韩国存款保险制度起源、引入与最新变革的启示，本文主要内容关键词为：韩国论文,起源论文,存款论文,保险制度论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
存款保险制度是一项重大的基础性系统工程。从制度准备阶段进行制度方案准备和充分论证，与其他金融市场化改革衔接配合，到正式引入阶段明确的制度转换进程、充分的公众教育沟通，以及完善的应急预案安排，再到制度建立后根据金融市场发展和风险处置实践需要进行的制度变革，以及与金融安全网其他成员的分工与协调，每一个环节都是决定这项系统工程有效实施和运转的关键因素。
韩国存款保险制度从分行业建立存款保险基金伊始，就经历了上世纪80年代末国际政治经济局势的动荡和国内利率市场化改革的反复；随后在正式引入过程中，又经历了亚洲金融危机的冲击；此后又经受了国际金融危机和2011年国内互助储蓄银行挤兑风潮的洗礼。总体来看，韩国存款保险制度的发展一直跟随应对危机和国内金融改革的需要，通过不断吸纳国际有效存款保险制度的实施理念，其职能模式也逐渐由起步阶段的成本最小化模式转变为风险最小化模式。
一、韩国存款保险制度的起源与利率市场化改革
1995年12月韩国出台《存款人保护法案》，旨在保护存款人，维护金融体系的稳定，该法案出台标志着韩国存款保险制度的法律基础正式确立。
韩国在正式建立存款保险制度之前，采取了先成立基金待时机成熟再成立机构的渐进式方式，曾先后建立覆盖银行、保险和证券等6个行业的强制性存款保险基金①，并根据其不同的风险水平设定差别化的保险限额水平以实现对存款人的保护。韩国从1983年建立第一个存款保险基金到1998年将所有存款保险基金正式并入韩国存款保险公司(KDIC)，并授权其进行统一运作管理，总共经历15年的时间，期间建立每一家存款保险基金均出台相应的法案条例以保证其职能得以依法履行。
韩国存款保险制度的发展与韩国利率市场化改革进程密切相关。韩国利率市场化改革从1981年开始，先后经历两个阶段并于1997年全面实现利率自由化。第一阶段即形式上的利率市场化于1988年底完成，但是由于当时韩国金融体系中占据主要地位的银行业一直没有建立起存款保险机制，仅仅建立起针对中小金融机构的存款保险基金。
而针对银行业的存款保险机制缺失直接带来以下风险隐患：一是缺乏明确的法律依据，存款人并不能确信其存款一定能够得到可靠及时保障，因此时刻潜藏着挤提的风险；二是由于事实上政府的隐性兜底担保，导致银行业的经营者存在很大的道德风险，敢于冒险经营，出了问题就交给政府处置；三是银行业破产处置很不规范，缺乏正常的退出机制，处置成本很高；四是银行业高额的破产损失通常都要由所有纳税人或所有货币持有者负担，造成严重的社会不公。作为利率市场化改革重要配套机制的缺失，不利于强化正向激励和市场约束机制，也增大了全面推行市场化改革时发生金融风险的可能。再加上在面临1988年国际政治、经济局势动荡时，缺乏完善存款保险制度保障的国内金融形势趋于恶化，利率急剧上升，韩国央行不得已对已经放开的利率重新进行管制，改革出现反复。
吸取第一阶段中的经验与教训，出于保护中小存款人、防范金融机构道德风险并强化金融市场纪律的考虑，在第二阶段推进改革中，韩国在制度层面上进一步完善存款保险制度以巩固利率市场化改革成果。从制度环境完善上看，先后建立起保险业(1989年)、银行业(1996年)和证券业(1997)的存款保险基金；从改革先后顺序上看，韩国在1997年全面利率市场化前，于1995年12月出台《存款人保护法案》，该法案标志着韩国存款保险制度立法阶段的完成，次年6月，KDIC正式成立。韩国存款保险制度的建立为利率市场化改革提供了改革所需的良好配套制度环境与保障，1997年韩国利率市场化改革的第二阶段顺利完成，最终全面实现利率市场化。
二、韩国存款限额保险机制的引入与危机应对措施
KDIC成立初期所管理的存款保险基金仅覆盖银行业，其他基金仍然各自独立运作。而且1997年以前，KDIC仅具有存款保护、保费收取、资金援助和破产处置等事后处置职能。1997年亚洲金融危机爆发，暴露出韩国存款保险制度存在的两大制度缺陷：一是各存款保险基金分割运作以致不能有效协调应对风险；二是被动事后处置机制，无法基于存款安全防范风险积聚，不利于维护基金安全和金融稳定。
