网络治理与地方政府社会管理创新，本文主要内容关键词为：地方政府论文,管理创新论文,社会论文,网络论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D035.5 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2013)12-0089-05
加强社会管理创新，是党中央适应市场经济快速发展、社会利益格局深刻调整、社会矛盾日益增多的新形势做出的一项重大战略决策，已经成为我们党工作的重中之重，关系到经济社会发展、人民安居乐业的大局，也是中国特色社会主义社会建设的关键所在。
很多学者和观察者将2011年称为中国的社会管理创新元年，社会管理创新被提到了前所未有的高度。加强和创新社会管理，要按照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的要求开展工作，形成多元化主体参与的社会管理模式。社会管理创新的关键在于有效地整合政府、市场和社会的力量，使多主体共同参与社会管理。政府能否明确自身角色定位，以及能否为多主体参与提供渠道和创造条件都直接影响着社会管理的效果，关系到社会安定团结和经济社会发展大局。
关于我国社会管理未来的发展方向，有学者提出了合作治理的概念，认为合作治理是我国社会管理的最佳选择和发展方向。[1]从本质上来说，合作治理是最终要达到的一种状态，是一种价值理性的目标，而网络治理则强调工具理性与价值理性相结合，为多主体间的合作提供了有效的运作机制和明确的制度框架。因此，本文认为，网络治理理论更符合我国社会管理的实际需要，对于我国地方政府社会管理创新有着重要意义。网络治理理论以其多元化和分权化的先进理念倡导增进公共利益，强调多主体协商协作，赋予政府更多的灵活性，有助于促进政府职能转变，更加清晰政府与社会的边界所在，构建出党委、政府、社会和公众共同参与社会管理的合作机制，并制定出满足社会管理多主体治理需求的政策法规体系和相关制度。此外，网络治理主张保护和促进社会组织健康发展，充分发挥社会力量重要作用，从而建立新型的社会“自治”体系和“强政府、大社会”的政府与社会关系模式。因此，着力实施网络治理，是地方政府积极应对社会管理难题、提高社会管理水平的可行选择。
一、网络治理理论的相关研究
(一)网络治理的内涵
网络治理(亦称“网络化治理”)的概念是由斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·埃格斯提出，他们认为，网络治理是指一种全新的通过公私部门合作，非营利组织、营利组织等多主体广泛参与提供公共服务的治理模式。[2]在国内，陈振明最先对公共部门的网络治理进行概念界定，他认为，网络治理是指“为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门(私营部门、第三部门或公民个人)等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程”[3]。由此可见，网络治理既秉承了治理的多元化和分权化的理念，又比治理理论更具实践操作性，也更容易被政府和市场等主体接受它是治理理论在操作层次的展现。
(二)地方政府网络治理基本概念
从参与主体与范围角度上看，可以将网络治理划分为全球、国家、地方政府和企业四个研究层次。在我国，地方政府是指除中央政府以外的其它各级政府的统称。本文认为地方政府网络治理是指在一定的框架和合约规定下，地方政府通过行政授权、购买服务等合作方式与其它非政府部门(包括企业组织、社会团体、公民个人等)一起为实现公共利益最优化而采取的协同行动。[4]
地方政府网络治理的实施过程，就是地方政府根据特定的公共事务，选择相关的利益群体或是拥有特定资源优势的企业和社会组织共同参与，形成对该公共事务的治理网络，各合作主体基于信任或者契约等关系建立合作机制，明确各方权责。在治理网络运行中，各主体分别发挥着不同的作用，但是一切行为均服从于网络治理的共同目标。治理网络成员可以是政府、企业、社会团体、非营利组织或是公民个人。地方政府在整个治理网络中往往扮演着最重要的角色，负责构建治理网络和维护网络有效运行等工作。
(三)地方政府网络治理实践分析范式
通过前期研究发现，我国地方政府的治理实践中对于网络治理的探索已经走在理论研究之前，在很多领域的治理实践中出现了网络治理的形式，但却没有形成完善的网络治理分析范式，当涉及具体实践时缺乏规范的流程和适用的指导理论。本文基于对网络治理已有研究视角和成果的梳理，结合对当前网络治理所要解决问题复杂性的认识，提出一种新的网络治理实践的分析范式，试图为解决具体社会问题提出对策，并通过新的研究范式推广网络治理在公共领域的应用。
