社会政策与社会管理：概念、特点和议题领域，本文主要内容关键词为：社会论文,议题论文,概念论文,领域论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]C916 [文献标识码]A [文章编号]1001-6198(2015)02-0041-06 近五年来，社会管理和社会治理问题已经成为社会研究的焦点议题。对这些问题的讨论将触及改变政府的管理方式和修正单向度的行政管理方式等实践问题。[1]在这一点上我们目前所面临的问题日益突出，例如包括对于民生问题的解决、对环境问题和群众性事件的应对以及培育社会组织的发展等等。这种态势促使许多社会政策研究者参与到社会管理问题的研究中，从而使社会管理的讨论突破了公共管理领域，向社会政策领域扩展。[2] 为了对此问题展开深入探讨，我们有必要回溯社会政策的缘起与社会管理学科发展的内在联系。在学科发展史上，社会政策学科是由社会管理学科发展而来。其标志性事件有二：一是理查德·蒂特马斯(Richard Titmuss)于20世纪60年代中期在伦敦政治经济学院讲课时首次将社会管理课程更名为社会政策；二是英国社会管理学会更名为社会政策学会。[3]早期，人们对于社会管理问题的讨论主要是应对许多社会实践问题，从而如Offer所说经验性研究成为社会管理学科的基本特征。[4]在20世纪70年代，社会管理学科的研究者一方面力图把这一学科与福利社会学区分开来；另一方面又逐渐地把社会管理学科化，并向社会政策学科推进。[5]由此，社会管理研究在其理论化的过程中力图与社会学保持一定的距离，并通过讨论与福利相关的社会服务和社会保障问题而向社会政策领域发展。其后，福利国家体系的成长促使社会政策学科成为强势学科，而过于强势的社会政策学科的发展挤压了社会管理学科的发展空间。这就导致后者的研究领域日渐缩小，成为一个对福利事务进行管理的议题领域。在其后续的发展中，社会政策的研究对象、领域和议题不断明确化并与社会管理领域形成了一定的区别。 为了揭示两者的关系，我们要正确理解两者之间的区别、特点以及在哪些环节上存在交叉和互动。要回答这些问题，我们可以从理论和实践两个方面来寻求答案。在实践上，我们可以通过对具体的社会管理议题的讨论来揭示社会政策研究如何服务于社会管理的需要，或是社会政策如何作为政策工具推进社会管理。从理论意义上，我们要回答社会政策研究可以针对社会管理的哪些方面或议题领域做出独特贡献及其原因。本研究将在这些方面进行探索并力图回答这些问题。聚焦于概念和理论讨论的界定，通过对于学科边界和学科导向的界定来揭示社会政策的分析方法对于解决社会管理问题所具有的功用。 一、社会政策与社会管理的相关性 学术界对于社会管理和社会政策学科范畴的相互关系的探讨由来已久。在国际上，社会管理研究的核心问题是由蒂特马斯通过八个问题来描述的：一是描述政策的形式和结果；二是在历史的和比较的背景中讨论机构的功能以及组织、计划和所面临的问题；三是研究社会需要、福利准入、福利结果和类型；四是分析社会成本和福利匮乏的性质、特点和分布；五是分析收入再分配类型和对于社会服务的影响；六是研究社区代表、职业工作者、管理者和利益集团在福利机构运作和政策履行中所起的作用；七是研究公民作为贡献者、参与者和服务使用者的社会权利；八是研究中央和地方政府在社会财富分配过程中所起的作用，并依据社会事务和行政管理的法律法规来进行管理。[6] 显然，蒂特马斯在20世纪60年代末所提及的这些问题都是社会管理研究所关注的重要议题。这些问题的提出昭示着社会管理的经验性讨论逐步过渡为对社会政策的讨论，从而把社会管理问题渗入到社会政策的领域中。