政策经纪人在政策变迁中的作用与机理，本文主要内容关键词为：政策论文,机理论文,经纪人论文,作用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在民主条件下，公共政策过程是多元主体互动的集体行动与公共选择过程，体现为不同主体以不同角色、不同动机、不同行为逻辑在政策过程中发挥作用，产生影响。尤其在显著或激烈的政策变迁过程中，各政策主体活动的意愿、频率、强度比平常更为突出，甚至会出现一些特殊角色，发挥特殊作用，对政策变迁产生特殊影响。作为一种在国际上具有广泛影响力的政策过程理论，倡导联盟框架(the Advoeacy Coalition Framework)便识别出一种在政策变迁情境下发挥特殊作用的政策行动者角色——政策经纪人(policy broker)，并初步分析了政策经纪人调和各方间的信念冲突、打破政策僵局(policy stalemate)，进而推动政策变迁的重要作用。本文试图在该理论的分析框架下，结合近年来曲折前行的中国医疗卫生政策变迁过程，分析中国政策过程中的政策经纪人角色，并详细探讨其发挥作用的机理和条件，以期为实现对政策过程的深入理解及在此基础上对政策过程的改进提供借鉴。
一、政策变迁过程中的政策经纪人角色
“政策经纪人”这一角色的识别及概念的发展，源自美国学者萨巴蒂尔(Paul A.Sabatier)等人构建的一种政策过程理论——倡导联盟框架。该理论认为，当政策子系统(policy subsystem)内的各个倡导联盟对现状均感到不可接受，但任何联盟又都不愿意做出让步时，政策过程将陷入“政策僵局”状态，这意味着政策变迁过程遇到巨大阻力而无法延续，出现了各方政策主体均不愿接受的对峙状态，但任何一方都无能为力来扭转局面，或不愿通过自己的让步来改变状况，因此陷入进退两难的境地。在这种情况下，唯有通过一种与各方关系密切、且因具备某种特性而能超越各方纷争的独特力量，方能给政策变迁带来突破——政策经纪人就是这样一股力量。
政策经纪人是公共政策活动过程中的一种特殊角色，充当不同政策行动者尤其是对立的行动者之间的“中间人”，他们致力于缓解与调和各方政策主体之间的激烈冲突，并为此努力寻找能够得到各方认可的折中性方案，或者通过促进达成共识的合理方案，试图将各方的矛盾冲突控制在一定限度内。换言之，政策经纪人充当“第三方角色”，在相互冲突的倡导联盟之间开展说服、调和、斡旋等策略性活动，以降低各方冲突，增进各方共识，进而带来突破，使各方政策主体走出政策僵局。
在倡导联盟框架看来，政策取向的学习(policy oriented learning)是导致政策变迁的“常规”途径，但由于不同的倡导联盟都拥有其独特的政策信念系统(policy belief system)，即呈现各持己见的局面，因此，跨联盟的政策取向的学习并不容易发生，即便在一定层面上发生，也往往很难产生实质性进展和意义。不同联盟之间的政策学习是比较困难的，由此导致政策变迁陷入僵局。此时，政策经纪人便会成为突破僵局的一股独特力量，构成导致政策变迁的“非常规”途径。詹金斯-史密斯和克莱尔在对美国外大陆架能源政策变迁的研究中发现，在该政策子系统中，几乎没有贯穿整个联盟的学习，但却有政策经纪人开展的很可观的学习活动，例如内政部长塞西尔·安德勒斯(Cecil Andrus)，他确信，钻井带来的冒险要比他以前认为的要少，并且他有法定的权力去根本性地修改关于钻井方面的行政管制内容，因此，他最终坚持实现了政策变迁。由此，萨巴蒂尔等人提出了他们关于政策取向学习的第五个假设：当技术信息的积累并没有改变反对联盟的观点时，它将会对政策核心产生重要的影响——至少是短期的——通过改变政策经纪人或政府其他重要官员的观点来实现这一点。