本文提出的分析范式将静态研究与动态研究相结合，主要分析内容是以网络治理动静态分析为主线。就网络治理的静态风险而言，包括网络基础、网络类型、网络结构、网络价值。就网络治理动态分析而言，包括网络发起、网络形成、网络运行、网络效果、网络重组和网络完成六个阶段。在分析过程中两者紧密结合，在网络发起之前首先分析网络治理的基础，包括网络形成的环境基础、主体基础和关系基础，这些都是合作网络形成的初始条件；有什么样的网络基础就决定网络治理类型究竟是政府主导型、政府参与型还是自组织型网络；在网络形成和运行的过程中着重强调网络结构特征的分析，找到网络中联络各方沟通协调的关键主体，处理好各方关系，保证治理网络顺利运行；在网络效果阶段，主要分析网络治理任务是否完成，网络价值是否得以提升；如果达到网络治理预期效果那么就到了分析的最后阶段即网络完成，反之就需要进行网络重组以形成新的治理网络进行合作。具体的分析范式如图1所示。
二、网络治理的理论支持和实践借鉴
(一)理论支持
社会管理创新，解决复杂多样的社会问题，离不开公民和社会组织等主体的参与，而实现多主体参与社会管理的关键在于建立多元主体的合作机制。网络治理理论为社会管理中多主体的合作提供了理论框架，有利于建立明确的社会管理合作机制，为政府、市场和社会之间的合作提出明确的理论框架与完善的机制，能够保证社会管理各主体合作的长期性、稳定性和有效性。
图1 地方政府网络治理实践分析范式
网络治理理论赋予了政府更大的灵活性，政府可以在多个社会管理组织网络中扮演不同的角色进而发挥不同作用，市场和社会有时也会在社会管理中发挥主导作用，而不再像以往一样完全由政府主导。根据社会管理组织网络的类型不同，实施网络治理的操作章程有所不同，有些操作章程是基于行政命令和权威关系的，有些是基于市场机制和契约关系的，还有些是基于信任和社会关系的。通过明确的操作章程和有效实施网络治理，有利于充分整合政府、市场和社会各方力量，使各主体都能在社会管理中发挥重要的作用。
(二)实践借鉴
传统官僚科层制结构存在固有的弊端和问题，导致政府不能及时对社会问题和公众需求作出回应，不利于服务型政府的实现。因此，地方政府尝试实施网络治理去克服官僚科层制的弊端，一方面有效地构建了地方政府与市场、社会三者之间的合作治理网络，为实施网络治理提供了操作机制；另一方面通过采用权力下放、签订契约、资源共享等方式，确立政府与其他主体各自在网络治理中的角色定位，明确各方权责，以求实现反应即时、行动协同、效果最佳的治理目标。此外，地方政府通过互联网等技术确保各合作主体之间能实时有效地进行沟通，及时反映情况和问题，协商解决问题方案和对策，这种合作交流的模式大大降低了政府治理的成本，提高了政府解决问题的效率。
近年来，许多地方政府在探索社会管理创新的实践过程中，已经有意识或无意识地进行着网络治理的实践，尤其是在如何明确各主体角色定位、建立多主体合作机制以及及时对复杂多变的实际情况作出回应等方面所进行的大量探索，都能为地方政府加强和创新社会管理提供实践借鉴。
三、实施网络治理是地方政府社会管理创新的重要途径
对于地方政府来说，面对的问题比较具体，需要解决的矛盾比较复杂，其加强和创新社会管理的任务也就比较艰巨，这就更需要学习和借鉴先进的公共管理知识和理念，用以解决社会问题、化解社会矛盾、提高社会管理水平。网络治理秉承多元参与和分权的理念，有利于推动政府放权于社会，实现服务型政府转变，有利于促进社会组织和公民参与社会管理，充分发挥社会力量的重要作用，从而妥善处理好政府与社会、公众关系，实现科学发展，促进社会和谐。
(一)实施网络治理体现了以人为本、服务优先的理念
网络治理理论倡导的实践是要为人民群众直接表达愿望与利益诉求提供一个最佳机制，并将服务为先作为治理的重要理念，体现了以人为本的思想。网络治理鼓励公民广泛参与，特别强调公民参与社会管理的重要性和必要性，强调公民自治和非政府的公共权威。网络治理秉承的宗旨是根据社会管理创新的需要，通过多方参与、协同解决的方式化解社会矛盾、协调社会关系、促进社会和谐，改变以往由政府大包大揽的社会管理模式，鼓励公民参与社会管理，使社会管理成为双向互动的活动，实现政府与公民真正意义上的广泛合作。同时，网络治理坚持顾客导向、服务优先，强调社会管理创新过程中秉承寓管理于服务的理念，建立更为明晰的责任机制，及时、主动对社会管理问题作出回应。