随后，20世纪70年代以来人们对于社会管理问题的讨论聚焦在社会管理(Social Administration)与福利社会学(Sociology of Welfare)两者之间关系的界定上。在这一论争中，人们认为福利社会学所具有的理论导向能够为社会管理研究所借用，而福利社会学的发展也依赖于社会管理实践的发展。[7]在此，社会管理学科的自身特点促使其研究重点聚焦于人们日常生活和福利问题上，从而与社会学的理论阐释导向有所不同。[8] 在另一方面，也有一些研究者从管理学的角度来讨论社会管理议题，包括对社会服务体系的管理，对于儿童权利的保护和残疾人福利的提供等问题。在此，值得一提的现象是早期推动社会管理学科发展的大多是社会工作者。他们对于贫困群体、困难儿童群体、单亲家庭群体等提供的福利服务既是针对个案的照顾工作，也具有社会管理的功能。[9]在此，一些学者采用了管理学的基本范式来研究社会管理问题，包括沟通、资源、组织、协调、技术设备条件等基本因素，并讨论对社会服务、社会保障和医疗服务以及家庭福利、劳动力政策和住房安排等社会事务的管理问题。[10]随后，社会政策的大力发展使之逐渐与社会管理区分开来以后，因为社会管理所关注的经典议题领域在于如何从政府或政策制定者的视角对社会事务的管理工作进行讨论。 在国内，社会管理这一研究领域起步较晚，所以对于社会管理学科的性质及其与社会政策的关系等基本理论问题讨论很少。丁元竹强调，社会管理是指人们处理社会事务和提供社会公共服务的过程，其目标是实现社会公平、公正及社会效率，并实现社会财富再分配和维护社会稳定运行。[11]这一解释体现了其与追求社会公平正义的社会政策学科一脉相承。戴均良则从社会管理的实践出发认为创新社会管理的重点要放在社会治安、文化教育、医疗卫生、社会保障、环境保护、道德风尚、社会服务及其他社会公益事业方面。[12]这些议题则与社会政策的研究对象具有一定的区别。因此，有关社会管理的讨论议题内容很广，也会涉及社会政策的实践，但两者的关系常常是模糊的，相关概念也经常是混用的。这种社会管理学科外延上和内容上的模糊性要求我们说明社会政策与社会管理这两个学科间的关系。 我们认为，对社会管理的讨论可以从三个视角来切入。首先是管理学的视角。这一视角的研究主要探讨社会管理的过程、效用及其成效。这些议题包括如何创新社会管理的方式、如何提高社会管理的成效，如何使政府管理部门有效地进行社会控制，达到化解社会矛盾和维护社会稳定的施政目标。[13]在欧洲社会管理学科的发展早期，这些方面的议题主要聚焦在贫困现象的管理、对于失业的救助工作、对于贫困儿童的社会帮助等方面。[14]在中国，现阶段的社会管理问题包括社区管理和慈善组织的扶持和监管等问题的讨论也具有类似的性质。当然，社会管理以社会福利问题为聚焦点，但又不局限于社会福利领域。目前，中国出现的社会管理问题的讨论聚焦在社会稳定的议题上，特别是社会综合治理、信访工作和网格化管理等。 二是社会学的视角。社会管理研究具有很强的经验性特点，需要在讨论过程中进行理论升华。在这些讨论中，社会学理论的解释对于社会管理学科的研究具有积极意义。它可以为社会管理学科的发展提供理论、假设、方法等基础要求，但同时二者又具有较为明确的界线可以相互支持。[15]在此，社会管理所具有的政策进程分析和政策结果评估有待于社会学的理论研究进行帮助，而社会学对于社会福利问题的研究也有助于解释在社会管理过程中的国家和公民社会的关系，包括社会管理过程介入的主体、互动和各方行动的侧重点，或社会组织的培育、社区功能的发挥、社会活动的规范等方面。这些分析可以以“国家—公民社会”为主导，在双方互动的关系中解说国家和社会的治理边界。[16] 三是从社会政策的角度讨论社会管理问题。这些讨论探索如何治理相应的社会问题，包括贫困、社会福利和社会保障以及公共服务等问题。