那么，现实的公共政策过程中，哪些角色的人员有可能充当政策经纪人呢？倡导联盟框架指出，政务官、高级文官、司法官员或其他一些行动者，是最常见的政策经纪人。然而，政策经纪人并非一定是独立于任何倡导联盟的、纯粹的“第三方”，有时他们同时也是某一联盟的成员，政策经纪人和倡导联盟成员两种角色的区分却并不是绝对的，而是处在一个连续谱(continuum)上。政策经纪人的角色甚至与所在部门或职位无关，例如高级行政官员，某些情况中可能是坚定的联盟成员，其他情况下则可能充当政策经纪人。如此看来，倡导联盟框架并没有深入探究和明确陈述该角色，认为其角色识别和认定，在多数情况下是一种经验性工作，应具体问题具体分析而不是一概而论。
由此可见，倡导联盟框架只是提出了政策经纪人的存在，并承认他们对于缓解政策僵局的积极作用，但同时认为，政策经纪人发挥作用仅仅是个具体的经验问题，言外之意，政策经纪人的作用机理问题并不存在严格的逻辑性和规律性，进而并未就此展开探讨。笔者认为，这是倡导联盟框架应被继续开发的一个方向。为了使该理论具有更强的解释力，应对此问题做出明确回答，尤其需要结合一国公共政策过程的特点，识别出关键性的政策经纪人角色，否则便难以充分、深入理解政策僵局被打破的原因。
二、医疗卫生政策变迁中的政策经纪人及其作用
在2006~2008年间，中国新一轮医疗卫生体制改革过程中产生了“政府主导联盟”和“市场主导联盟”，每一联盟都拥有来自不同领域的联盟成员，他们就中国医疗卫生政策的问题、原因及方向、举措等议题展开了激烈论战，双方各执一词，医疗卫生政策变迁过程明显地陷入政策僵局状态。但医疗卫生领域存在的严重问题并未消减，社会公众对医疗卫生新政的呼声与期待日渐强烈，政策僵局状态令人无法接受，必须借助某种力量来打破之。通过对新医改过程的回顾与分析可以认为，至少有三种政策经纪人角色在最终走出政策僵局、达成医改新政共识的过程中发挥了极其重要的作用。
(一)权威决策者
2006年6月，中共中央、国务院组建了由国家发改委和卫生部牵头、16个相关部门参加的“深化医药卫生体制改革部际协调工作小组”。该小组在中共中央、国务院领导下，专门负责研究医改的思路与措施，承担医改的最终决策责任，行使相应的决策权力，是医改方案的权威决策机构。这一地位就决定了它无论在主观愿望还是客观责任上，无论是出于主动追求的目标还是被动承受的压力，当体制改革和政策变迁陷入僵局时，都会产生充当政策经纪人的内在动力与外在压力，进而积极地履行这一特殊角色。究其原因，主要有两个方面：
第一，决策时间的约束。对任何决策而言，时间约束(time-limited)都是决策者应高度关注的要素，因为它影响甚至决定着决策过程、决策质量和决策效果。而政策僵局的出现意味着政策变迁过程受到了严重阻滞：时间在流逝，问题在蔓延，呼声在变强，但改革无进展，这种局面既不符合工作计划的安排，又影响决策者形象甚至合法性。因此，他们便会积极行动起来，努力在有限的时间内，通过协调、沟通、斡旋等中间人活动，成功寻求并实现突破。
第二，强制选择的需要。在现代公共决策过程中，分权与集权、民主与集中都是必备的决策形式、必经的决策环节。尽管某些决策的某些环节可通过民主协商而实现，但涉及利益分配、价值冲突的大部分决策都需通过集权的强制性选择方能形成最终方案。当然，集权的强制性决策并非指决策者专权(通常是为了自己的利益)，而是在考虑冲突各方的基础上做出的合乎理性的选择。假设存在A、B、C、D四方活动者，其中A为权威决策者，决策者专权意味着A不顾B、C、D的意见甚至反对而做出自己的决策；而集权的强制性决策意味着B、C、D之间存在某种程度上不可调和的矛盾，A在综合考虑的基础上做出合乎整体理性的选择。因此，该职责也须由政策经纪人来实现。
例如，2006年l0月23日下午，中共中央政治局以“国外医疗卫生体制和我国医疗卫生事业发展”为主题开展了集体学习，邀请相关领域专家进行讲解，中共中央政治局各位同志就有关问题展开讨论。胡锦涛在会上强调，要在经济发展的基础上不断提高人民群众健康水平，是实现人民共享改革发展成果的重要体现，是促进社会和谐的重要举措，是党和政府义不容辞的责任，强调要坚持公共医疗卫生的公益性质。这次讲话被一致认为是在政府主导和市场主导的激烈争论中为医改定下了基调，从而确认了强化政府责任的医改方向，自此以后，政府主导和市场主导两大联盟之间的争论均在此框架之内围绕具体问题而展开，由此调和了主要的、基本性争议。