(二)实施网络治理有利于形成多方参与、共同治理的社会管理格局
网络治理倡导在地方政府创新社会管理的过程中促进多元主体参与，实现共同治理，这是因为社会管理的复杂性和艰巨性决定了没有一个主体(包括政府)能独自解决所有社会管理的矛盾和问题。网络治理要求政府在党委领导下履行社会管理相应职能的同时，大力主张社会组织和公民参与到社会管理中，并为其参与创造条件，最终形成“党委领导、政府负责、社会协同、公民参与”的社会管理格局。通过实施网络治理，还能够有效协调“官意”和“民意”，避免用“官意”代替“民意”，造成政府花钱、群众不认可的不利局面。
(三)实施网络治理有助于建立新型的社会“自治”体系，最大限度激发社会活力
加强和创新社会管理，离不开社会组织的积极参与。社会组织与公众、政府协同进行社会管理是当下时代的必然要求。网络治理一方面支持大力发展社会组织，主张政府鼓励和支持社会组织的发展，为社会组织参与社会管理提供多种渠道。在党和政府引导下，通过将多种社会组织联合起来，构建政府管理与社会自治相结合、政府主导与社会参与相结合的社会管理体系。另一方面，网络治理主张在基层建立党组织、基层干部、社会组织和群众多元主体合作管理基层公共事务和公益事业的协商协调机制，形成多主体参与的基层治理网络，充分发挥基层群众和社会力量的积极性和创造力。因此，地方政府实施网络治理，能够培育和增强社会“自治”主体力量，健全社会“自治”合作机制，有利于建立新型的社会“自治”体系，从而充分发挥社会的“自治”功能，最大限度地激发社会活力。
(四)实施网络治理有助于建立“强政府、大社会”的新型政府与社会关系
构建新型的政府与社会关系，是加强和创新社会管理的重点工作。当下我国地方政府基本上都属于“大政府”和“弱政府”，政府应该明确与社会的边界，这样不仅减轻了自身的负担，而且也充分发挥了社会力量的优势，有利于提高社会管理的整体水平。网络治理强调的分权正是主张政府只需管好应该管好的事情，对于社会能管好的领域应该给予放权。例如，政府可以采取向社会购买公共服务的方式，让社会组织和法定机构履行过去政府承担的职责，提供相应的社会服务和管理，同时由政府监督和管理这些机构，从而有效避免党委政府直接面对群众的一些矛盾问题。通过减负，政府可以更好地管好该管的社会事务，从而会由“弱政府”成为“强政府”。此外，网络治理鼓励社会组织健康发展，倡导公众积极参与管理各项社会事务，支持基层群众依法参与基层公共事务和公益事业管理等，充分发挥公众和社会组织在社会管理中的重要作用，实现由“小社会”到“大社会”的重要转变。
(五)实施网络治理体现了统筹兼顾、协调协商的方法论，有助于最大限度增加社会和谐因素
维系社会秩序是社会管理的核心问题，建立良好的利益协调机制则是维系社会秩序的关键所在。在加强和创新社会管理的多元化治理过程中，不同的利益主体代表着不同的利益诉求，利益多元化也就不可避免。网络治理在追求公共价值的过程中，确立了治理网络利益最大化的前提条件，强调统筹兼顾各主体的利益，为各主体充分表达权益提供了协调协商的途径，满足各方利益诉求。此外，网络治理主张合理的分权化，促进权力主体、权力类型、权力层次和权力实现途径的多元化。任何一个社会管理的主体都不可能拥有充足的资源来独自解决一切问题，社会管理需要多主体的合作，更需要多元化治理网络成员之间相互依赖，通过谈判、交易等方式解决社会管理矛盾和问题，从而最大限度增加社会和谐因素。
四、地方政府社会管理创新实践中网络治理的运用：以延安市为例
(一)延安市社会管理创新的实践
延安市位于黄土高坡腹地，地形狭窄，依靠能源为主导的发展模式使得城镇化快速发展，但给城市资源、社会管理和公共服务带来了巨大压力。基于对社会管理现状的认识和把握，面对日益复杂而广泛化的公共服务需求和日益突出的社会管理问题，延安市借鉴网络治理理念进行社会管理创新，以提升社会服务管理整体水平为目标，构建以政府为主导、社会力量广泛参与的治理网络。延安市社会管理创新是以市区(县)政府联动为基础，以网格化管理为依托，以信息化建设为支撑，以多元化服务为重点，以化解社会问题、增进公共福利为宗旨，以常态化、精细化管理为目标，以多主体参与为特征的社会管理模式。
自2012年下半年，延安市采取了一系列加强和创新社会管理的举措，在宝塔区和志丹、富县两个县城所在城镇试点，取得了良好成效。在陕西省综治办发布的2012年度全省11个市(示范区)的社会治安满意度调查中，延安市的排名由全省第8升至第4，其中宝塔区在全省29个市辖区的排名从第24跃升至第12。同时，延安市两级法院2012年民商事案件审结9809件，其中调解、撤诉7042件，一审调撤率78.28%，同比上升2.48%。社会治安满意度的上升和公检法案件数量的下降，都从不同层面反映出延安市社会服务管理水平的提升。现对延安市社会管理创新实践举例介绍如下：
