创新型国家R&D基金的投资模式及其启示_创新型国家论文

创新型国家研发经费投入模式及其启示，本文主要内容关键词为：启示论文,经费投入论文,模式论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       1 创新型国家与R&D经费投入模式

       1.1 创新型国家的主要特征

       美国著名学者波特(Michael Porter)把一个国家的经济发展划分为四个阶段：生产要素驱动→投资驱动→创新驱动→财富驱动。“创新型国家”的概念即源自于波特这种划分的灵感[1]。虽然至今还没有判别创新型国家的统一指标体系[2]，但美英德法日韩等在《国家创新指数报告2013》和《全球创新指数报告2013》中均名列前茅，是世界公认的创新型国家。本文所说的创新型国家，是指那些R&D资源基础雄厚、创新环境良好、知识创造与扩散应用能力高、企业创新能力强的国家，它们最主要的特征就是社会经济发展方式与传统的发展模式相比发生了根本性的变化：从主要依赖资本投入和资源消耗驱动转变为主要依靠知识创造、传播和应用来驱动。

       如若简单照搬发达国家现有发展水平确定中国的目标值，比如《全球竞争力报告》的“每百万人口获得专利授权数”，到2020年中国仍将难以进入创新型国家的行列[3]。正如“欧洲创新计分牌”(EIS)2006中所指出，“无论是阿根廷和巴西，还是印度和中国，无论在绝对指标还是相对指标上，都难以与任何一个创新较好的欧盟国家相比。”但我们要走的是中国特色自主创新道路，《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》为中国到2020年进入创新型国家行列提出了明确的目标：“全社会研究开发投入占国内生产总值的比重提高到2.5％以上，力争科技进步贡献率达到60％以上，对外技术依存度降低到30％以下，本国人发明专利年度授权量和国际科学论文被引用数均进入世界前5位。”这一目标的实现当然有赖于一个在借鉴创新型国家经验基础上，既顺应世界科技发展潮流又符合中国国情的R&D经费投入模式。

       1.2 R&D经费投入模式的基本内涵

       所谓R&D经费投入模式是指在特定的约束条件下，该经济体R&D经费投入总量中占主导或支配地位的主体来源，以及由该主体的价值取向和行为方式所决定的投融资模式。它应当是包括谁投资、投多少、投给谁、投向何处等相互联系、相互影响的诸方面所组成的有机整体，对这些问题答案的不同选择，就构成了不同的R&D经费投入模式。

       当今世界各国的R&D经费都主要源自政府和企业，从主导地位的角度看，可划分为政府主导型(政府超过50％)、政企双导型(两者均在45％～50％之间)、企业主导型(企业超过50％)三种情况。对于一个特定经济体而言，R&D强度多大才算合适？政府和企业谁应该占主导地位？企业、研发机构和高校三大执行主体各占多大比重为宜？不同研发阶段的配置结构怎样方为合理？这些问题的答案会因时因地而别。模式差别本身不是问题，差异的原因和差异背后的共性，尤其是创新型国家的经验更值得我们关注。

       2 创新型国家R&D经费投入模式的基本特征

       本文选取美英德法日韩等国为样本来考察它们的R&D投入，其中有先发国家，也有后发国家；有发达国家，也有新兴工业化国家。

       2.1 R&D经费投入规模与强度变化趋势

       从图1可以看出，创新型国家R&D经费投入规模总体呈稳步上升趋势。尤其是知识经济时代的到来，这些国家更是把加大R&D经费投入作为提升竞争力的重要举措。自20世纪上半叶以来，美国一直保持着强大的R&D投资势头，在相当长一段时间竟超过世界总量的一半，并仍在较大的基数上保持着较快的增速。处于许多科技领域前沿的欧盟，在应对欧债危机和采取公共财政紧缩的情况下，2012年42位诺奖获得者仍联名呼吁欧盟机构和成员国政府增加研发投入。韩国发布的《第三期科学技术基本计划(2013-2017)》研发预算规模达92.4万亿韩元，高出第二期24.4万亿韩元。

      

       图1 美英德法日韩及中国的R&D经费投入规模(1981-2011年)