对于这些问题的解释是社会政策面临的基本任务，也为解决社会管理过程中所面临的矛盾提供了有效的帮助。[17]因此，社会政策的研究有助于社会管理问题的解决。从这一视角来看，社会政策所讨论的社区服务、养老、残疾人照顾、矫治社会工作等议题既是社会服务的议题，也是社会管理的议题。而在实践中，社会政策研究有关政策议题的形成、政策过程的推进、政策执行的许多探讨，都是社会管理议题的核心问题。社会政策所讨论的社会管理问题与人们的福祉状况息息相关，是在社会福利领域中展开的社会管理研究。 二、社会管理和社会政策研究视角的差别 目前社会政策与社会管理已经发展成为两个相互联系又相对独立的学科，我们可以进而讨论这两个学科所具有的不同。这些不同可以通过两者的导向、关注点和研究方法等方面的特点反映出来。首先，在学科导向上，社会管理的研究追求政策效应并进行政策评估，具有较强的管理导向。在现在的许多社会管理研究中，人们讨论对于社会工作的管理、社会服务体系的管理、对社会福利运作体系的评估，以及政府在进行社会管理方面的有效性等议题。[18]这些讨论常常具有很强的政府管理的内涵，因而可以借用公共管理的方法来阐发。社会政策的研究固然具有社会管理的功效，但它所强调的保障公民权利的价值导向会无形中把社会政策的研究拉向对于公民权的保护和社会组织作用的强调方面。 第二，在研究导向上，社会管理研究使它天然地倾向于政策评估，注重管理进程、考察结果和效应，关注操作层面的问题，而对于社会体系层面和价值层面的分析则居于第二位；与此相比较，社会政策研究关注社会体系的研究、非政府组织(例如社区组织)的作用，也关注社会问题发生的社会基础，具有较为综合的视野。社会政策的分析并不聚焦在过程分析或效用评估，而要应对广泛的社会问题。社会政策研究贫困、收入分配、就业机会、教育程度和医疗服务等宏观社会问题，也包括家庭福利、社区工作、慈善和企业福利等中观层面的问题，以及个人(公民)的福利权利的维护，生活状况和幸福感等微观层面的问题。解决这些社会(或生活)问题并寻找政策手段来解决这些问题，是社会政策研究面临的基本任务。 第三，在研究的焦点议题方面，社会政策所讨论的是社会问题(特别是社会福利问题)而不仅仅是社会管理问题。特别是在欧洲，社会政策的讨论主要集中在福利领域，如养老、医疗和教育等社会事业，但也触及有关福利国家体系的全方位问题。它以民生和社会福利问题为导向来形成对于社会问题的讨论，特别是针对社会保障、社会救助和为妇女和儿童等特殊人群提供社会服务的问题。[19]社会管理的研究则侧重于政府的社会管理工作。它的研究对象往往界定在政府管理的政策制定过程和执行过程。它所采用的资源主要是政府资源(包括人力资源、财力资源、组织资源和制度优势)，研究的是公共事务，并探讨如何提升政府在其中所采取的政策行动的有效性。这些特点与社会政策所讨论的社会事务并采用社会资源来缓解相关问题的特点具有一定的差距。 同时，社会管理的问题既包括了社会福利的问题(例如对于失业问题的管理和公共服务)，也包含了一些超越于社会福利的社会问题，例如社会治理、城市发展、社会稳定、犯罪的防治与社区建设等。这些议题都是社会管理的重点问题，但在社会政策的研究中只是边缘问题。这一特点在中国目前对于社会管理的讨论中尤为明显。例如周红云认为，社会管理就是那些为了维护社会秩序所进行的政府管理活动，其目标在于调节社会生活中的利益矛盾和冲突，维持社会秩序的稳定。[20]俞可平也认为，社会管理是规范和协调社会组织、社会事务和社会生活的活动，这与社会政策的关注点具有一定的距离。[21] 尽管有这些特点的不同，两者在功能上是可以相互支持和互补的。社会政策所讨论的社会福利、社会保障和社会服务问题在很大程度上与社会管理领域密切相关。