对建立我国现代大学制度的探讨，本文主要内容关键词为：制度论文,我国论文,大学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1000-0062(2002)04-0072-09
我国高等教育体制改革已经在多方面取得显著成效，但从总体上看，至今尚未提出一个明确的高屋建瓴的目标模式。站在新世纪的门槛上，我们需要一个既能装进20年来高等教育体制改革的成果，又能昭示面向新世纪深化高等教育改革方向的目标模式。这个目标模式应是建立现代大学制度。本文谨对国家举办的大学（以下简称“国立大学”）建立现代大学制度问题进行探讨。
一、现代大学的基本特征
现代大学是与现代社会相适应的大学，即与当今时代发展相适应的大学。现代大学于当今时代发展的适应性至少需要从两个方面来分析：第一，大学的社会功能是否与当今社会经济、政治、文化发展的历程相适应；第二，大学的管理制度是否与当今社会以经济体制为基础的管理制度相适应。
（一）从大学的社会功能看，今天的大学以“育人”为核心，同时具有培养人才、发展科技文化、直接服务社会三种功能，在现代科学技术推动的知识经济时代，大学已经成为国民经济中全局性、先导性和基础性的产业组织。
高等教育的功能是随时代的变迁而变化的。有学者分析，从世界范围看，在科学技术发展的不同阶段，大学的社会功能亦不相同。
1.15世纪以前的“元科学”时期，高等教育纯粹是传授人文知识和绝对道德的“圣殿”。大学的单一功能就是传授知识。
2.“实验科学”时期，大学同时具有教学和科学研究两种职能。
3.“科学综合化发展”时期，也就是当今时代，大学的“育人”功能不断延伸，科学研究功能不断扩展，大学直接融入社会，服务社会，成为一座座“工业城镇”或“头脑城市”。
我国《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）中明确规定：“高等教育的任务是培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才，发展科学技术文化，促进社会主义现代化建设。”这实质上是规定了大学的社会功能是培养人才、发展科技文化以及直接服务社会。在发展科技文化和服务社会方面，目前我国国立大学一方面集产学研为一体，成为我国高科技产业的生力军和领头羊，以全局性、先导性、基础性产业组织的形象，直接发挥经济功能；另一方面，凭借大学丰厚的人文资源和良好的文化环境，引导社会主流文化，推动社会政治民主进程，大学以社会文化基础工程之中心主体的形象，直接在社会主义政治、文化建设中发挥着越来越大的作用。
（二）从大学的管理制度看，现代大学的基本特征是符合“大学本位论”。
从我国实际看，大学本位论是对改革开放前传统的计划经济条件下以“国家本位论”和“地方本位论”为特征的高等教育管理体制的突破。
“大学本位论”是适应社会主义市场经济体制的高等学校管理制度的特征。实现“大学本位论”，让每一个高等教育的基本单位都有充分的独立自主性，在国家的统一领导下，做到既有大学的自身利益，又服从国家的统一利益，形成能够自我发展、自我约束的能力和机制。这不仅是与我国社会主义市场经济体制相适应的，也是与我国社会主义民主政治制度相适应的。把大学——这一高等教育的细胞激活，创造高等教育生动、活泼、健康发展的局面，这是高等教育民主的根本体现，而社会主义教育民主归根到底是社会主义政治民主的基础。
要说明“大学本位论”与当今社会发展的适应性，必须说明“国家本位论”、“地方本位论”对现阶段我国经济社会发展的不适应性。
