日本政策性金融机构改革评析，本文主要内容关键词为：政策性论文,日本论文,机构改革论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F833.313
［文献标识码］A
［文章编号］1000－335X（2008）05－0007－05
一、问题的提出
为了从金融角度推动产业政策和社会政策的实施，作为政府主导型市场经济制度的一个重要环节，日本战后建立了较为庞大的政策性金融系统，它是通过将邮政系统吸纳的资金列入政府的财政投资贷款计划，在一定条件下向那些难以从民间金融机构筹措资金的个人、企业和公共团体提供贷款，以引导民间部门的资金最大限度地沿着政府所制定的产业政策和社会政策轨道发展，并对民间金融机构的贷款进行诱导。[1] 20世纪90年代以来，日本开始出现企业脱离银行的趋势，加之受不良债权的影响，大大加剧了银行间的竞争，使银行业经营普遍陷入了困境，人们开始对政策性金融机构的规模、功能和效率提出质疑。新世纪伊始，日本政府便开始针对政策性金融机构进行大刀阔斧地改革，并于2005年末最终确定了改革的基本框架。尽管如此，围绕这种改革的议论依然不绝于耳。日本政策性金融改革的进展状况如何？政策性金融机构是否有存在的必要？应该树立什么样的改革取向？我们应该如何看待国有金融机构与非国有金融机构之间的关系？这些是本文所关注的几个方面。
二、日本政策性金融改革的思路及框架
2001年小泉首相刚刚上任不久，即把作为特殊法人改革重要一环的政策性金融机构改革纳入议事日程。他首先拿政策性金融机构中贷款余额最大的住宅金融公库开刀，决定在2006－2007年度末将其废止，其业务移交独立法人办理。2002年8月政府经济财政咨询会议针对政策性金融机构改革提出了“缩小业务规模”和“原则上实行废止或民营化”的建议，并且强调只能在那些公益性较强，并且风险评估较为困难的领域保留政策性金融机构，同时提出了将国有金融机构贷款余额占GDP的比重降低一半的目标，这预示着日本政策性金融机构的现行组织将进行重大改组。但执政党和产业界却以经济形势严峻、中小企业急需金融支持为由拒绝了该建议。同时考虑到当时民间金融机构为规避风险普遍出现惜贷和少贷的现象，政府不得不将重点放在处理不良债权问题上，并通过政策性金融机构增加资金供给，因此，除“住宅金融公库”之外，对其它8家政策性金融机构的改革被暂时搁置起来。政策性金融机构改革之所以被再次提起，主要是由于邮政民营化方案业已确定，并进入实施阶段，经济的持续景气也使民间金融机构的元气得以迅速恢复，贷款能力增强。在这一背景下，日本政府随即确定了政策性金融机构将从2008年开始进入新体制过渡期的改革路线图。
2005年9月，小泉在自民党众议院选举获胜后的演讲中表明，行政改革不能仅仅停留在作为政府资金“入口”的邮政民营化改革上，而且要对作为资金“出口”的政策性金融机构进行全面改革。长期以来，上述政策性金融机构将通过邮政储蓄和简易保险筹集来的充裕资金作为源泉，大量投放给特殊法人等公共部门，不仅导致资金的非效率化使用和浪费，而且还以低利性、长期性和稳定性为武器，与民间金融部门展开竞争，使后者的经营面临巨大压力。因此有必要对邮政实施民营化的同时，通过对政策性金融机构的撤销、合并和实施民营化，来引导资金流向由“官”向“民”转移。[2] 从这一点来看，邮政民营化改革和政策性金融机构改革实际上是一种有机的表里关系。[3]
围绕以何种方式去推进改革进程的问题，在政府内部一直存在所谓“功能论”和“重组论”两种论调，并强调要坚持功能在先重组在后的原则。“功能论”认为，应该首先对政策性金融机构的功能做出客观的评价，然后再确定具体的改革方式。但舆论认为，明确功能虽然重要，但过分强调功能很有可能会使政府原有的垂直管理体制被保留下来，因而必须事先明确具体的改革路径或方式（保留、重组、民营化、废止）。[4] “重组论”强调通过重组对政策性金融机构进行精简，例如将日本政策投资银行作为“政策金融”的支柱；将国际协力银行作为“海外金融”的支柱；将国民生活金融公库、商工组合中央金库、中小企业金融公库、农林渔业金融公库四部门进行合并作为“中小企业金融”的支柱，然后针对这三个部门制定具体的民营化方案，而将冲绳振兴开发金融公库和公营企业金融公库进行合并保留公营性质，或者实行面向国内和海外的两部门方案乃至单一部门方案。