危机为韩国建立统一有效的存款保险制度提供了契机。为了进一步完善本国金融安全网以应对危机，1997年12月，韩国修改了《存款人保护法案》(该法案于1998年4月1日起实施)，在现有制度框架下，将其他面向非银行金融机构的存款保险基金并入了 KDIC，使得KDIC成为跨行业的综合性存款保险管理机构。与此同时，为了维护公众对金融体系的信心，作为对亚洲金融危机的应对措施，KDIC于1997年12月18日施行临时性存款全额担保替代此前2000万韩元的保险限额，同时宣布该全额担保机制将于2000年底退出②。
为了实现从全额担保向限额保险制度平稳转换，韩国对存款转移情况进行重点监测，同时针对可能出现的风险情景(包括个别金融机构流动性不足、金融系统流动性不足、一般情况下银行挤兑、系统性和区域性金融不稳定)出台了4套相应的应急方案(包括针对个别金融机构的流动性支持、宣布金融市场稳定计划、调整限额存款保险机制、延长全额担保期限)。
合理的制度安排使得韩国从1998-2000年顺利由全额担保过渡至限额保险，制度过渡期间应急方案的制定也充分体现出存款保险制度与中央银行最后贷款人制度在应对危机时的内在紧密衔接，二者通力合作有助于维护金融稳定。
三、KDIC在互助储蓄银行挤兑中的风险处置与风险最小化模式的转型
韩国互助储蓄银行挤兑事件暴露出KDIC仍需进一步加强事前风险约束和早期纠正职能，推动KDIC由成本最小化向风险最小化模式转变，并加强与金融安全网中其他成员的协调合作：与韩国监管部门分别从存保基金安全和业务经营合规两个角度共同关注事前风险，并及时向社会披露相关信息，将风险遏制在萌芽状态；通过流动性和资金支持、问题机构处置、尽职调查等方式与中央银行共同改进事后解决机制，将事后救助和破产处置成本降至最低，防范风险传染，维护金融稳定。
(一)KDIC在互助储蓄银行破产处置中的金融稳定作用
作为对2008年金融危机的应对措施，KDIC将存款保险限额从2000万韩元永久性提升到5000万韩元(约42823美元，为韩国人均GDP的2.5倍)，并出台相应应急措施③。
2011年，在金融危机的影响下，韩国互助储蓄银行先后有16家机构被暂停业务进行整顿，其中1家整顿后恢复经营，15家进入破产接管程序。在整个处置过程中，韩国金融体系运行稳定，并未发生风险传染导致大规模银行挤兑，成功缓释了互助储蓄银行风险，实现对问题机构的及时有序合理处置，KDIC作为专业的管理人在其中发挥了至关重要的作用。
根据《公共资金管理特别法案》和《存款人保护法案》，当出现存款赔付申请，或得到资金支持的参保机构资不抵债而进入破产程序时，为有效恢复存款保险基金，KDIC或其职员必须被指定为管理人。通常情况下，金融监管委员会指定KDIC作为破产管理人， KDIC则指派其职员进驻金融机构作为管理人。截至2012年1月，韩国6个金融部门共有472家金融机构进入接管程序，除2家证券公司由于未接受公共资金支持是由律师担任管理人以外，其余470家金融机构均由KDIC或其职员担任管理人。
(二)强化风险监测、现场检查与及时纠正职能
在持续事前风险监测方面，KDIC自主开发了3类风险监测模型(如表1所示)，用于监测参保机构的风险以及系统性风险。其中，针对银行、保险业和储蓄银行业采用RE、RF、RI模型，金融投资业采用RE和RF模型。
KDIC通过对投保金融机构进行监督检查，能及时准确地掌握投保金融机构的经营状况和风险水平。KDIC有权要求投保机构及其控股公司提供有关业务和财务状况的信息，在判断投保机构面临潜在风险的情况下，KDIC有权向投保机构(特别是互助储蓄银行)直接发送有关联合检查的通知，督促投保机构改善业务运营，还可以通过制定检查范围，要求金融监督院对投保机构进行检查并获得检查结果。如果需要现场检查参保机构的风险水平，KDIC通常与金融监督院共同行使检查职责，其意见会在金融监督院的报告中反映。当检查中发现可能导致存款赔付的风险，KDIC有权告知并建议金融监管委员会采取及时纠正措施(PCA)，并就风险问题约谈投保机构的管理层并提出指导建议。
