我国对外开放中的倾斜政策，本文主要内容关键词为：对外开放论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，我国经济快速发展。取得发展变化的主要措施之一，就是实施了倾斜政策。所谓倾斜政策，笔者认为：国家为了加快发展经济，对某一地区或某一产业放宽管理规定，赋予自我发展的特殊权限，先行运作以加速区域经济的发展。
倾斜政策的正效应
倾斜式开放战略，对我国经济发展特别是在开放初期发挥了巨大作用。
1.扩大了利用外资的规模。利用外资是我国倾斜政策的重要内容之一，十几年来不仅沿海地区有效地利用了外资，而且在全国也掀起了利用外资的高潮，使我国形成了当前世界重要的投资市场，外商实际投资连年保持增长势头。从1979—1994年外商协议投资3708.6亿美元，实际投资累计已达1812.6亿美元。其中外商直接投资已达979.8亿美元。 我国已成为利用外国直接投资最多的国家之一，投资额已占世界第2 位，仅次于美国。外商由过去集中沿海投资逐渐转向内陆和沿边地区，过去外商投资90%以上集中在沿海地区，现在内陆、沿边省市吸引外资已达20%左右。
2.提高了工业化水平。16年来，我国通过倾斜式开放，大胆吸收和借鉴当今世界各国现代化生产的先进经营方式和管理方法，引进一批先进的技术、设备、工艺和产品，弥补了我国一些行业和产品的空白。纺织、轻工、食品等传统行业的产品和技术得到了大面积的更新换代，造船、汽车、重型机械等重大技术设备制造业也缩短了与国际先进水平的差距。例如80年代，我国大规模引进比较先进的彩电、电冰箱等耐用消费品生产项目，经过几年的消化吸收，使这些产品已成为世界上比较先进的国家，并开始大量出口。这对我国产业结构的升级，技术水平的提高效果十分明显。同时，在我国兴办的三资企业填补了许多行业的空白，推进了企业技术改造进程，并带动了相关产业的发展和技术进步。
沿海地区由于引进大量海外投资项目，企业技术进步异常迅速，生产大规模增长，1993年沿海11个省市乡以上工业产值22313.5亿元， 占全国工业总产值的63.6%，在全国工业增加值中沿海地区占61%。
3.促进了对外贸易的高速发展。倾斜政策对我国对外贸易的发展起到了重要促进作用，它使对外贸易一直保持较快的发展速度，特别是90年代进入了高速发展阶段。1978年同1994年相比进出口贸易增长10.5倍，年均增长16.5%。我国进出口总额由206亿美元增长到2367 亿美元，进出口总额相当于国民生产总值的比重由8.6%提高到45.9%。 目前，我国在世界贸易排行榜中，从1978年的32位上升到世界第11大贸易国。沿海地区在倾斜政策的作用下， 已成为我国对外贸易的主体。 据1994年不完全统计（1—9月份）12个沿海省市进出口额为1406亿美元，约占全国进出口总额91%。由于外商投资企业在沿海地区的迅速发展，它直接促进了我国对外贸易的发展，1987年我国外商投资企业的进出口额为12亿美元，仅占当年全国进出口总额的2.5%，到1993 年外商投资企业进出口总额已达252.4亿美元，占当年全国进出口总额的27.5%，1994 年外商投资企业进出口大幅度上升，进出口额为876亿美元， 占全国进出口总额的37%，目前仍保持高速发展的趋势。在这个时期，沿边省区的边境贸易也成倍增长，成为我国对外贸易重要的组成部分。