国家本位论或地方本位论，是分别由中央政府和地方政府代替学校，承担全部的办学职能，真要做到这样，是需要一系列重要的假定条件的：1.市场等于0。整个高等教育培养人的过程中不存在实质性的以货币为手段的商品交换关系，或者由政府计划的高等教育始终处于供需平衡的状态。马克思曾经深刻地指出市场经济“是以物的依赖为基础的人的独立性”。如果市场等于0，则意味着在高等教育过程中，存在着不以物的依赖为基础的人与人之间的相互依赖（这是自然经济形态下的人与人之间关系），或是存在着不以物的依赖为基础的人与人之间的充分合作（这是产品经济形态下人与人之间关系）。2.产品的公共性。全部的高等教育“服务”产品，不存在任何私人性，社会高等教育服务为全社会公共享有，政府完全代表全民利益；如果存在对于高等教育服务产品的需求分配的话，则全部产品由政府“统购统销”。3.大学利益的一致性。即不存在大学之间的相对独立的差别利益、相互竞争。4.信息的完备性。即政府能获得包括高等教育供需两方面的全部决策信息，且信息成本低廉可忽略不计。
社会主义初级阶段并不是在马克思所预想的在资本主义高度发展的基础上建立起来的，由于现实中尚不存在上述前提条件，必然使政府集权的国家本位论或地方本位论管理模式在生产社会化和经济联系日益复杂的情况下，不可能最大限度地提高教育资源配置效率，在现有社会生产力水平下也不可能靠它实现高等教育的社会公平。
现代大学不是“现在大学”。目前我国国立大学从社会功能看，总体上几近现代大学，但从管理制度看，差距就大一些了。
二、现代大学制度的基本特征
作者设想现代大学制度的基本特征是：政府代表国家有效行政，学校面向社会自主办学，实行法制民主科学管理。
（一）政府代表国家有效行政
政府行政的含义是代表国家组织实施国家活动。不同经济体制下的政府行政职能范围及其实现方式不尽相同。社会主义市场经济体制强调市场机制在资源配置中的基础性作用，必然要求政府行政职能的转变，但这种转变决不意味着政府行政职能的削弱，而是从“国家本位论”或“地方（部分）本位论”中跳出来，从社会经济活动的基本单位中跳出来，行使甚至强化政府职能，而且是在宏观和微观两个层面上强化，即微观规制和宏观调控。
1.微观规制
微观规制是政府依照一定的规则，对微观组织活动进行参与或限制的行为。它将计划经济体制下的政府行使职能的行政许可主义向准则主义转变。在纯经济部门的经济活动中，微观规制被视为因市场失灵而引起的政府职能。
在现代大学制度中，作为拥有法定自主权的大学，当由于种种原因引起的自我发展、自我约束机制失灵时，需要国家通过政府对大学行为进行规制。概括起来说，微观规制就是大学健康发展所需要的政府在学校管理中的外在行政职能。对于社会主义国家举办的“国立大学”来说，政府规制的准则有多方面，概括起来主要有如：
政治准则。例如，为了坚持社会主义办学方向，坚持共产党的领导，明确规定“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。”
公平准则。例如，为了维护广大人民群众的利益，追求社会大众获得高等教育服务的公平性，严格限定招生收费标准应在人才培养社会平均成本的某一比例范围内。
效率准则。例如，为了维护国家利益，取得国家对高等教育投入的必要回报，在确定学校投入的同时，规定其必须承担的国家任务。
秩序准则。例如，为了维护大学之间公平竞争的环境，制定反不正当竞争条例，制止以不正当方式“挖人才”、“抢生源”、“争项目”、“夺取学位点”等混乱现象。
程序准则。例如，为了规范高等学校的活动，提高办事效率，制定大学的一些办事程序。
沟通准则。例如，为了追求大学的信息完备性，形成利于上下科学决策的信息支持条件，建立大学信息报告、交流制度等。
当然，微观规制应当是权变型的，随着社会政治、经济和文化的不断发展，随着社会主义市场经济体制的不断完善，随着高等教育管理制度的不断创新，微观规制的范围和方式也要相应地发生变化。
2.宏观调控
在高等教育管理中，政府的宏观调控是政府对高等教育及其部门总体的调控，以求实现高等教育整体发展目标的过程。这是形成高等学校自我发展、自我约束能力和机制的必要前提。
高等教育宏观调控的对象是高等教育发展的总量，即总供给和总需求。社会主义国家发展高等教育的根本目的，在于满足人民群众日益增长的对高等教育的需要。
高等教育宏观调控的目标是实现高等教育适度增长，以及在适度增长的同时追求质量、效率和公平。