另外，KDIC在为投保机构提供资金支持时，还通过与投保机构签订业务正常化规划谅解备忘录(MOU)的方式来提升投保机构的稳健运营水平，包括制订财务健全、盈利能力和资产质量等绩效目标，以及规划实施日程。如果受助投保机构未能履行MOU规定，KDIC有权采取监管纠正措施，直至停止资金支持。监管纠正措施包括：要求受助机构提供关于业务或机构资金等资料，并要求其关联者出席及陈述；按季度对受助投保机构约定履行业绩并进行检查；当受助投保机构出现未依据MOU履行、怠慢履行、伪造或迟报资料、拒绝或规避KDIC履职等情形时，KDIC有权要求该机构负责人改正，或提出其高管的免职、停职、警告、注意要求，或提出其职员惩罚、注意等要求。
2009-2011年，KDIC与金融监督院对银行、保险、证券和储蓄银行共进行联合检查70次，占历史总次数的60％；其中针对储蓄银行的检查次数达到59次，占同期所有部门总次数的84％。之所以高频率地检查储蓄银行，一方面是与储蓄银行数量多、规模小有关(数量占比33％，但受保护存款占比仅为4％)，另一方面是与金融监督院基层监管力量不足有关。
有鉴于此，为了有效解决“监管宽容”问题，增强KDIC基于存保基金安全的事前金融监管职能。2012年2月，韩国对《存款人保护执行法案》进行修订，进一步加强了KDIC对于互助储蓄银行的独立检查权，将 KDIC对问题储蓄银行行使独立检查的条件从资本充足率低于5％，扩展至低于7％或连续三年净收入为负。
(三)建立风险差别费率体系
在2014年之前，KDIC一直实行简单差别费率体系，根据投保机构的不同类型实行差别收费，对不同风险水平的同一类投保机构在规定范围内进行调整。投保机构必须每年向KDIC支付最高不超过其存款总额0.5％的保费。其中，不同类型的机构，其保险费率标准不同(如表3所示)。与此同时，KDIC也可以对相同类别的机构按不同的保险费率收取保费，但同类机构的费率差别不超过10％。在确定费率的问题上， KDIC具有一定的自主决定权。
在保费缴纳之前，KDIC会对参保机构提交的、据以计算保费的相关数据与保费计算表中的规定数据进行比对审查；在保费支付之后，KDIC还会选择金融机构进行抽查，审查其存款总额、未参保存款比例、过去两年的业绩和保费缴纳额等，也可以对参保机构进行现场检查。根据相关法律，参保机构缴纳的保费应在税前扣除。
为提升风险差别费率的公平性及改善对金融体系的风险管理水平，韩国自2006年5月起决定采纳风险差别费率体系。2006年9月-2007年5月，KDIC委托韩国货币与金融协会开展风险差别费率研究。2009年2月，韩国对《存款人保护法案》进行修订，规定从2014年开始施行风险差别费率体系，强化KDIC的风险管理职能。该体系主要根据金融机构的资本充足率和骆驼评级对参保机构进行风险分类，并相应征收不同保费，差别范围为正负10个百分点。在经过充分研究讨论的基础上，KDIC的存款保险委员会于2012年2月通过初步方案。今后，KDIC将制定适应于风险差别费率体系的监管条例，并完善其IT系统。
此外，KDIC于2009年1月引入目标基金体系。当基金规模达到目标时，保险费率可以降低或取消。在具体操作中，对基金设置一个目标规模区间，当规模低于区间下限时，KDIC向参保机构收取全额保费；当规模处于区间下限和上限之间时，收取部分保费；当规模高于区间上限时，则免收保费。目标规模则通过考虑不同金融机构破产风险概率、存款保险基金损失率以及金融机构破产的风险暴露等参数，构建模型测算得出。
(四)建立重组特别账户
2011年3月，为应对韩国国内多家互助储蓄银行倒闭的状况，防止风险扩散，政府设立了有效期至2026年的“储蓄银行结构重组特别账户”，主要在储蓄银行重组过程中用于支付暂定存款赔付额和补充净资产缺口，总额最高可达15万亿韩元。在资金来源上，政府暂定投入5000亿韩元，约占总额的3.3％；剩余资金由KDIC发行无担保债券来筹集，日后用保费收入来偿还。特别账户只是一个名义账户，里面没有实际资金，提取资金时实际上是从其他账户中借款，等危机过后归还。