      数据来源：OECD主要科技指标数据库。

       R&D强度超出经济增长负担能力的过高投入会导致研发活动的不可维系，不能支撑经济发展对技术进步要求的低投入则制约国家竞争力的提高。创新型国家R&D强度目前大多都超过2.5％，且有逐渐上升的趋势，如图2所示。2012年，韩国、以色列、芬兰、瑞典、日本和中国台湾的强度更是超过了3％。早在1994年美国的政策性文件《科学与国家利益》和2003年欧盟的《关于使研发经费占其GDP 3％的行动计划》，都曾把3％的R&D强度作为目标。英国《10年科学与创新投资框架》确立了R&D强度由2004年的1.9％增加到2014年的2.5％的目标[4]。而历史上科技基础较差的韩国，在1990-2000年间亚洲金融危机的严重打击下，政府研发投入却增加了4倍，超过了GDP以及政府财政支出的增速，到2012年R&D强度增至4.36％，这是危机过后韩国产业迅速复苏和振兴的重要原因。

      

       图2 美英德法日韩及中国的R&D经费投入强度(1961-2011年)

       2.2 R&D经费投入主导者的转换

       一般来说，工业化早期的研发经费主要由政府筹集，随着工业化水平的不断提高，企业逐渐成为技术创新主体，研发经费来源中的政府占比不断减小。从20世纪80年代至今，主要创新型国家的政府R&D经费占比先是经历了一个缓慢下降，然后趋于稳定的过程，如图3所示。以美国为例，1981-1990年间，企业投入比例虽然已超过联邦政府，但差距并不大，这种政企双导型持续了约10年时间。之后，冷战的结束使政府逐渐削减了对国防研发的资助额度，两者差距才明显拉大，2000年企业投入比例升至69％，成为典型的企业主导型。进入21世纪，特别是9·11事件后，联邦政府R&D投入占比又开始回升，但与企业的投入比例基本稳定在1∶2。日本的R&D经费长期位列世界第二，政府占比却在20％以下徘徊而位于发达国家之末。这种模式曾经造就了战后的“经济奇迹”，但当技术发展到与世界先进水平比肩时，公共投入不足制约原始性创新的弊端日渐凸显，以至于日本经济陷入长期低迷。为此，日本从1995年开始制定并实施《科学技术基本计划》，中央政府科技预算第一、二、三期分别投入了17.6万亿、21.1万亿和21.7万亿日元，2011年开始的第四期在震后重建困难情况下，仍计划投入25万亿日元(相当于GDP的1％)[5]。可见，1％的政府R&D强度是国家对总体经济引导和控制所普遍维持的比例。

      

       图3 美英德法日韩及中国R&D经费政府资金占比(1981-2012年)

       2.3 R&D经费配置结构的特征

       R&D经费的高投入固然是提升创新能力的基础，而经费在各执行主体和不同研发阶段之间的合理配置则是R&D效率的保证。

       从R&D经费在各执行主体间的分配比例来看(见图4)，企业大多在65％～75％，高校所占份额一般在15％～20％，基本态势是超过政府研发机构。大学的高占比与其科技体制形成的历史有关，多数西方国家的大学历史悠久，且有重视科研的传统；作为人才培养和知识生产的中心，其功能正由教育向教育、科研和社会服务转变；大学每年不断的学生毕业与录取有利于新思想的输入与输出，与研发机构倾向于保持人员稳定的特点相比，是更适合新知识生产的场所[6]。历史和现实的双重作用使高校成为R&D经费的第二执行主体。

      

       图4 美英德法日韩和中国企业与高等学校R&D经费占比(1981-2012年)

       二次产业革命以来，技术的突破愈发依赖于科学的进步，表明研发活动发展到一定阶段必然产生对基础研究的依赖，这就要求R&D经费支出在三大研发阶段之间保持适当的比例关系，以促进科学、技术和经济协调发展。虽然三阶段所占比例渐次提高是所有国家的共同特征，但在不同国家、不同时期会有所起伏，如表1所示。科技成果转化周期的加快，使创新型国家普遍重视对基础研究的投入。目前创新型国家基础研究强度大多稳定在13％～19％，其中韩国的变化尤为突出，从2000年的12.57％迅速提高到2010年的18.22％。在美国，大学是基础研究的主要执行者，近50年来承担了美国基础研究总经费的50％以上，大学基础研究经费占自身R&D经费的60％以上[7]。