高等教育宏观调控的职能作用主要是宏观决策、宏观计划、宏观协调、宏观监督和宏观服务。
综上所述，微观规制与宏观调控都是政府在高等教育管理中代表国家意志行使行政权力的方面，两者互为补充，全面地体现了政府在高等教育管理中的行政职能。两者的区别在于，微观规制是政府对于大学行为的直接的外在干预，是对大学具体行为的限制；宏观调控是对高等教育部门总体及其行为总量的直接的内在管理，是对高等教育全局、总量的控制，不直接针对大学的具体行为。
3.建议设立国立大学管理的有关机构
在高等教育管理中，同时存在着防止行政权威削弱和行政效率低下的问题。政府的某些微观的“无准则干预”以及某些宏观的不当调控使得行政权威受到影响，例如，与地方共建之后一些地区、一些高校中出现的“新婆媳纠纷”问题，看起来是政府与学校的关系问题，实质上也是行政权威削弱，行政效率较低的反映。要做到“政府代表国家有效行政”，就必须建立一个与社会主义市场经济体制相适应、与现代大学制度相适应的高等教育行政权力结构体系。在此，我们建议设立国家高等学校工作委员会，并相应成立国家高等教育基金委员会和国家高等学校评估委员会。前者以取代目前的教育部直属高校工作办公室，后两者则隶属于国家高等教育工作委员会，分伺国立大学的筹资投入，以及与国立大学投入相关的办学效率与质量评估之职。
（二）学校面向社会自主办学
如果说“政府代表国家有效行政”是建立现代大学制度的基础，那么，“学校面向社会自主办学”则是现代大学制度的核心。
1.两个独立状态：能否落实办学自主权利，直接取决于大学作为办学法人实体在利益和权利两个方面的独立状态。
大学应该是独立的经济利益主体。国家举办的大学首先应当维护服从国家利益和全体人民的利益。但同时也有相对独立的自身利益。无疑，国家举办的大学必须国家的大量投入，必定属国家所有。但是，如果一味强调大学的“全民性”、“国有化”的财产所有权关系，而否认大学的独立经济利益，这种“所有权关系的刚性约束”的结果会恰得其反，它会淡化大学的积累扩张意识，弱化大学的自我发展行为，进而致使“自主权利”不落实。
大学应该是独立的办学主体。大学作为真正独立的高等教育的基本办学者，其独立的经济利益，必须通过独立的办学自主权利才能得到保障。《高等教育法》第32条至38条实质上规定了大学所拥有的7个方面的自主权利，这无疑是非常必要的。问题是这些方面的自主权应当怎样落实呢？
关键在于政府跳出“国家本位论”或“地方本位论”，使大学进入独立经济利益主体和独立办学权利主体的二个“独立状态”。换句话说，只要符合国家宏观管理要求，服从国家微观规制，大学想干什么都可以“自主”。怎么自主呢？需要有自主的能力和机制。
2.三个有效机制：是否落实办学自主权利，主要取决于大学在自我发展、自我约束力方面是否形成三个方面的有效机制。
决策机制就是大学能够按照高等教育规律，适应社会主义市场经济体制要求，面向社会需求，自主办学、科学决策。
竞争机制就是大学能够面对生存发展的机遇和挑战，在激烈竞争的环境中，积极竞争，在竞争中促进大学的自我积累、自我发展。
利益机制就是大学能够将提高办学质量和效率与教职工利益挂钩，既促进大学努力提高办学质量和效率，又改善广大教职工的生活待遇，激励他们的积极性。
这三大机制，从根本上说就是市场机制。
需要说明的是，我们所说的大学自主办学，落实大学办学自主权利，绝不是“大学自治”。西方的大学自治思想的核心是，大学作为自治机构或法人，其办学不受来自外部权力中心的控制或干预，不论这种权力中心是政府还是其他社会机构。在我国没有大学自治的传统，高等教育自主办学的思想产生于改革开放新时期。我们落实高等学校办学自主权利的前提条件不是不要政府，而是以政府转变职能为前提条件，政府是关键所在。
3.实行法制民主科学管理
法制民主科学管理既是建立现代大学制度的保证，也是实现现代大学制度的标志。
法制管理就是要形成政府依法行政，学校依法办学，社会依法参与，有法可依，依法治教、依法治校的局面。