四、韩国金融安全网成员之间的信息共享与协调机制的发展
2003年9月，KDIC先与金融监督院签署“有关金融机构监管的谅解备忘录”；随后，KDIC为了与金融监督院、韩国央行建立信息共享与协调机制，于2004年1月签订了“有关金融信息共享的备忘录”。全球金融危机爆发之后，早期确定金融市场风险因素、风险最小化、强化金融安全网成员之间协调的必要性逐渐显现，2009年9月，韩国扩大了包括KDIC、财政企划部、金融监督院、韩国央行等部门有效履职所需信息共享范围，相关部门重新签署信息共享程度更为广泛的备忘录。
韩国金融安全网各家成员在共同签署备忘录的基础上，通过建立各自信息平台来实现日常信息共享机制。其中，KDIC、金融监督院和韩国央行分别建立了独自运营的信息共享系统：金融信息分析系统(FAIR)、金融信息共享系统(FISS)和信息提供系统(IPS)，其中FAIR主要涉及存款人与存款的相关信息，FISS主要涉及金融机构的信息数据和分析报告，IPS主要涉及居民户贷款信息和外汇市场信息。
KDIC与金融安全网其他成员各自拥有登陆以上系统的ID与密码，在日常工作中根据业务需要通过IT信息系统获取所需数据与报告。金融安全网各成员有权决定在各自信息系统中上传的共享信息范围，根据业务需要如需额外获取信息资料，则可以根据MOU的相关规定要求对方上传所需资料。
2011年，KDIC共享51份报告及数据信息，其中，22项保费评估数据信息提供给韩国央行，29项存款趋势报告信息提供给金融监督院；同时，KDIC获取的信息也有所增加，从韩国央行获取48项定期报告和金融数据(具有代表性的是居民户的贷款情况和外汇市场信息)，从金融监督院获取1279项关于6大金融部门的业务报告书。
五、韩国存款保险制度历史变革的经验与启示
(一)赋予存保机构必要的监管权与及时纠正措施权
KDIC在成立初期，对问题金融机构采取事后处置方式，但是亚洲金融危机和此次全球金融危机的经验教训均表明，事后处置方式并不能有效维护金融稳定。如果存款保险机构不具备事前风险监督管理职能，仅仅在问题金融机构无法恢复稳健经营状态、面临破产风险的情况下进行风险处置，一方面无益于系统性风险防范，另一方面也会给存款保险机构带来较大的财政负担，并最终转嫁给公众。而如果存款保险机构能够针对参保机构所面临的潜在风险，在早期检查时介入并进行业务指导，就可以将金融机构经营过程中的潜在风险进行约束并化解，降低破产处置的概率。
KDIC早期通过与金融监督院签订谅解备忘录(MOU)实现信息共享和对金融机构的联合检查。但是2011年互助储蓄银行挤兑事件后，进一步加强基于存保基金安全的事前风险监管得到了广泛支持。在2012年2月的法律修订案中，KDIC被赋予更大的监管权，尤其是对储蓄银行更大的独立检查权，显示其对参保机构基于存保基金安全的风险监管职能得到了加强。
不过，KDIC的事前监管机制存在着一定的缺陷。目前及时纠正措施的实施机构是金融监管委员会， KDIC仅有建议权。在问题金融机构无法改进其业务时，金融监管委员会可以责令问题金融机构停业整顿6个月，整顿无效时才进入破产清算。这种制度安排，意味着及时纠正机制与资产处置职能、存款保险职能的分离，且在整顿期间无法维持问题金融机构的持续经营，容易引发恐慌，无益于基金安全与金融稳定。2011年至今，韩国连续发生储蓄银行挤兑的教训从反面说明了这种职能分离的弊端。
存款保险机构享有监管权，有助于全面、及时和准确地掌握投保金融机构的经营状况和风险水平，是存款保险制度发挥功效和存款保险机构有效运行的前提。世界各国存款保险和银行监管的实践也表明，存款保险机构与银行业监管机构的监管目的和侧重点是存在一定差异的，存款保险机构通过对金融机构的存款额度、存款结构、财务状况和风险水平进行监测，以便合理制定和调整各个金融机构的保费费率；更重要的是检查金融机构的存款人相关数据备份情况，以便在出现问题时，存款保险机构能够及时进行赔付。在发现潜在风险时，存款保险机构则可通过调整费率、早期纠正、强制退保、信息披露等特有方式对违规金融机构进行处罚，以尽量减少存款保险基金的损失。而且，存款保险机构享有监管权不仅不会影响银行业监管机构的监管，还可以避免监管机构在问题金融机构的退出上可能出现的“监管宽容”，有助于促进监管的规范化和透明性，强化银行业金融机构的自我约束，缓解银行业监管资源不足等问题，特别是在危机时期，有助于更加有效地处置问题金融机构，稳定银行体系的运行。