(二)部分专家学者
在中国医疗卫生政策变迁过程中，学术精英发挥了尤为显著的作用，专家学者往往作为每一倡导联盟中最活跃、核心的成员，他们要么属于政府主导联盟、坚持政府主导的医改方向，要么属于市场主导联盟，坚持医改应继续走市场化道路。但事实上，除此之外，还有一部分人倾向于在两大联盟、两种观点之间寻找平衡点：既强调政府管制与调控机制的有效性，同时也不忽视政府失灵的可能性(哪怕政府机制设计得多么健全)；既强调市场机制的有效性，同时也不忽视市场失灵的可能性(哪怕市场机制已达到多么成熟的程度)。他们认为，最为理想同时也是最为现实的做法应该是将政府机制和市场机制结合使用、扬长避短、各有所用。这样的学术观点就决定了此类专家学者具有充当政策经纪人的动力和能力。
例如，作为第八套医改方案执笔人的中国人民大学教授王虎峰提出，不应简单提“政府主导”或是“市场主导”，而应按照卫生医疗领域中各类不同服务产品的性质，区分对待。划分政府和市场在不同产品供给体制上的分工和作用：公共卫生应该采取公共体制供给，全部由政府提供；医疗产品应该采取混合体制供给，可以公共为主，一部分由政府提供，另一部分由居民筹资，由私立医疗机构提供；药品应采取混合体制供给，以私人为主，政府实行价格管制和基本药物、短缺药品的管理；医疗救助应采取公共体制供给，由政府提供；社会医疗保险应采取混合体制供给，以公共为主；商业健康保险应采取私人体制供给，保险公司提供，参保者自愿选择参加。针对医疗卫生不同领域的特点分别提出了改革对策及配套措施，作为一条让政府和市场各行其道、优势互补的折中性道路。
(三)政策子系统中的部分一线行动者
中国的医疗卫生政策变迁过程持续时间长，为社会各层留足了政策参与的空间。除了权威决策者和专家学者在高层的政策考量之外，许多活跃于医疗卫生政策子系统基层的组织与人员也是积极的政策倡导者。其中，部分一线行动者——如地方政府官员、医院、医生、药品生产企业、药品流通企业、行业协会等充当着政策经纪人的角色。与权威决策者、专家学者不同，他们试图调和倡导联盟之间冲突的基础和动力源自其从事医疗卫生管理、医疗卫生服务、药品生产、药品流通、行业管理的实践经验。正如周其仁教授所言，“真理总是具体的”，在这个意义上，正是广大的一线行动者才最深切地了解医疗卫生领域的运作规律，也正因如此，他们对于政府和市场各自的不可替代性才有更为全面的洞悉，因此，实践经验赋予了他们充当政策经纪人的可能性。例如，中国医药企业管理协会向国务院提交的《关于改革“以药养医”机制的建议》中，用大量数据事实证明了以药养医给医药企业、患者甚至整个医疗卫生体系运转带来的危害性。其建议既蕴含了取消发改委强制降价、发挥市场机制的思路，又同时包含取消药品加成政策、加强政府对公立医院监管的思路。由于它们感同身受，这种抛开政府与市场之争的技术性建议更具说服力。
上述分析表明，正如倡导联盟框架所揭示的那样，在政策变迁过程中的确存在着政策经纪人角色，且他们对于走出政策僵局发挥着不可或缺的作用。接下来的问题便是，他们发挥作用的机理如何。
三、政策经纪人发挥作用的机理
倡导联盟框架并未详细探讨政策经纪人在政策变迁过程中发挥作用的原理，只是初步提出一条粗略的推理逻辑：当因跨联盟学习无法发生而使政策变迁陷入僵局时，政策经纪人通过其影响力对政策信念及政策学习发挥突破性作用，进而引发政策变迁。通过对中国医疗卫生政策变迁过程的考察，可以对这一研究的空白地带做出符合中国政策过程的解释。总体来说，中国的政策变迁过程中主要存在的三类政策经纪人——权威决策者、专家学者和一线行动者，他们分别因其各自特殊性而具备充当政策经纪人的基础和动力。政策经纪人发挥作用的原理体现在：
(一)权威决策者充当政策经纪人的机理