现代大学管理覆盖着庞大而复杂的体系，涉及多层次、多方面的主体，纷繁复杂的各种权力、权利与义务之间的矛盾客观存在。高等教育法律法规就是以调整高等教育领域各种管理关系为主要内容，包括政府与学校的关系，学校与教职工的关系，学校与学生的关系，学校与社会有关方面的关系。
民主管理就是要形成政府对学校充分落实办学自主权利；学校内部管理中充分发挥广大师生民主参与和监督作用；社会力量对高等教育参与过程民主化。
实现社会主义高等教育民主，是社会主义民主的必然要求。集权与分权的关系，大学本位论与国家本位论的实质也是民主与集中的关系。落实大学办学自主权利是教育民主的体现。落实大学办学自主权利，建立一个社会主义的新型的民主集中制的高等教育管理体制，是高等教育体制改革的根本实质，是社会主义发展的客观要求，是社会主义优越性的体现。
要进一步解决大学内部的民主管理问题，改革大学内部的管理制度。学校的教师和学生，既是管理对象，又是管理主体。只有充分调动广大师生的积极性，才能实现办学目标。
要积极吸收社会力量参与国立大学管理。要树立“公众本位”——消费者主权的现代教育理念，及时充分地向社会公众发布高等教育的宏观和微观信息。要建立社会力量对国立大学进行办学质量、效率监督评估的制度，使应该由社会去办的事情，就交给社会去办，并帮助办好。
总之，要实现民主管理，就必须尊重并落实三方面的权利：政府要尊重并落实大学的办学自主权利，学校要尊重并落实教职工民主参与和监督权利，各方面都要尊重并适当扩大社会力量参与办学的权利。
科学管理就是要形成政府在高等教育行政管理决策程序、监督评估标准及其方法的科学化；高等学校内部形成科学决策的体制和机制，以及社会力量对高等教育参与过程的科学化。
现代大学制度的上述三方面基本特征是一个有机整体，互为条件、互为因果。
三、现代大学制度的基本形式
现代大学制度的基本形式是大学法人制，这在我国是一种事业法人制。《高等教育法》第30条规定“高等学校自批准之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”
（一）大学法人拥有独立的法人财产所有权及其经营权
大学法人制度意味着大学拥有法律赋予的地位和权利，是拥有独立的权利、责任和利益的法人实体。对于国立大学来说，这种法人实体的独立性内在地要求在管理制度上将国家对大学的财产所有权、政府对大学的行政主管权与大学的办学自主权分离。
国家作为国立大学的出资举办者，拥有大学的财产所有权，这种财产所有权是财产的终极所有权，表现为国家依法享有举办大学的社会收益，制定大学法规以及大学财产的最终处置权力。
政府作为代表国家的大学主管者，拥有代表国家选择大学管理者的权力，有对大学进行微观规制和对整个高等教育进行宏观调控等行政管理权力。这种行政主管权应表现为政府作为大学外部的领导者，不干预大学的具体办学活动。
大学作为办学者，在拥有法人地位后，实质上成为国家——大学财产权终极所有权者委托的大学法人财产所有权及其经营权利的代理人，即大学法人财产所有者和大学法人财产经营者。
对国立大学来说，国家所拥有的大学财产（终极）所有权类似企业出资人的财产所有权；大学法人财产所有权及其经营权类似于企业法人财产所有权和经营权（两者可以统称为大学法人所有权）。将大学财产终极所有权与大学法人财产所有权和经营权相分离，使大学获得法人财产权利，这是使大学成为在权利和利益上独立的办学主体的前提，这是大学法人制的要义所在，是现代大学制度的基础。据此，大学法人制至少有两个方面的要求和规定：第一，以政校分开为基础；第二，以大学自主权为核心。
（二）大学法人与企业法人有所不同
在我国，而现代企业制度的基本形式是企业法人制，现代大学制度的基本形式是事业法人制。两者有着明显的不同。
第一，企业法人组织是社会私人产品生产部门，而事业法人组织则可能是社会公共产品生部门，或者不是单一的社会私人产品生产部门。
