集中体现公共文化服务形式和手段创新的重要方面。“十二五”期间，公共数字文化主要以三大工程为抓手推进：一是继续实施全国文化信息资源共享工程，二是启动数字图书馆推广工程，三是全面实施公共电子阅览室计划。三大工程有分工，有侧重，也有联系。长期以来，共享工程依托各级公共图书馆实施，通过共享工程的建设，基层公共图书馆已经具备了数字图书馆的初级形态，在数字化和现代化水平方面实现了跨越式发展。“十二五”期间共享工程的主要任务是提高数字资源的质量，进村入户，进一步发挥综合效益。数字图书馆推广工程将把国家数字图书馆建设中形成的技术、资源、标准规范推广应用到基层公共图书馆，促进基层公共图书馆的数字化、现代化水平，实现升级换代。公共电子阅览室计划是共享工程和数字图书馆推广工程连接公众的媒介，也是公众享受公共数字文化的平台和渠道。可以预期，公共电子阅览室计划的实施，将会明显提升共享工程和数字图书馆的综合效益，将会彰显和放大公共图书馆免费开放的效果与影响。抓住三大工程实施的契机乘势而上，公共图书馆的数字资源建设和远程服务在“十二五”期间将会实现新的突破。
注释：
①来自于北京市朝阳区创建国家公共文化服务体系示范区建设规划(2011-2012)。
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