例如如何有效地投递福利服务并建立相关制度有效运行便是基本的社会管理问题。[22]譬如在社区层面我们看到，通过社区工作体系来投递老年服务便是社会管理的基本内容。同时，在实践方面中社会政策研究可以通过社会政策的手段(社会津贴、福利服务、社会保障项目、公共部门的服务以及倡导志愿者活动)来丰富社会管理的内容。与此同时，在理论研究中采用社会政策的研究方法(如制度分析、主体分析、政策评估分析等)也有助于推进对社会管理问题的分析，加深我们对国家与市民社会关系的理解。这些理论分析不仅仅对于保障公众的社会权利，强化社会保障机制所产生的再分配效应，对于有效地维护社会稳定也具有积极作用。[23] 更进一步说，在一些议题中，社会管理和社会政策两者的讨论是可以直接重叠或统一的。对于社会福利和社会服务体系的社会管理讨论可以与社会政策分析相融合，因而许多社会政策的讨论同时也是社会管理议题的讨论。通过社会政策的手段去很好地解决这些问题是我们进行有效的社会管理的基本内容。例如在社会工作的领域内，这些问题包括移民的安置和服务，公共卫生的宣传和防疫，社会工作与犯罪青少年的矫治和吸毒矫治，养老、残疾人和妇女儿童服务等，这些议题在欧美发达国家中的社会管理课程设置中十分常见。[24]由此，社会政策视角可以从理论和实践双重视野来解释社会管理问题，也通过社会政策的手段来推进社会问题的解决。事实上，社会政策作为调节社会差别、消除社会不平等的制度设置，是保证社会稳定、实现有效社会管理的基础性工作。 三、社会管理和社会政策分析的议题 如上所述，社会政策和社会管理的讨论可以聚焦于一些共同问题来展开讨论。在此，我们将通过界定一些社会管理和社会政策研究的焦点问题来探索两者之间的功能互补关系。以社区治理为例，社会管理的讨论涉及社区网络的建构、社区服务体系的强化、社区服务的投递等。这些分析聚焦在政府与非政府组织的互动，社区管理模式的构建以及社区资源的安排、社区服务人力的组织、社区工作的评估以及社区管理的成效。社会政策研究也讨论社区工作中的一些具体问题，如城市社区的低保申请、就业服务、社区托儿所的建设、农村社区老人中心的建设以及社区活动的组织等内容，以及包括法律救助、住房救助、医疗救助在内的各项社会救助政策。这些社会政策行动的采取不仅有助于缩小贫困差距提升社会公正，也促进了社会管理成效的实现。[25]在宏观社会分析中，社会政策研究讨论社区组织在建设公民社会、倡导公民参与、进行赋权增能等方面的作用，并以此来考察当地社会在增进人民福祉方面起到的功效。由此，社会政策的分析有助于增进社区管理，强化社会管理的效率，使之与社会管理的研究相契合。因而这两方面的研究可以相互支持并具有一些重叠和互补的地方。 对流动人口群体的社会管理也是社会政策研究的重要议题。近年来随着中国城市化进程的推进，对流动人口群体的社会管理问题日益突出。为了解决这些问题并强化社会管理，我们可以借助社会政策的手段来推进，包括对于流动人群的就业、居住等方面提供一定的公共服务，为流动人口群体提供咨询服务、法律服务和卫生服务以便对这一群体的社会融入和社区融入方面展开工作。在宏观的失业服务和社会保障问题上，社会政策可以通过社会救助、失业保险、社会再分配和社会投资等手段来保障流动人群在日常生活方面的基本权利以达成维护社会稳定的成效。[26]在此，社会政策的执行就表现为直接的社会管理的手段。这些手段的采用可以使社会管理的运作超越于政府管理的范畴，并动员社会力量来实施相关的实践工作，从而取得社会治理的成效。 在公共健康服务和吸毒矫治方面，社会管理也可以从社会政策的视角来进行设计。这就意味着要强化对公共卫生服务体系问题的探索，形成有效的公共卫生体制来满足居民的需要。在此，关于公共卫生政策制定、医疗保障体制发展和公共卫生服务投递的讨论，就成为社会治理讨论的主要内容。