第二，企业法人组织在财产权力上有二次分离。而大学法人组织在财产权力上只有一次分离。企业法人（在此仅指国有企业）首先在国家与企业的关系上，将出资者财产所有权（即财产终极所有权）与企业法人所有权分离。这种分离，由于法定所有权属于国家，因而国家所有制的根本性质没有改变，同时，又使企业拥有独立财产，即企业这部分财产与国家所有的其他财产相独立。国家作为出资者，和其他出资者一样，作为股东享有资产收益、重大事项的决策、财产最终处置等权利，但不具体经营管理企业。国有企业成为独立享受民事权利和承担民事义务的企业法人。其法人代表是代表着企业法人财产权利的董事会首脑——董事长。从而在国有资产的运营上解决了无人也无能力负责的问题。在企业层次上，企业法人再度实行法人所有权与经营权的分离，建立以经理为中心的企业内部管理制度。实行这种分离后，企业法人（董事会）作为企业资产所有者，行使法人所有权职能，决定企业经营的大政方针，承担企业盈亏责任。被聘为经营者的厂长、经理则拥有企业经营权，执行日常经营管理职能，承担经营责任。企业财产所有权与经营权的分离是现代市场经济发展的客观要求。
大学法人制在财产权力上仅是在国家与大学的关系上将举办者的财产所有权与大学法人财产所有权分离，使大学拥有独立的财产权利，即大学的这部分财产与国家所有的其他财产是独立的。至于大学内部则并没有将大学法人财产所有权与经营权分离。我国《高等教育法》规定：“高等学校的校长为高等学校的法定代表人。”这与现代企业中董事长为法人代表，厂长、经理为企业经营管理者明显不同，大学校长既是大学法人财产所有者的代表又是经营者的代表，从而表明大学内部的财产所有权和经营权安排是统一的。
第三，企业法人组织是以营利为目的和手段的，而大学法人组织则不以营利为目的。我国《高等教育法》第24条规定：“设立高等学校，应当符合国家高等教育发展规划，符合国家社会公共利益，不得以营利为目的。”
既然大学不得以营利为目的，那么，大学法人所有权中除了财产所有权外，还有财产经营权吗？当然有。大学“不得以营利为目的”，并不等于大学没有财产经营权利。“不得以营利为目的”并没有限制对大学法人财产的经营使用，而是限制了对大学财产经营使用的目的——不是为了使大学出资者“营利”，而是为了“办学”。为了培养社会需要的高级专门人才，为了提高全民族的科学文化素质。大学财产经营权是对大学财产的维护、使用并使之增值的权利和责任。只有充分地让大学拥有法人财产所有权和经营权，使大学能够在国家投入的基础上自我积累、自我扩张，实现国家财产增值，从而增强办学实力，提高办学效率和质量，才能更好地实现举办大学的目的。
大学法人制度是现代大学管理制度的一个重要进步。它的根本要义是通过确立大学法人所有权，使大学真正成为享有民事权利、承担民事责任的法人实体，进而采用科学、规范的大学治理方式，切实做到自我发展、自我约束，使大学的管理制度与社会主义市场经济体制相适应。
四、现代大学制度的治理方式
现代大学制度的治理方式就是现代大学制度的组织管理制度，它包括大学法人的治理原则和治理结构。它从组织架构上规定并体现了大学法人管理主体之间的相互权限和责任，以及相互制约关系。
（一）大学法人治理原则——一校两制 分而治之
“一校两制”是在学校内部管理中，事业法人管理制度和企业法人管理制度并举。“分而治之”有两层含义：第一，在大学的学校内部管理中将办学事业与其他事业分离；第二，在办学事业上将办学目的与办学手段分离。“分而治之”要求“一校两制”，“一样两制”体现“分而治之”。
1.事业法人管理制度与企业法人管理制度
事业法人一般指为社会提供公共服务的部门，它是不断由国家财政投入或社会转移性支付支持的非营利性部门。企业法人是社会私人产品生产部门，它是由出资者以营利为目的组建的营利性部门。由此形成两者在管理体制及其运行机制方面“事业化”与“企业化”的明显差别。根本的差别在于是否以营利为目的，进而是否企业化经营上。
2.办学事业与其他事业分离