(二)建立风险差别费率体系
KDIC正在准备实施的风险差别费率，有利于合理考虑参保机构的资产规模和风险状况、金融业的风险分布、存款保险基金的规模等因素，促进保费收取的公平性，并有效降低金融机构道德风险。
我国银行体系具有多层次的特点，不同类型的金融机构面临的风险差异较大，有必要建立风险差别费率体系以及相应的调整机制。一是能够提高存款保险基金的“逆周期”调节作用，使得基金能够在经济环境较好时积累储备基金；二是对机构分类征收保费，避免了保费“一刀切”之下不同风险状况的金融机构之间的交叉补贴；三是通过基于金融机构风险评级和机构实时财务状况征收保费，能够有效建立保费征收的动态调整机制。
考虑到风险差别费率制度的复杂性，初期可以实行简单的差别费率体系，在制度与技术逐步成熟后，根据保费基数和机构风险水平确定差别费率，形成基于风险的正向激励机制，起到补充与完善监管的作用。
(三)立法先行，尽快通过立法确立存款保险制度
韩国存款保险制度最基本的特征之一是立法先行。从早期针对6个金融部门分别立法建立相应的存款保险基金，到1995年的《存款人保护法案》设立针对银行部门的KDIC，再到1997年修订后的《存款人保护法案》将6家存款保险基金并入KDIC组建综合性存款保险公司，韩国存款保险制度的建立与发展实际上是一部立法的历史。立法先行，充分发挥法律在制度设计和运行中的基础性作用，一方面能够保证存款保险机构和基金的地位、权力和职能，明确制度实施的进度安排，增强公众对存款保险制度和金融体系的信心；另一方面也能够保证全国范围内统一的强制性存款保险制度的推行，有效地解决存款保险制度所面临的金融机构逆向选择和道德风险问题。
我国目前所实行的隐性存款担保制度实际上一直缺乏明确的法律依据，并且由于缺失有效的风险处置机制和市场化的退出机制，依靠一事一议的善后式风险处置方式，难以有效防止银行挤兑和金融风险的传染。随着我国金融业资产规模的不断膨胀，完全依靠国家财政和央行再贷款被动买单的弊端日益凸显，因此有必要尽快通过立法建立起显性存款保险制度法律框架。
显性存款保险制度主要是通过事前设立明确的法律制度安排，以便在存款类金融机构经营失败时，能够使存款人(主要是中小存款人)得到及时的适度保护，从保护金融机构转变为保护存款人，真正解决目前隐性存款担保制度的种种弊端。另外，尽快建立存款保险制度，为中小金融机构创造与国有大型金融机构公平的竞争环境，有助于形成有效竞争、可持续发展的中小金融机构体系，丰富基层金融服务和供给。最后，存款保险制度是推进利率市场化改革的重要配套措施，通过强化正向激励和市场约束，推动存款类金融机构逐步实现财务硬约束，可以为利率市场化改革奠定更好的微观基础，而尽快完善风险处置机制和金融机构退出机制，也能够解除利率市场化的后顾之忧。
注释：
①分别包括针对招商银行和互助储蓄银行的信用管理基金(1983年)、针对信用协同组合的信用协同组合保障基金(1983年)、针对信用合作社的信用合作社安全基金(1984年)、针对保险公司的保险保障基金(1989年)、针对银行业的存款保险基金(1996年)以及针对证券公司的证券投资者保护基金(1997年)。
②为了防范部分流动性不足的金融机构用超过其自身能力的高利率来吸引存款，1998年7月《存款人保护法案》对保险限额进行修改：在1998年8月前开设的存款账户受到全额保护；1998年8月后开设的存款账户，如本金低于2000万韩元，则偿还最多2000万韩元的本金和利息；如本金超过2000万韩元，则只有本金可以得到保护。
③KDIC将“预先支付期”从3周后提前到2周后，从2011年9月22日开始允许储户最多预支2000万韩元，以及在KDIC指定的金融机构支取包括预支款在内总额不超过4500万韩元、利率相当于存款利率的存款担保贷款。
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