4.加速了市场经济体制的发育。在倾斜政策的作用下，特区等开放地区围绕着建立市场经济体制，率先进行了各项经济体制上的改革，为全国改革提供了重要的启示和经验，使建设市场经济体制有了重大突破，走在全国前列。在企业制度改革方面，采取了承包责任制、产权转让、推进股份制等措施，使企业成为了市场的主体；在宏观调控方面，通过改革计划、金融、财政、税收、物价、劳动工资等管理体制，运用价格、税率、汇率等经济杠杆来调节生产和流通，配置各种资源，由宏观直接调控转向市场引导企业生产经营活动的间接调控体系正在形成中；在建立市场体系方面，通过开放生活资料市场，逐步放开生产资料市场，推进金融市场的发育与成长，带动了劳动力、房地产、技术和信息等各类市场的迅速发育，使绝大多数资源、产品和劳力都进入了市场调节的范围，逐步建立起了商品市场、生产要素市场和产权交易市场三个层次的市场体系，使市场在资源配置中发挥了主要作用，市场机制的作用不断扩大，计划经济成份逐渐下降。1978年国家指令性计划产品的比重占95%以上，1993年下降到5%左右。统配物资1979年为256种，1993年减少到12种。现在，80%以上的生产资料、85%的农产品、95%以上的工业消费品价格已经放开，由市场来调节。目前，沿海地区市场调节的比重已达80%以上，基本上已按市场经济运行，我国市场经济框架正在逐步形成。
倾斜政策的负效应
1.拉大了地区差距。沿海地区有着发展市场经济的地理优势，加上历来就是我国经济发达地区，即使没有倾斜政策的作用，其经济也会比中西部地区发展快。在倾斜政策的作用下，更加增大了沿海地区的经济发展潜力和速度，使沿海地区与中西部地区的经济差距，在原有的基础上更加明显扩大了。
从经济发展规模上看，1978年沿海与中西部GDP 在全国所占比重分别为52.5%和47.5%，到1994年则分别为58.5%和41.5%，也就是说占全国人口41.4%，占土地面积13.5 %的沿海地区创造了半数以上的GDP产值。从工业生产总值来看，沿海地区1978年为全国的50.8%，提高到1994年62.6%，中西部地区则从49.1%下降到37.4%。
从经济发展水平上看，1978年沿海地区人均GDP为466元，中西部地区为284元，沿海地区是中西部地区的1.64倍。到1994 年沿海地区人均GDP上升到5352元，中西部地区为2599元， 沿海地区为中西部地区的2.1倍。
从经济实力上看， 1978 年沿海地区国民收入高于中西部地区总和176亿元，1992年为1604亿元与1978年相比扩大了9.1倍。不仅绝对差距在扩大，而且相对差距也在扩大，沿海地区占全国国民收入总值的比重1978年为46.8%，1992年扩大到51.52%。 沿海与西部地区的人均国民收入差距也在扩大，且呈加速势头。1978年两地绝对差距为106元，1992年为1164元。
2.产生了回波效应。从倾斜政策的实践看，沿海地区的经济发展极对中西部地区的扩散和辐射作用相对较弱，同时又引起了较强的回波效应，由此而产生了一些地区间的矛盾。所谓回波效应是指：在国家发展经济过程中，发展高度集中在某些地区，经济落后地区的资金、劳动力、人才、资源等生产要素被这些发达地区大量吸走，给落后地区经济发展造成了不良影响。在这种回波效应的作用下，沿海地区吸引周围地区特别是中西部地区的资金、人才和资源不断地流向沿海地区，使本来就不足的经济要素就更加紧缺。许多企业，为了利用这种倾斜政策条件，将资金投放到特区和沿海地区，以谋取更大的利益，而不愿在本地投资，使这些地区无力进行开发。例如目前全国各省市和国家有关部委仅在深圳建立的“窗口”企业已有6628家，内地投入资金达120亿元， 工业产值及出口额占全市的1/4左右。据有关材料统计，山西省1993年通过拆借、集资等渠道流向沿海地区的资金达10亿元，河南省则高达20亿元。同时，中西部地区的自然资源也由于缺少加工能力和市场需求，被低价卖出，流向沿海地区，这样就使中西部地区特别是沿边地区添加了“贫血症”，大大削弱了该区的自我发展能力。黑龙江省每年低价调出的原油、原煤、木材、原粮等原字号产品分别占全省的80%、60%、30%、10%左右，加工利用程度仅为全国的20%左右。同时每年又以高价购进终级产品，价差损失达30多亿元。