国家举办的高等学校是事业法人，其事业性主要体现在：第一，办学不以营利为目的；第二，不断得到必要的国家财政投入；第三，不断为社会提供部分社会公共产品（包括办学和某些科学研究服务）。因此，总体上，大学法人管理要选择事业化的管理体制和机制。但是，随着社会功能的扩大，大学这个事业法人在市场经济的温床上不断地孵化出自属的“企业”，这些被孵化的“企业”连同这些企业被孵化的行为尽管与办学事业联系在一起，但显然都不是“事业性”的，因此，应当将他们与办学事业分离，进行企业化管理——既以营利为目的，又以营利为手段。当然这种分离是指管理体制和机制上的分离，而不是将大学的三大社会功能分离。
3.办学目的与办学手段分离
就是大学在办学事业上不以营利为目的，但以营利为手段。
国家举办大学的目的是为了培养高级专门人才，提高民族素质，增强综合国力。在办学过程中以营利为手段就是面向社会，面向国民经济社会发展的需要，面向人民群众日益增长的高等教育的需求，运用市场机制配置教育资源，提高办学质量和效率，以培养更多、更好的高级专门人才，适应经济社会发展需要，满足社会需求。这完全符合《高等教育法》中“学校应当面向社会，依法自主办学……”的规定。
第一，以营利为手段，就是要使市场在高等教育资源配置中起基础作用。
市场是商品经济的产物，哪里有社会分工和商品生产，哪里就有市场。在社会主义初级阶段高等教育活动成果，本质上是商品，它内在地服从商品交换规律（尽管在现代社会，它具有社会公共产品和私人产品双重属性）。
使市场在高等教育资源配置中起基础作用，必须首先研究高等教育的社会需求，研究需求量的大小，研究需求结构的类型，换句话说就是研究高等教育的市场有多大？市场结构如何？再换句话说，就是有多少人愿将手中的钱拿来购买“高等教育服务”？他们希望得到什么样的“服务”？根据这些市场信息，配置学校的人、财、物等办学资源，以及设置学科、专业、课程等办学条件，及至确定学生规模，培养方式、教学方法等等“卖方”的供给量及供给结构。
高等教育作为社会需求，有双重含义，对居民个人是投资需求，对社会则是消费需求。
据国家统计局对全国6250万户非农业居民家庭调查，我国城市居民投资的第一意向为储蓄，子女教育为第二位。而在居民储蓄目的中，子女教育居首位，其中有90%的家长希望子女能接受高等教育。说明我国存在着对高等教育的巨大需求，即“高等教育市场”。
高等教育需求市场的另一层含义是，尽管高等学校的兴办者办学不以营利为目的，但是，高等教育事业在一部分社会投资者看来，是长久不衰的“朝阳产业”，他们愿意将手中的钱投向高等教育，并获取回报。例如，购买高等教育债券或彩票，参加高等教育保险，甚至投资于高等教育发展基金等等。高等教育经费困难是困扰我国高等教育事业发展的老大难的问题。靠国家财政投入不可能完全解决，靠个人成本补偿也不可能解决。或许有必要找“市场”，建立市场化运作的社会融资新机制。
由此说来，以营利为手段并不是让大家一哄而上去赚钱，而是为了转变管理模式。而且不转变不行，因为在社会主义初级阶段，高等教育的市场需求客观存在，回避不了，只能主动地适应。事实是谁适应谁就发展，有多大适应就有多大发展。
第二，以营利为手段，就是要利用市场机制提高办学效率和质量，追求社会公平。
讲究效率就是要争取用最小的投入得到最大的产出，做到投入小、产出大。我国国立大学普遍存在着机构雍肿、人浮于事、师生比例偏低，学科、专业、课程设置脱离社会需求，科研成果转化不畅等办学效率低下的问题。仅举教师学生比例数为例，1997年我国普通高校每个教师负担学生数为7.8人，仅相当于世界市场水平(14.3)的一半。有专家分析，目前国立大学人浮于事，冗员比例恐怕居全国各行业之前列。利用市场机制提高办学效率，势必要进行学校人事制度改革，引入竞争机制，推动人才流动，这实质上是利用市场机制配置学校人力资源，提高办学效率。
学校的办学质量主要是指学校提供的高等教育服务能否满足人们的需要，学校培养的人才能否适应社会各行各业的要求。市场机制下的大学客观地面临着“优胜劣汰”的挑战竞争，只有适应劳动力市场需求的大学才有良好的声誉，只有不断为社会多培养人才，培养好人才的大学才能不断得到生存和发展的更多、更好的条件。不论主观愿望如何，“市场”这只无形的手，客观地在把握着大学的办学质量，决定着大学的生存和发展。