      

       3 中国R&D经费投入模式与优化

       《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》的实施已过去一半的时间，到2020年进入创新型国家行列战略目标的实现仍然任务艰巨。盘点过去找出差距，规划未来的R&D经费投入模式，就成为当务之急。

       3.1 R&D经费投入规模与强度

       2012年，中国R&D经费投入总额已紧随美国和日本之后位居世界第三。但是这种持续增长的态势至今也才30年左右，尤其是近年来才保持了两位数的增长，历史累积投入与创新型国家仍有较大差距。与固定资产投资不同，对科学技术的投入具有很强的循环累积效应。合理的R&D经费投入规模可以为经济体提供资本和知识积累，并直接影响着最终R&D活动的产出。如图5所示，1991-2012年，美国和日本R&D经费投入总计分别是中国同期投入的近8倍与近4倍。如果再加上1991年之前的投入，并考虑R&D人员平均经费，差距则会更大。

      

       图5 中国与美英德法日韩的R&D经费投入累计(1981-2011年)

       R&D强度既是一国经济增长方式的反映，又是社会对发展科学技术努力程度的标志。从发达国家R&D强度的变化轨迹来看，在社会经济正常运行情况下是按S形曲线增长的。其中，1％和2.5％是两个拐点，即在达到1％之前和达到2.5％之后，增长比较缓慢[8-9]。R&D强度从1％到2.5％，美德法日韩分别用了约15年、20年、32年、24年和20年。中国在2002年R&D强度首次突破1.0％之前，也经历了长期缓慢增长的过程，如果到2020年实现2.5％的目标，这一阶段中国花费的时间为18年，与前述国家基本相当。但作为典型新兴工业化国家的韩国，R&D强度在2003年上升到2.5％之后，仅用了3年时间便突破了3％，5年之后又突破了4％，这应是值得我们认真研究的现象。一个后发国家要实现赶超，不能因循发达国家的老路，在R&D投资方面势必要有超常规的增速。

       3.2 R&D经费来源结构分析

       一般来说，在企业成为技术创新主体前，R&D经费主要由政府筹集。随着经济发展和工业化水平的不断提高，经费来源中企业的筹集额会越来越大。OECD成员国当政府R&D经费下降到与企业相等时，人均GDP(当时购买力评价)一般在5000美元以上，而中国到达该点时的人均GDP却只有1514美元[10]。政府主导地位的过早让渡必然会影响到对基础研究、共性技术等的投入，最终会制约原始创新能力的提升。早在1997年，中国企业的研发经费支出就已超过政府，并且政企双导的格局也很短，此后的企业占比便一直处于上升通道中，这种“早熟”现象在企业尚未成为技术创新主体的情况下发生，只能解释为政府R&D投入的滞后。事实上，2012年中国规模以上工业企业中，仅有13.7％的企业有R&D活动，研发投入占主营业务收入之比仅为0.77％，其中大中型工业企业为0.99％，与2012年全国创新大会提出的到2015年实现1.5％的发展目标还有较大差距，也与国际上认可的2％基本生存、5％以上才具有竞争力的法则相去甚远[11]。这说明中国企业在科技创新方面的动力和能力仍有待提高，政府的R&D经费还需进一步强化，以带动全社会的投入。

       3.3 R&D经费配置结构的优化

       不论是传统发达国家，还是新兴工业化国家，R&D经费的第二大执行主体均为高等学校，多为15％～20％，政府研发机构一般在10％～15％之间。中国高校在从事基础研究过程中为社会培养了高素质的人才，使今日政府研发机构基础研究力量雄厚成为可能。在卓越的研究环境中培养人才，是创新型国家建设的基础。但目前中国高校R&D经费却位列三大主体之末，2011年高校和研发机构分别为7.9％和15％，高校R&D人员平均经费是全国平均水平的76％、研发机构的56％。高等学校作为新知识的摇篮和创新源头，兼具人才培养和服务社会的重任，长期的低占比势必会影响到中国创新能力提高的可持续性。当然，目前中国高校在国家创新体系中存在着角色错位问题，对科学独立精神价值的痴迷而自囿于象牙之塔是我们过去的教训，今日对经济利益的过分追求又造成自身的越位。所以，需要在复位高校正当角色的前提下，逐步提高在R&D总经费中的执行比例。