甘肃省每年低出高进造成的损失也达32亿元之多，沿边其他省区也都存在这种情况。人才流向沿海地区是回波效应的另一种反应，过去，由于沿海地区有丰厚的工资待遇和优越的工作条件，吸引了大批中高级技术人才流向沿海地区，形成了“孔雀东南飞”的局面。现在低层次的专业技术人员也流向沿海地区，变成了“麻雀”也东南飞了，中西部地区对此无能为力。另外，由于这种区域间的经济差距的扩大，使西部地区农村的青壮年劳动力也大量流入沿海地区，形成了目前约有5000—6000万人常年流动的“民工潮”。
3.诱发了经济“过热”现象。由于开放地区拥有特殊经济权力和享受优惠待遇，使人看到沿海与中西部地区在经济建设上处于不同起跑线的竞争中，哪里实行优惠政策，哪里就可以快速发展。因此，各地竞相效仿特区的倾斜政策，给国内外客商以优惠和方便，在全国各地一度诱发了“优惠政策热”、“开发区热”和“边贸热”等各种经济“过热”现象。
倾斜政策的焦点
当前，对倾斜政策有各种不同的认识，笔者仅就几个有争论的问题，谈一下自己的看法。
1.均衡与倾斜。一个国家的经济发展应该是倾斜、均衡、再倾斜、再均衡的过程。改革前，我国较长时间实施面，通过改革计划、金融、财政、税收、物价、劳动工资等管理体制，运用价格、税率、汇率等经济杠杆来调节生产和流通，配置各种资源，由宏观直接调控转向市场引导企业生产经营活动的间接调控体系正在形成中；在建立市场体系方面，通过开放生活资料市场，逐步放开生产资料市场，推进金融市场的发育与成长，带动了劳动力、房地产、技术和信息等各类市场的迅速发育，使绝大多数资源、产品和劳力都进入了市场调节的范围，逐步建立起了商品市场、生产要素市场和产权交易市场三个层次的市场体系，使市场在资源配置中发挥了主要作用，市场机制的作用不断扩大，计划经济成份逐渐下降。1978年国家指令性计划产品的比重占95%以上，1993年下降到5%左右。统配物资1979年为256种，1993年减少到12种。现在，80%以上的生产资料、85%的农产品、95%以上的工业消费品价格已经放开，由市场来调节。目前，沿海地区市场调节的比重已达80%以上，基本上已按市场经济运行，我国市场经济框架正在逐步形成。
倾斜政策的负效应
1.拉大了地区差距。沿海地区有着发展市场经济的地理优势，加上历来就是我国经济发达地区，即使没有倾斜政策的作用，其经济也会比中西部地区发展快，。在倾斜政策的作用下，更加增大了沿海地区的经济发展潜力和速度，使沿海地区与中西部地区的经济差距，在原有的基础上更加明显扩大了。
从经济发展规模上看，1978年沿海与中西部GDP 在全国所占比重分别为52.5%和47.5%，到1994年则分别为58.5%和41.5%，也就是说占全国人口41.4%，占土地面积13.5 %的沿海地区创造了半数以上的GDP产值。从工业生产总值来看，沿海地区1978年为全国的50.8%，提高到1994年62.6%，中西部地区则从49.1%下降到37.4%。
从经济发展水平上看，1978年沿海地区人均GDP为466元，中西部地区为284元，沿海地区是中西部地区的1.64倍。到1994 年沿海地区人均GDP上升到5352元，中西部地区为2599元， 沿海地区为中西部地区的2.1倍。
从经济实力上看， 1978 年沿海地区国民收入高于中西部地区总和176亿元，1992年为1604亿元与1978年相比扩大了9.1倍。不仅绝对差距在扩大，而且相对差距也在扩大，沿海地区占全国国民收入总值的比重1978年为46.8%，1992年扩大到51.52%。 沿海与西部地区的人均国民收入差距也在扩大，且呈加速势头。1978 年两地绝对差距为106 元， 1992年为1164元。