有人担心以营利为手段之后，学校为了追求营利，提高收费从而削弱了高等教育的社会公平性。其实从理论上分析不仅不会削弱社会公平性，反而会使之加强。首先，以市场需求作为高等教育供给量和供给结构的依据，利用市场机制配置高等教育人、财、物等资源，能够增强高等学校的办学能力，改善办学条件，就会增加全社会高等教育的资源；第二，利用市场机制、竞争机制能够提高办学效率，又会降低教育成本，从而在国家微观规制作用下，减少受教育者的成本负担；第三，以营利为手段，高等学校在获得更多、更好的办学条件后，可以为学生提供更多的奖学金、助学金，或是减免某些费用的服务。总之，机会增加、成本减少以及帮助增多，这对于社会公众来说，无疑是增加了高等教育的公平性。
（二）大学法人的治理结构
大学法人治理结构包括大学领导体制和组织治理机构的设置。
1.我国国立大学现行治理结构
第一，国立大学领导体制
我国国立大学的领导体制是“党委领导下的校长负责制”。《高等教育法》第39条规定“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”。实行这种领导体制是社会主义初级阶段我国高等教育和高等学校的本质及其属性所要求的。高等教育部门和高等学校既是社会生产部门，又同时具有社会意识形态和文化基础工程等上层建筑部门的特征。为了在意识形态等上层建筑领域坚持社会主义方向，使高等学校培养的人才符合社会主义事业的要求，就必须坚持中国共产党对国家举办的高等学校的领导，这对于维护国家的政治稳定具有十分重要的意义。从产权关系上说，国家作为国立大学的出资举办者，作为国立大学财产终极所有权者，有权为国立大学制定领导体制，以从根本上维护国家举办大学的利益。
现代大学的领导体制与现代企业的领导体制不相同。在我国现代企业制度规定企业法人实行的领导体制是“董事会领导下的经理负责制”。这显然是由企业是单一的生产经营组织，并不具有上层建筑部门的属性而决定的。这种领导体制符合现代企业的财产权利关系的规定性。
第二，国立大学治理机构
现代大学的组织治理机构从总体上看，包括大学内部的领导机构、执行机构和监督机构。
领导机构 中国共产党高等学校基层委员会是国立大学的领导机构。
《高等教育法》第39条规定“中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权。”《高等教育法》还具体规定了党委会的领导职责主要是“执行中国共产党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向，领导学校的思想政治工作和德育工作，讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度重大事项，保证以培养人才为中心的各项任务的完成。”
执行机构 校长既是国立大学法人财产所有权的代表者，又是大学法人财产经营权的代表者。因此，我国国立大学校长及其所领导的校务会或校长办公会是大学的执行机构。《高等教育法》第41条明确规定：“高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作。”还具体规定了校长职权：（一）拟订发展规划，制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施；（二）组织教学活动、科学研究和思想品德教育；（三）拟订内部组织机构的设置方案，推荐副校长人选，任免内部组织机构的负责人；（四）聘任与解聘教师以及内部其他工作人员，对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分；（五）拟订和执行年度经费预算方案，保护和管理校产，维护学校的合法权益；（六）章程规定的其他职权。高等学校的校长主持校长办公会议或者校务会议，处理前款规定的有关事项。
监督机构 教职工代表大会目前是我国国立大学起监督作用的机构。《高等教育法》第43条规定：“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。”