这些议题从宏观的方面回应了当地居民的服务需求，但也有别于从政府工作的立场来看待这些问题，或者单纯地以公共管理的手段来解决这些问题。在此，我们可以通过社会政策的建立来回应宏观社会体系与微观个体(居民)公共健康的需求，把公共健康的管理问题转化为社会服务问题来解决。它要求把这些问题与疾病防控、矫治社会工作和卫生宣传的议题相结合，从而推进公共服务体系发展。在此，社会政策可以作为推进医疗服务体系发展和管理的有效工具。 在社会服务方面，社会工作的服务投递、心理咨询和矫治社会工作也有助于加强宏观社会管理，维护社会稳定。例如通过社会组织来发展戒毒社团，强化职业社会工作者的介入，发展城市医疗机构服务及其方式，都可以为社会稳定做出贡献。同时，养老服务和残疾人服务也是社会政策的研究问题和社会管理的基本内容。此外，通过社会政策推进老年人的养老保险、养老服务、健康服务、休闲和文化活动，都是强化社区养老工作有效的政策手段，从而增进当地的社会管理状况。[27] 当然，社会政策研究所提供的不仅仅是政策手段，也为理解和解决相关社会管理问题提供理论帮助。这些理论研究可以为社会管理的研究和政策倡导提供相关的理论依据。社会管理和社会政策两者的研究密不可分、相互支持、互相推进。后者可以为前者提出总的发展目标，并探求其发展的途径。正如Powell回顾了学术界过去几十年来对社会政策与社会管理两个学科之间的发展关系后认为，两者之间是共生但又有所区别的。随着社会政策学科研究视域的不断扩展。它将带动现代社会管理研究向更深的层次发展。[28] 在此，我们可以认为社会政策和社会管理都是实现社会目标的有效手段，因为社会政策的研究倾向于讨论政策手段和服务手段的采用，而社会管理的研究则注重于管理手段和组织手段的采用。同时我们也要看到这两者也有部分的重叠和交叉。把社会政策与社会管理相结合就意味着我们可以把宏观的社会稳定与公民的权利和个人的生活保障这两方面问题联系起来。这对于我们探索社会管理的研究领域具有积极的作用。 目前，社会管理这一议题领域在中国正在不断成长，学科边界也在不断地扩展。这些讨论涉及社会学、政治学、管理学、经济学、法学等众多领域，因而也带来一定的学科模糊性。这种模糊性也是由对于问题的讨论具有的多样性多元性造成的，因而明确地界定社会管理领域所具有的特点有助于降低社会管理领域的模糊性。[29]特别是在中国，对社会管理研究的需求近年来不断增大，但相关的理论研究和学科建设工作尚未得到充分的发展。一些问题在社会政策领域中进行讨论，也有的从管理学的视角来谈论社会管理问题。这些讨论强化了社会政策研究中的管理因素，丰富社会政策过程的评估内容；另一方面，这也加深了对社会管理过程的认识，有助于推进社会政策的创新、社区工作的创新和社会管理体系的创新。 当然，目前中国社会对于社会管理问题的关注重点在于应对各种宏观社会现象的挑战，包括社区网格化管理、反腐败和维护社会稳定、环境治理、信访和维权、公民组织的协调、公众的参与。解决这些社会管理问题需要以实践为导向并依靠公共政策，也需要采用社会政策的手段来应对。[30]社会政策手段可以针对各种宏观社会问题展开，包括反贫困和社会再分配效应，也包括收入保障、教育服务、医疗发展和住房保障等一系列问题。为此，在社会管理的研究中我们要把民生问题涵盖进来，尤其是对流动人口的服务，对环境治理的参与和对社区工作的创新。这一扩展使社会政策的方法和分析范式可以运用到相应的社会管理问题分析中去。根据这一逻辑，社会政策、社会管理、社会福祉和社会质量等因素就被逻辑地建构起来整体推进。标签：社会政策论文; 社会管理论文; 社会问题论文; 社会关系论文; 社区功能论文; 工作管理论文; 社会福利论文; 经济论文; 时政论文;