2.产生了回波效应。从倾斜政策的实践看，沿海地区的经济发展极对中西部地区的扩散和辐射作用相对较弱，同时又引起了较强的回波效应，由此而产生了一些地区间的矛盾。所谓回波效应是指：在国家发展经济过程中，发展高度集中在某些地区，经济落后地区的资金、劳动力、人才、资源等生产要素被这些发达地区大量吸走，给落后地区经济发展造成了不良影响。在这种回波效应的作用下，沿海地区吸引周围地区特别是中西部地区的资金、人才和资源不断地流向沿海地区，使本来就不足的经济要素就更加紧缺。许多企业，为了利用这种倾斜政策条件，将资金投放到特区和沿海地区，以谋取更大的利益，而不愿在本地投资，使这些地区无力进行开发。例如目前全国各省市和国家有关部委仅在深圳建立的“窗口”企业已有6628家，内地投入资金达120亿元， 工业产值及出口额占全市的1/4左右。据有关材料统计，山西省1993年通过拆借、集资等渠道流向沿海地区的资金达10亿元，河南省则高达20亿元。同时，中西部地区的自然资源也由于缺少加工能力和市场需求，被低价卖出，流向沿海地区，这样就使中西部地区特别是沿边地区添加了“贫血症”，大大削弱了该区的自我发展能力。黑龙江省每年低价调出的原油、原煤、木材、原粮等原字号产品分别占全省的80%、60%、30%、10%左右，加工利用程度仅为全国的20%左右。同时每年又以高价购进终级产品，价差损失达30多亿元。甘肃省每年低出高进造成的损失也达32亿元之多，沿边其他省区也都存在这种情况。人才流向沿海地区是回波效应的另一种反应，过去，由于沿海地区有丰厚的工资待遇和优越的工作条件，吸引了大批中高级技术人才流向沿海地区，形成了“孔雀东南飞”的局面。现在低层次的专业技术人员也流向沿海地区，变成了“麻雀”也东南飞了，中西部地区对此无能为力。另外，由于这种区域间的经济差距的扩大，使西部地区农村的青壮年劳动力也大量流入沿海地区，形成了目前约有5000—6000万人常年流动的“民工潮”。
3.诱发了经济“过热”现象。由于开放地区拥有特殊经济权力和享受优惠待遇，使人看到沿海与中西部地区在经济建设上处于不同起跑线的竞争中，哪里实行优惠政策，哪里就可以快速发展。因此，各地竞相效仿特区的倾斜政策，给国内外客商以优惠和方便，在全国各地一度诱发了“优惠政策热”、“开发区热”和“边贸热”等各种经济“过热”现象。
倾斜政策的焦点
当前，对倾斜政策有各种不同的认识，笔者仅就几个有争论的问题，谈一下自己的看法。
1.均衡与倾斜。一个国家的经济发展应该是倾斜、均衡、再倾斜、再均衡的过程。改革前，我国较长时间实施被动发展形式，而中央政府对中西部的政策主导作用，才是更重要的促进发展措施，即主动发展形式。带动措施是沿海地区的扩散或辐射作用的发挥，扩散作用实质是沿海地区的产业升级和产业转移问题。沿海地区某些创新阶段转入扩散阶段的产品，由于市场需求旺盛，本地生产的扩建远不能满足市场需求时，于是通过到外地办厂或转让技术来扩大生产规模向外地扩散；某些处于普及阶段的产品，市场需求已近饱和，沿海地区以出售设备和向外迁移的方式，把本地失去竞争力的产业和产品向中西部地区转移，加上沿海地区资源的缺乏，劳力不足等原因影响，促使劳动密集型或资源密集型企业向外地扩散，实现产业升级和转移，从而推动中西部地区的经济发展。这种带动作用除少数区域间的政府行为外，主要是区域间自然经济行为。光靠发达地区的“扩散效应”的带动是不行的，更重要的是需要中央政府对中西部地区加强政策倾斜力度，对其实行区域性重点倾斜，才会加速中西部地区发展，促进全国经济的协调发展。
倾斜政策的战略选择
倾斜政策如何发展，采取哪些具体措施，这是当前需要解决的重要问题。笔者认为，以下作法有利于倾斜政策的发展。