也有舆论认为，重组不一定是好的方式，是否应该保留政策性金融机构，关键是要看能否对其承担的使命和作用做出客观和准确的评价，如果仅仅是单纯地重组，不仅会使其目的性变得不明确，而且还会在对其功能的评价上变得更为困难。[5] 经过反复酝酿和争论，2006年6月，《行政改革推进法》在国会获得通过，确定了政策性金融机构改革的最终方案。其中规定，日本政策投资银行和商工组合中央金库将于2008年10月实行股份公司化，并利用5～7年的时间将政府拥有的股份全部卖出，以最终实现民营化。废止公营企业金融公库，将其业务移交地方管理。国际协力银行被分解为国际金融部门和日元贷款部门，将前者与国民生活金融公库、中小企业金融公库和农林渔业金融公库统一合并为政策性金融机构，将日元贷款部门并入日本国际合作机构（JICA），组成新的开发援助机构（ODA）。冲绳振兴开发金融公库将保持现状，并将于2012年度并入新的机构（见表1）。[6]
尽管这种改革的步骤不可谓不大，但政策性金融机构的业务内容依然具有多样性，对于它是否能在业务经营方面真正实现合理化还有悬念。人们对政策性金融机构改革并不存在异议，但在如何进行改革的问题上仍议论不断。
三、关于政策性金融已经失效的议论
政策性金融改革的目的就是要改变以往的“护送船团”方式，通过明确政策性金融机构的作用领域来提高其效率，并减轻政府的财政负担。同时还要通过有效发挥市场机制的作用，使金融市场步入健康和效率的轨道。毋庸置疑，在社会资本和民间资本不足的时期，政府通过政策金融统筹资金的利用是很有必要的，但在民间金融高度发达的今天，如果依然维持如此规模的政策性金融机构，就难免不让人产生疑问。政策性金融改革的准则有二：其一是只能进入民间难以从事的业务领域；其二是成本在所有行政手段中必须是最低的。由于民间金融实力的不断增强，政策性金融的作用性质只能是一种补充，除此之外的所有政策性金融必须实行民营化。因而有必要将其规模降低到最低限度，并改进其具体做法，特别是在大企业或中坚企业金融市场，政策性金融已基本失去了存在的必要性。
政策性金融实施政策性介入的主要理由是所谓“市场失败”的存在，具体包括不完全竞争、外部性以及信息的不对称性等情况，但在金融市场高度发达和日趋国际化的今天，“市场失败”的观点似乎很难站稳脚跟。日本政策性金融所涉及的重点领域主要包括住宅金融市场、中小企业金融市场和事业重生救济金融市场，从现状看，即便是在这些领域，也有必要逐渐缩小政策性金融的份额，并最终废止或实施民营化。首先，从住宅金融市场看，在证券化市场发展初期，由政策性金融机构购入资产并将其证券化，有利于住宅市场规模的扩大，并能提高资金分配的效率性。由于政策性金融机构提供了还本付息的保证，大大降低了证券化过程的成本，因而有利于证券市场的快速发育。可是在证券市场日益走向成熟、民间金融机构在相关业务上已游刃有余的今天，从中长期视野考虑，政策性金融机构理应退出这一领域，或者对其实施民营化。其次，从中小企业金融市场来看，在创业初期，来自于政策性金融机构的直接支持有利于企业的快速起步，但也应该逐渐减少贷款的比率，以便将部分业务转移给民间金融机构，政策性金融机构的作用只能限定在利息补偿、信用担保等过渡性措施上，而应尽量避免采用直接的金融手段进行政策上的干预。最后从事业重生救济金融市场来看，从信息非对称性的角度来考虑，与面向中小企业提供金融支持具有同样的性质，但从长期来看，也必须制定出由“官”转“民”的具体时间表，以免妨碍民间事业重生救济金融市场的发展。由此看来，政策性金融机构必须将自身的业务范围严格限定在补充市场失败的领域内，并逐步缩小其组织规模，以保证经营的效率性。另外，由于政策性金融机构还要与民间金融机构在协调融资和信用补充等方面保持经常性的业务联系，因而必须在组织形态和会计标准方面与民间金融机构保持最大限度的一致性，这就要求以民间金融机构作为参照系，对政策性金融机构的组织形态和会计标准进行调整。