       中国以后发优势战略创造了GDP世界第二的“中国奇迹”，但此种战略的边际收益递减性会造成与先发国家之间难以逾越的“最后最小差距”。所以，要实现对发达国家的赶超，不能只关注研发活动的规模，更要注重基础研究、应用研究和试验发展之间的比例协调，尤其要加大基础研究投入，提高原始创新能力。当今世界有不开展基础研究的国家，却没有不搞基础研究的强国，投资于基础研究就是投资于国家未来。基础科学知识虽然是一种公共物品，但却不是一种易于扩散的信息[12]，若没有相应的知识背景，产业部门很难享用这种成果，尤其是其中所包含的隐性知识。所以，基础研究是企业能够嵌入到全球知识网络中的“门票”。与多数创新型国家约15％的基础研究投入相比(见表1)，中国的基础研究强度长期徘徊在4％～5％，虽经多年呼吁，但并未随研发经费规模扩大和强度提高而显著上升。基础研究低强度虽为发展中国家的普遍现象，但对于已步入工业化中后期的中国来讲，这已经成为了一个明显的结构性问题。另外，作为基础研究主力军的高等学校，在全国R&D经费中的占比长期偏低，再加上高校R&D经费中基础研究的低占比，造成中国基础研究环节的薄弱。例如，2012年中国高校R&D经费支出中只有35.3％用于基础研究，这一比例在2004年的美国已达到71.4％[7]。

       4 几点建议

       第一，进一步加大政府的R&D投入，以增强调动全社会科技资源配置的能力。虽然中国财政科技拨款规模逐年增大，但其中半数以上用于非R&D活动，R&D经费占比从2003年的48.76％降至2012年的39.67％。创新型国家政府R&D经费曾长期占据主导地位，即便是企业自身实力有了很大提高之后，政企双导的局面也都持续过不短的时间。中国目前尚处在追赶阶段，政府更是不宜过早卸下R&D投入主体的重任。尤其在市场失灵的基础研究领域，更需要政府加大投入，强化引导社会资本进入的鼓励性政策，改变长期低水平徘徊的局面。法国通过发行国债募集资金的“投资未来”计划很具有借鉴意义，2011年的35.8亿欧元全部用于高等教育和科研项目[13]。

       第二，进一步完善市场经济体制，激发企业R&D投入的积极性和主动性。政府应该通过公平的市场竞争环境营造，使企业对利润的追逐只能通过不断的技术创新而不是行政垄断来实现，以促使企业提高研发投入。中国R&D经费来源中企业高占比与企业R&D的低强度形成强烈反差，这一方面是因政府直接R&D经费增长过缓而放大了企业占比[14]，另一方面是占企业R&D经费近40％的国有企业投入的界定问题[15]，即在多大程度上归口企业。一个不争的事实是2012年中国规模以上工业企业R&D强度仅为0.77％，与成为技术创新主体还有不小的距离。所以，政府应在完善市场竞争环境的基础上，通过各类科技计划、R&D税收减免、补贴和政府采购等政策工具，鼓励和引导企业进一步加大R&D投入。

       第三，加大高校R&D经费投入，促进基础研究蓬勃发展。高校是基础研究的主阵地，并且是R&D经费的第二大执行主体，这是创新型国家值得我们借鉴的经验。中国高校和基础研究的低占比不仅与中国科技发展的总体规模和企业迅速增长的试验发展活动不相适应，也远不能满足中国加强原始创新、建设创新型国家的要求。政府投入应该充分发挥调节R&D支出结构的作用，加大高校R&D经费所占的比例，提高对基础研究的支持力度，从而平衡三大研发主体之间和三大研发阶段之间的协调关系，实现有限资源的合理配置。

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