对于权威决策者来说，其特殊性在于他们所拥有的法定决策权威以及法定决策职责，其充当政策经纪人的基础是其法定权威决策者地位，因此其调和行为发挥的主要是“政治性”作用。
1．价值的选择。拉斯维尔(Harold D．Lasswell)和卡普兰(Abraham Kaplan)指出，政策是一种为目标、价值与实践而设计的计划，强调公共政策具有价值取向，要求明确回答“为了谁”及“为何如此”的问题。事实上，不同政策主体具有不同的政策信念、政策利益和政策愿景，于是公共政策决策过程必然充满价值的冲突甚至对立。但一项有效的政策必须具有确定性，在政策形成时必须在价值冲突之间做出明确的取舍，从而为执行提供清晰的行动指南。那么，谁适合在此紧要关头充当关键性的取舍者呢?显然，法定的权威决策者是该情境下的不二选择：一是因为法定职责所在。不在其位，不谋其政，在其位，须谋其政；二是因为具有法定职权甚至国家强制力的保证，这是在冲突中取舍的必备条件。通过政策经纪人此般政治性调和，不同倡导联盟之间的政治性冲突程度得以降低。例如，胡锦涛同志在中央政治局第三十五次集体学习上为医改定调，此后，是否加大政府的投入责任便不再是两大倡导联盟之间争议的焦点，即便市场主导联盟也在此基础上设计方案，从而使分歧转入更为具体的层面——政策取向学习更容易发生的层面。
2．决策规则的确定。决策规则引导和制约决策过程和决策结果，因此，通过决策规则的预设，石以使不同的政策倡议在决策过程中交锋，在交锋中逐渐淘汰不具竞争力的政策方案，从而使政策分歧得以聚焦，在焦点之外，分歧则得以融合并消解。甚至可以通过决策规则的预设，将不宜纳入主流的分歧者排除在外。也就是说，决策规则的设定本身客观上能够充当调和的手段，可以控制分歧的范围和程度。那么，权威决策者因其职权和职责所在，自然可以而且应当确定决策规则，并以此发挥政策经纪人的作用。在中国新医改过程中，决策规则体现出明显胜于以往的民主参与性，例如2008年9月底，针对《深化医药卫生体制改革的意见(征求意见稿)》广泛征求各级各部门、民主党派和人民团体意见，并将改革意见全文通过多种渠道向社会公布，用一个月的时间广泛深入征求民意。最终收集到35929条群众提出的意见和建议，并据此对医改方案做出190多处修改。可以说，正是向社会开放的决策规则，使各政策倡议方在决策过程中化解了若干分歧。
3．资源的分配和利益的整合。伊斯顿(David Easton)认为，公共政策是政府对整个社会价值的权威性分配，包括权力、财富、技能、知识、安全、声望等。他所说的“价值”对应到实践中便是资源和利益，政策分歧常在此找到根源。权威决策者通过公共政策对公共资源进行的权威性、强制性分配，既是确认(或否决)某一政策倡议的信号，也是其结果。当然，从规范意义来讲，公共政策不应剥夺部分人以满足另外一部分人，而是努力谋求利益的整合。例如，作为城市基层医疗卫生服务体系重要一环的社区卫生服务中心，其功能定位、运转模式和现实作用得到不少人的认可与支持；但也有人对此表示担忧：英国“国民健保制度”(National Iteahh Service)——政府为医疗服务买单——之下的社区医疗卫生机构及医生，固然没有了盈利的动机，但“免费制”遭到“天下没有免费午餐”的纠缠，医生感到工作时间长、任务重、报酬低，结果他们开始放松工作上的努力，并向政府以外的其他雇主打主意；病人则由于排队时间越来越长、服务质量越来越差而抱怨。这说明，即便对同一项公共政策、同一个公共项目、同一类公共机构，各方对其绩效的评价也会呈现明显差异甚至完全相左——权威决策者的选择将在此之间做出判断。例如，在主政官员于各种场合对社区卫生服务中心模式的多次肯定后，我国城市社区卫生服务中心迅速发展，更多的公共医疗卫生资源流向城市基层，实现了资源的公平配置和利益整合。当然，实施过程中并未忽视担忧者的意见，通过各种措施保证其运行效率。由此，在发展城市基层公共卫生组织这一问题上，争议得以调和。
(二)专家学者充当政策经纪人的机理