如何针对继续保留的政策性金融机构建立一种有效的监督体制也是一个重要课题。由于邮政民营化的实施，作为政策性金融机构的财政投资贷款渠道已被切断，政府出资以外的资金只能通过民间来筹集，使政策性金融机构的经营直接暴露于市场评价之下。但仅仅依靠这一点制约还远远不够，虽然不能说政策性金融机构的行为必然导致不良债权的出现，但如果滥用其握有的权力，肆意夸大社会公共福利需要，就有可能带来不必要的财政压力和国民负担。例如在中长期政策金融领域，如果对某项事业做出超出实际需要的预测，并据此进行融资，就可能加重国民的税收负担。截至2004年度，日本国有金融机构的不良债权累计额已超过8万亿日元，同年度还出现了1470亿日元的亏损，这些都有可能成为国民的负担。[7] 这种出现亏损后直接用税款来弥补的软预算制度，根本无法促使国有金融机构的经营者和职员在提高经营效率方面做出努力，因此，必须建立有效的监督体制。为了抑制财政负担的增加，必须事先制定出可行的方针和计划，在能达到同样目标的诸多政策手段中，必须选择行政成本最低的来实施，而不能在实施过程中随意做出变动，另外还要通过客观的指标体系对政府的金融支持力度做出限定，并针对国有金融机构制定破产法，通过负债率来制约其行为的随意性。
由此可以认为，只有当民间金融部门出现了明显的惜贷或少贷现象，或者在金融体制整体出现危机的情况下，政策性金融的临时介入才是必要的，而并非是来自政策性金融机构的那种带有常态性质的融资和金融支持。另外，政策性金融机构的所作所为必须与金融体制发展的大方向进行整合，将作用严格限制在对民间金融机构的补充上，对于民间金融机构正在从事的业务，或者那些不适合由政府从事的业务，政策性金融机构必须退出，而应尽量弱化乃至避免通过金融手段扮演实施收入再分配的主体角色。为此，政策性金融机构的功能必须由直接融资向利息补偿和信用担保方向转变，其手段是推进政策性金融机构全面民营化进程。
四、关于政策性金融依然有效的议论
日本政策性金融机构在扶植中小企业、推动大型建设项目以及在推行和实施政府产业政策方面的确发挥着重要作用，特别是每当经济运行进入非常时期，如金融市场出现惜贷和少贷现象时，国有金融机构的作用就会与民间形成鲜明的对照。2003年度，在日本国内融资总额671万亿日元当中，政府八大金融机构的贷款余额为93万亿日元，独立行政法人为15万亿日元，住宅金融公库为61万亿日元，总计达169万亿日元，其所占比例为1／4，由此可见政策性金融机构在国内金融领域的重要地位。[8]
在日本政策性金融机构是否必须改革的问题上，政府和民间并不存在异议。早在1994年日本经济同友会发表的《日本经济结构改革由构想到实施》的报告中就强调，必须立即和正式启动日本经济结构改革。在其制定的《21世纪市场主义行动纲领》中，将改革的基本理念确定为：注重市场功能的发挥；重新明确个人、企业和政府的作用；全球化的视角。日本政府经济审议会也于1996年12月提出了“经济结构改革具体领域的建议”，明确了金融体制改革的基本思路，即要构筑起健全、稳定、具有效率性和创新性的金融体制，其方式不是渐进性的和阶段性的，而是类似于“金融大爆炸”式的改革，并指出包括大藏省和日本银行在内的所有金融行政组织都将作为改革的对象被纳入改革议事日程。
日本政府同时强调，精简政策性金融机构虽然必要，但其本身所发挥的作用也是无法替代的。在《2005年中小企业金融公库报告》中指出，政策性金融被欧美各国广泛运用于各个领域，法国政策性金融机构通过直接融资和担保对中小企业提供的贷款，约占全部贷款额的近二成；德国政策性金融机构除了通过民间金融机构进行间接融资外，还通过各州政府对中小企业进行直接融资；美国联邦政府的中小企业厅（SBA）和各州政府也通过担保的方式对中小企业提供金融支持。在1996年6月日本政府经济审议会提交的报告中还指出，作为“市场失败”的一种补充，以资金有偿使用为手段去实现政策目标的做法，仍然有其延续的必要性。但是，在由“官”转“民”的原则下，在构筑全面遵从市场原理的组织系统过程中，国有金融体制改革必须将补充“民业”作为基调，以行政简略化和重点化为目标，重新对相关制度进行评估。为了使政策性金融体制改革能够最大限度发挥市场规律的作用，必须围绕效率优先原则，引入一种能够对相关政策和事业的运行成本进行客观分析和评价的手段，以期建立起一种既不妨碍市场原理的充分发挥，又能通过提供最低限度金融服务去实现社会经济政策目标的政策性金融体制。为此，必须对政策金融领域进行严格筛选，并缩小其规模，同时还要针对其组织形态和政策金融手段进行改革，制定出合理的融资条件，最终将政策金融领域严格限制在那些公益性较强和金融风险难以评估的范围之内。