1.扩大对外开放度。当前，自由贸易区是国际上公认的开放型市场经济成功的模式。我国开放还达不到这个水平，开放度最高的是保税区，它只具有自由贸易区的某些功能，开放度不够，功能还不全，还应实现更大程度的开放，特别是在向市场经济转轨时期，在适当时机，选择某些城市大胆地借鉴自由贸易区的基本政策（资金、货物、经营和进出自由），学习美加墨、欧共体发展国际区域经济合作的做法，进行本国的、两国或多国合作的自由贸易区或国际经济合作区等多种形式的试验。这些开放区要根据我国幅原辽阔，经济结构多元化的特点进行选择，特别是要改变特区高度集中状况，从南到北，沿海、内地、边境合理分布。选择那些具有不同区位优势，基础条件比较好的沿海、沿边和内地的城市，如选择与香港经济衔接的深圳、沿江经济发展的龙头上海、北方重要的国际大港天津或大连、沟通欧亚的重要通道黑河、中俄朝金三角地区晖春以及中缅、中越战略要道的瑞丽、凭祥进行新的试验，使我国对外开放登上一个新层次。
2.加大中西部地区的倾斜力度。加快中西部发展的重要措施之一就是扩大中西部地区的开放区域，选择交通优越、资源丰富、工业比较集中、综合开发条件较好的地区，列为对外开放市县，进行重点倾斜。一是向资源开发上倾斜。资源丰富是中西部地区的一大优势，特别是西部地区矿产、能源、水利资源更是丰富而集中，因此，应该适当扩大中西部地区开发利用本地资源的权限，鼓励中西部地区吸引外资共同开发资源，并放开重要资源性产品的价格；扩大中西部地区外资项目的审批权限，达到与沿海开放地区相同水平。二是向对外贸易上倾斜。国家在“八五”期间给以边境贸易减半征收关税等一些优惠政策，1995年年底到期，考虑边境地区享受政策时间短，应保持政策的连续性，国家在制定新一轮政策时应继续延长这些政策，并在进出口关税、许可证配额上给以某些照顾和优先安排；对外商放开市场，允许外商投资企业将其产品以内销为主或全部内销。扩大外商商业零售、金融等行业的试点范围，适当的安排在中西部地区一些试点。三是向基础设施建设上倾斜。由于中西部地区的能源、交通、通讯和运输等基础设施与沿海地区差距很大，特别是西部地区更是薄弱环节，这个问题是制约经济发展的瓶颈，是当前改善投资环境亟待解决的问题。因此，国家应在产业发展规划、项目安排以及建设资金贷款、税收等方面给以大力的支持。
3.给特区新的倾斜政策。特区经过十几年的建设和发展，已经具有了较强的经济实力，但是并没有完成自己的历史使命。在当前向市场经济体制转化时期，承担新的历史使命，江泽民总书记重申了中国继续办特区的决心，确定了对特区“三不变”的原则，根据特区这种新的定位，国家应给以新的政策。这种政策主要是给予特区更大的发展空间，更宽领域的对外开放，更深层次的改革超前试验。而不是过去那种减免税等方面的倾斜政策，主要是在按国际惯例办事、建立市场经济体制以及加入世界贸易组织等方面先行一步、先行试验的政策和改革措施。金融方面开展离岸金融业务、人民币的自由兑换以及本币对外商的放开；外贸方面取消特区的外贸限制，实行放开经营的外贸体制，同时还应放开对外商经营国内商业以及旅游、邮电通信等方面的限制，使特区继续保持政策优势，继续保持试验地位，继续发挥“窗口”作用。
4.逐步对外商实行国民待遇。随着我国对外开放不断扩大和经济体制改革的深入，外商投资企业国民待遇问题越来越突出，我们应该按国际惯例调整己给予外商投资企业的优惠待遇，使其逐渐与内资企业待遇接近，逐渐取消内外资企业政策待遇上的差别。一方面，尽快取消外商投资企业的歧视待遇，另一方面逐步减少对外商投资企业的优惠待遇。但不能过急，要有个渐进的过程，要充分考虑对外商投资政策的连续性，在同一地区内体现产业倾斜，做到内外企业一样。近期内要保持对外商投资企业税收优惠的稳定，在修改税收政策时，将国家鼓励的外商投资企业的税率优惠从沿海扩大到中西部地区，并且将减免期待遇取消，同类的内资企业享受与外商投资企业同样的优惠。逐步降低关税率，达到国际惯例标准，并逐步取消对外商投资限制性项目进口免税的额度，直到取消进口关税的优惠待遇。