随着政策问题的日益复杂化，“政治求助于科学，官员求助于学者”已成为现代政策过程的显著特征．专家学者对政策过程的介入程度不断提高，对政策内容的影响越来越大。但由于学科背景、思维方式、价值观念以及信息基础的区别，不同的专家学者经常会持有不同甚至相反的政策信念和政策主张，作为不同倡导联盟的忠实成员，尤其是中国医改实践证明，专家学者不但是联盟成员，而且是各个联盟的核心成员。但其中也不乏主张“中间治理道路”者，他们试图调和政府主导联盟和市场主导联盟之间的分歧，从而充当政策经纪人的角色。专家学者的特殊性在于作为理论性知识和一般性信息的源泉，而这是被现代社会所公认的科学决策的基础，因此其调和行为主要发挥的是“理论性”作用：
1.信息的对称。信息是决策的基础。倡导联盟框架假设，政策过程或者说政策变迁理论，需要研究技术性信息(technical information)在政策过程中所发挥的作用。所谓技术性信息，主要是关于政策问题的重要性和多面性、引发问题的原因，以及各种解决方案及其可能后果的信息。专家学者是重要而权威的信息提供者，但不同的人针对同一事物可能提供完全相反的信息。例如，来自清华大学和北京大学的课题组分别对江苏省宿迁市的医改进行了调研，却得出了几乎完全相反的结论：前者的结论是，宿迁医改的效果明显，基本解决了老百姓的看病难、看病贵的问题，医疗服务的质量有所改进，医疗机构的服务能力有所提升，医疗服务的价格明显低于周边的省区；而后者的结论是，宿迁医改的效果并不尽如人意，虽然医疗资源和服务项目的数量有了迅速增加，药品单价、检查费用、挂号费等有所下降，但看病难、看病贵问题并没缓解多少。在这般针锋相对的信息供给中，充当政策经纪人的专家学者便要试图实现信息的对称化。例如，王虎峰教授在调研的基础上认为，医疗卫生失败的根子在于没有严格区分提供纯公共产品和准公共产品的卫生和医疗机构，实行了不恰当的卫生经济政策，导致卫生医疗机构提供纯公共产品不足，医疗机构提供准公共产品过度，最终导致预防保健工作薄弱，医疗服务畸形发展。可见，这一论断提供了一种超越政府失灵或市场失灵的信息信号。
2.知识的解析。现代社会是一个知识社会，专家学者能够通过知识来深刻地影响公共政策。充当政策经纪人的专家学者，通过平衡性的知识解析，从理性角度调和不同联盟之间的政策主张的分歧。例如，在人大版的医改报告中，王虎峰教授在综合分析中国医改中的政府和市场两种力量后提出：“政府既要尽责，又要谨防包揽过多，构建一个‘尽责的有限政府’。在卫生医疗领域，政府首先要尽责，有效监督管理，投入和提供部分公共产品，同时也应该大力培植市场，推进医疗市场和医疗保险市场建设……市场能做的，应该交给市场去做……”
3.因果逻辑的推理。政策分析的本质性内容，是隐含在复杂的政策活动要素和政策现象背后的因果关系，对因果关系的揭示、理解与认同是导致政策变迁的重要基础。然而，政策要素的庞杂、政策现象的纷繁，使人们所形成的政策认知异常模糊、混沌，无法轻易做到透过现象看清本质，也无法准确、有效地把握到政策活动的因果逻辑，进而在政策选择情境中举棋不定、举步维艰甚至无从下手，因此迫切需要一定理论的指引。理论理性往往集中体现在理论者身上，他们通过抽象和复杂的思维活动，试图在各种片断的、独立的事件中建立某种逻辑关系，并提供一种整体解释。这样的整体解释，帮助人们进行更有效的推理，开展更有效的政策活动，从而为政策参与者发挥推动政策变迁的作用奠定认知基础。例如，参与医改的不同专家学者之所以具有高度的权威性或社会支持度，一个重要原因就是，他们以专业知识和实证资料构建起的分析理路，被人们视为是对复杂医改问题的有效解释。
通过政策经纪人的理论性调和，倡导联盟之间的学理性冲突程度得以降低。在中国医改中，最为活跃且处于最为激烈冲突状态的便是专家学者，他们构成两大联盟的核心成员。当不同学者从不同的理论基础出发进行分歧性推理并得出对立性结论，当双方都不肯承认其理论基础和推理逻辑的不足时，便会出现主张超越左右来综观问题的所谓“中间派”的专家学者，例如中国人民大学的王虎峰教授。