有学者建议，我国“高等学校应实行理事会领导下的校长负责制，理事会决定校长招聘方式和人选，校长对理事会负责，并受理事会监督。理事会成员可由教育主管部门，中央或者地方政府委派人员、科技界、教师代表共同组成”。对此，笔者持不赞同意见。原因在于它与《高等教育法》中规定的国立大学领导体制不一致，而在国立大学实行“党委领导下的校长负责制”是社会主义初级阶段我国高等教育的本质及其社会属性的要求，是符合社会主义初级阶段基本国情的。
2.对完善我国国立大学治理结构的两点建议
第一，建议强化教职工代表大会的职能作用。
国立大学在坚持党委领导下的校长负责制的领导体制的前提下，强化教职工代表大会的职能作用，使之成为大学的最高权力机构和监督机构。按照民主集中制原则，建议教职工代表大会具有对学校校长推选权，推选之后按国家有关规定任用；有对学校重大事项的决策权，如批准和修改学校章程，以及有关管理制度；批准学校的财务预、决算方案；审议并通过校长工作报告等等。
使教职工代表大会起到大学的最高权力机构和监督机构的作用，这与我国现行的行政体制是相一致的。在我国，中国共产党是一切事业的领导核心；但在国家行政权力体制上，按照民主集中制原则，我们国家以全国人民代表大会作为最高国家权力机关。全国人大不仅行使国家立法权，而且有产生和监督国家行政权、司法权。国家行政机关对全国人大负责，并受它监督。
强化大学教职工代表大会的职能作用是贯彻落实我们党一贯倡导的“全心全意依靠工人阶级的指导方针”的具体体现。从财产所有权关系上也说得通，因为国立大学是国家所有的大学，归全体人民所有，大学教职工是主人翁。
第二，建议党和国家领导人担任国立大学监督。
我们建议在每一所国立大学设立监督，并且由党和国家领导人直接担任大学“监督”。目前我国有71所国立大学，建议党中央领导，全国人大正副委员长，全国政协正副主席，国务院正副总理及国务委员每人都担任一所或几所国立大学的监督。大学监督是学校的最高首长，代表国家行使对大学的指导和监督权力。设立大学监督制，并且由党和国家领导人直接担任大学监督，其意义不仅仅在于使国家作为国立大学的举办者能够行使对大学的所有权力，同时对于落实党的十五大提出的“科教兴国”战略，切实把教育摆到优先发展的战略地位上来都具有十分重大的意义。
面对新的世纪，中国高等教育仍将任重道远。新世纪的主题是发展，但是，发展牵动改革，改革促进发展，高等教育的加快发展，仍然离不开高等教育的深化改革。高等教育管理体制仍将经历复杂和艰难的“改革攻坚阶段”。今天，一个适应新世纪我国社会主义现代化建设要求、适应我国社会主义市场经济体制完善要求、适应我国高等教育发展规律要求的高等教育管理的新体制尚未很好建立起来。以建立现代大学制度为目标模式的高等教育管理制度改革，涉及到经济体制改革，涉及到经济和社会发展水平以及整个民族的文化水平和素质等方方面面。一方面，高等教育管理制度改革作为整个经济体制改革的组成部分，对改革和发展的全局有影响作用；另一方面，建立现代大学制度的一些重要内容也需要等到经济体制改革达到一定深度，经济和社会发展水平达到一定高度，以及整个民族的文化素质达到一定水平，才有可能实施。因此，客观上高等教育管理体制改革不可能超越社会和历史条件的限制。由此看来，建立现代大学制度的过程仍将是一个需要加快推进的“渐进”过程。但是，无论前进的道路上有多少困难，只要我们坚定不移地以邓小平理论为指导，“解放思想、实事求是”，“不争论，大胆地试，大胆地闯”，坚持“发展才是硬道理”，坚决摒弃限制、甚至阻碍教育改革与发展的偏见，一切以是否有利于发展社会主义社会生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的物质和文化生活水平为判断标准，我们就能不断地把高等教育改革和发展推向前进。一个能适应新世纪、适应“一百年”中国社会主义初级阶段基本国情的现代大学制度，一定能够建立起来。