本次对日本政策性金融机构的改革，与其说是对政策性金融部门数量的缩减，不如说是对其功能的强化，其主要表现包括：首先，在“官业”补充“民业”的基本原则下，对政策性金融所涉及领域做出了明确的限定；其次，依照民间企业的会计标准对履行政策性金融职能的各项配套政策的成本进行了核算，并规定了信息公示和结果说明的制度；再次，在行政改革方面，对垂直领导做出了严格限定，同时强调组织的横向协调功能；另外，将政策性金融机构重组方案的确定建立在对其业务功能进行细致评估基础之上，避免走过场；最后，在人事安排方面，引入民间人士担当政策性金融机构的最高领导，在政府九大金融机构中已有3人上任。由此看来，政策性金融改革的主要动机并不是从根本上否定它的功能，而是通过强化其功能使其更有效地发挥作用。
从中小企业政策金融的角度来看，也能说明政策性金融机构存在的必要性。目前，日本中小企业数在产业界整体中的比重约为99.7％，从业人员约占70％左右，日本经济能否保持健康发展，地方经济是否充满活力，中小企业在其中发挥着重要作用。[9] 1999年对中小企业基本法进行的重要修订，将以往强调的以社会政策为重点的中小企业对策，转变为培养具有能力和活力的中小企业基本对策。与此相适应，中小企业金融公库也逐步转变自身的经营理念，于2004年7月开始将自身业务向借贷、证券化和信用担保等多领域拓展，并且通过与民间金融机构和地方相关机构的协作，以多种形式为充分发挥中小企业基本功能和保证其事业的稳定发展提供资金等方面支持。并且以客户第一、快速反应、由量到质和相互信赖为原则，为中小企业再创业提供金融保障。但也有众多中小企业对政策性金融机构的合并表示出忧虑，据日本商工会议所2005年以全国中小企业为对象进行的调查，认为将三大中小企业金融公库合并可能会导致原有功能丧失或削弱的占2／3，认为它们应该并存的占1／2强，而认同民间金融机构功能的只占3.5％。甚至有舆论认为，即便是出现赤字也必须保持政策性金融的存在，如果停止贷款，许多中小企业就不复存在，也就无所谓不良债权。在就业不振的情况下，国民的负担就是中小企业的负担，也就是被雇佣劳动者的负担，因而维持政策性金融实际是在减轻国民负担。如果政策性金融机构都能够实现大幅度盈利，也就失去了存在的必要性，而应该将其交由民间来经营。由此可以认为，政策性金融实际上是在民间难以经营的领域维持着剩余劳动的充分使用，因而有其重要的存在价值。[10]
五、问题的归结
日本政策性金融机构改革势在必然，但是否应该保留最低限度的政策性金融，需要依据客观实际做出准确判断。从当前日本社会经济现实来看，对政策性金融的需求依然存在，如众多的中小企业、风险大且难以评估的领域、民间不能或者难以涉足的公益性较强的领域、在特殊时期需要特别救济的部门等等，因而保留适量的政策性金融机构也是现实的需要。虽然不能过高估计政策性金融的作用，但也不能无视经济社会发展的客观实际对其进行否定。这就需要确定一个正确的改革取向，依据政策性金融机构所能发挥的实际功能来决定其去存，对于应该保留的政策性金融机构，也必须在管理和运营以及在提高其功能和效率方面制定相应的制度，并使其法制化，以保证政策性金融机构作用的切实发挥。
国有金融机构在中国金融体系中的统治地位有其特殊的时代背景，从现实来看，也有其存在的客观必要性，特别是在经济发展水平较低，市场经济体制不健全，民营经济基础薄弱，地区间、产业间以及特定人群之间发展极度不平衡条件下，国有金融机构更有着广阔的活动空间。但这并不能掩盖其存在的问题，同样存在改革的必要。除了一般的股份制改革外，还应该从其参与金融活动的具体领域和方式，以及风险评估、业绩评估和具体监管等方面，对国有金融机构的功能和作用进行重新评价，以便建立起一套适用的和高效的制度体系，并且通过法律确定下来，使政府部门能够在严格的法律框架下实施政策金融。同时，还要保证国有金融机构相对独立的法人地位，使其能在最大限度遵从市场规律的前提下开展经营。中国金融体制转型刚刚起步，民间金融开始进入市场，在这一过程中，国有金融机构还肩负着扶植和培育民间金融机构成长的职责。因而必须协调好两者之间的关系，为后者发展创造必要的条件。其原则是，在政策性金融把握全局的前提下，凡是民间所能从事的业务应该逐步交由民间来经营，同时给予必要的扶植和支持，而不应从中扮演竞争者的角色。民间金融机构的崛起，不仅有利于我国金融市场的进一步完善，同时也会给国有金融机构带来更大的活动空间，这不仅有助于其经营的合理化和效率化，同时也有助于加速我国金融市场的成熟化和国际化进程。
［收稿日期］2008－05－21
标签：金融论文; 民间金融论文; 金融机构论文; 中小企业融资论文; 中小企业贷款论文; 民间贷款论文; 市场功能论文; 资金业务论文; 融资论文;