(三)一线行动者充当政策经纪人的机理
政策子系统中的一线行动者的特殊性在于，他们是身处其中的实践者(相比之下，权威决策者和专家学者是超然的)，掌握着大量真实的经验性知识和信息，这恰恰能够弥补理论性知识和信息的某些弊端并检验其真伪，同样是科学决策不可或缺的基础。因此，一线行动者的调和行为主要发挥的是“经验性”作用。
1.现实状态的揭示。经验证明，现实的演进并不总是严格恪守规律，而且，不论通过何种方法所揭示的现实，往往充其量只不过是现实的一张面孔或部分存在。甚至在很多情况下，权威决策者和专家学者由于置身事外，他们并不能充分有效地把握以作为决策或分析基础的“现实”，以致出现脱离实际、违背现实的情况。因此，身处某个政策领域之中的一线行动者对现实状态的揭示，便成为获取真实信息的重要渠道，进而成为公共决策的重要基础，构成政策变迁的重要诱因。在新医改方案讨论过程中，不少一线的医生、医院管理者、药品生产经营者、基层卫生行政管理者等，借助网络舆论、媒体访谈等方式，提供了关于很多医疗卫生问题的现实信息。
2.现实行动逻辑的解析。民主条件下的政策过程，具有显著的集体行动、公共选择的特性，在多方主体的互动过程中，各方主体都有其独特的行为动机、行为方式，会产生不同的行为效果。在法治条件下，各方行动都应在法制框架内开展。然而，法制本身无法自动有力地约束所有人，而执法往往又存在漏洞。即便行动发生在法制框架内，但各方主体的行动逻辑也是千差万别。因此，现实的行动逻辑是无法抽象地推断的，只有靠一线行动者的具体分析而获致。对现实行动逻辑的揭示，是公共决策的更深层次的基础。例如，医生、医院管理者、医药代表、患者等不同行动角色的表白，有利于我们洞悉医药价格攀升的真正原因，也为我们通过医改来控制医药价格提供了重要依据，否则，出台的新方案，很容易被个别主体轻松绕过。
3.现实效果的预测。一线行动者大多是公共政策的目标群体，是公共政策效果的直接影响者。正因如此，一线行动者会对政策方案进行持续的密切关注，而且会通过自身掌握的一手信息、结合长期经验，来分析政策方案对各方不同主体的不同意义。换句话说，他们会对现实的政策效果进行揣摩和预测，而他们的预测又会反过来影响政策方案的修正与调整。例如，医院管理者预测，如果医药分离采取过于简单化的处理方式，通过严格举措彻底取消药品加成做法，那么医院和医生的积极性将得到严重挫伤，进而导致医疗服务整体水平下降。这样的预测，显然强烈影响到医药分开改革的步调，影响政策变迁。
通过此种调和性作用，倡导联盟之间的经验性分歧程度得以降低。在中国医改过程中，基层卫生官员、公立医院管理者、医药企业经营者等，均以其在一线获得的经验与信息，试图影响决策者的选择。
当然，并非所有政策经纪人角色都能对政策过程造成强有力的影响，其作用的发挥需满足一定的条件。政策经纪人在中国医疗卫生政策变迁过程中发挥的作用是比较充分的，他们在推动政策变迁过程中发挥了不可替代的关键性作用，在此意义上可以说，政策经纪人角色是成功的。以此为鉴，可将政策经纪人发挥作用的条件概括为如下几个方面：(1)各类政策经纪人均具备独特的资源并将其作为实施调和行为的基础，充分发挥其调和能力；(2)各类政策经纪人均具备在不同倡导联盟之间发挥调和作用的平台或途径；(3)各类政策经纪人共同发挥作用。因为调和者的角色应是中立的，否则其身份无法得到广泛认同。但现实中很难存在完全中立的调和者，因此只能寻求各类调和者的共同作用以实现制衡，从而达到总体上的中立性。中国医改中的各类政策经纪人所发挥的作用之所以是十分明显的，这与他们满足上述三个条件是分不开的。
这一分析提供的重要启示在于：第一，当政策过程陷入僵局时，应积极调动与发挥政策经纪人的作用；第二，为了保证公共决策的质量和效率，有必要使政策过程为政策经纪人的参与置留较多的空间和途径；第三，潜在的政策经纪人应积极发挥自身作用，并努力获致成功发挥作用所需的各项条件。