1)增强社会管理协同性、整体性和资源共享的网络治理——市区(县)联动的社会管理新体系。延安市市委、市政府在构建市区(县)联动的社会管理新体系中，以互补优势资源及不断提升社会服务管理实效为目标，建立了市、区(县)两级权责明晰的联动机制，构建了上下联动、部门协同、资源共享的社会服务管理体系。延安市打破了部门“各自为政”的传统管理方式，整合了城管、工商、民政、公安等多个部门力量，将社会管理的重点划分到相关部门，形成了以专项工作组组长单位为核心、成员单位多元参与的工作体系。同时，整合各部门信息资源，通过部门专业管理系统与社会管理综合信息平台的共建共享，促进多部门信息资源之间的良好互动和融合。
结合地方政府网络治理的分析范式，对该治理网络进行分析。在网络发起阶段，市委、政府发挥了主导作用，上级政府不仅在制度设计层面提供政策倾斜，而且在人力、物力、财力等方面大力支持，这些都为治理网络的形成提供基础。在网络形成阶段，市政府坚持党政主导，拓展参与渠道，完善多方参与机制，形成了政府主导、多方参与的治理网络。在网络运行过程中，各级政府部门确立了共同的治理目标，多部门共同参与、协同运行，整合行政资源并建立权责明晰的部门分工负责机制，融合信息资源促进各部门间的沟通和互动。市政府作为治理网络的中心节点，负责沟通、协调各区县政府和职能部门，促进各主体之间的信任，为多主体合作提供平台，发挥着至关重要的作用。在网络效果和价值方面，该治理网络通过增强各级政府在社会管理中的协同性和整体性，促进了资源共享，增强了政府回应力，提高了社会服务管理工作效能，形成了良好的社会效应。
2)推行网格化管理新模式，搭建多主体参与的社会管理平台。为实现社会管理的精细化和常态化，延安市市委、市政府创新社会管理模式，决定由政法委主导，各级政府根据自身的不同特点，组织和动员社会力量参与到社会管理中，在各区县全面推行网格化管理，建立了街道(乡镇)社会服务管理中心、社区社会服务管理站和网格三级平台，形成一个政府主导、多主体参与的治理网络和覆盖城乡的网格化管理体系，将工作延伸到网格，聚集整合资源，实现了管理力量的全面覆盖和下沉。
延安市推进网格化管理，依托现代信息技术，整合多方资源，形成多元化主体参与的社会管理模式。该治理网络的主要特点：一是政府主导、多方参与、共同治理。在网格化管理实践中，形成了由政府主导，基层党组织、包片干部、专职网格员、网格志愿者等多主体参与的治理网络，使基层服务管理力量增强。二是明晰各主体权责。在实施过程中，各网格选择了相关的利益群体、拥有特定资源优势的企业和社会组织来共同参与，各合作主体基于信任或者契约等关系建立合作机制，明确各方权责，虽然分别发挥着不同的作用，但是一切行为均服从于网络治理的共同目标。三是以信息化为支撑，搭建网格化管理信息平台，建立统一数据库来实现各部门之间信息整合与共享，将信息分流、交办督办、通报反馈等工作机制融入到信息系统中，实现对社会管理事项的全程掌控，以达到多主体间反应即时、行动协同的治理目标。四是以党建促进社会管理。在每个网格内建立党支部或党小组，基层党组织的参与充分发挥多主体的资源互补优势，搭建了基层政府与党政机关、社会组织互联互补互动的治理网络，实现了党建工作与社会管理的有机结合。
3)围绕公众需求的社会管理创新——“440”便民服务。延安市委、市政府围绕公众需求，由综治委负责在全市所有乡镇和社区建立“440”服务中心，以网格化管理为基础，利用综合信息平台，为居民提供多元化、全方位服务。一是整合行政业务，打造“440”便民服务平台，对群众的多种需求实施一站式服务，服务范围包括政务办理、代理服务、便民查询、家政服务、代办服务、“一老一少”六大类。二是整合部门资源，提供类别化服务。在区县、乡镇、社区成立矛盾纠纷调解组织，设立专业化调解机构；在社区建立戒毒(康复)、流动人口服务管理等工作室，对流动人口和重点人群提供类别化服务；并建立留守儿童服务站和居家养老服务站。三是整合社会资源，利用市场化机制，支持和引导企业、商户参与到社会服务管理中，并通过“查询—转办—回访”的服务流程来对服务质量全程监测，运用严格的考核机制来确保服务质量。
结合网络治理的分析范式，对“440”便民服务加以分析。在网络发起阶段，上级政府的支持赋予了市综治委更多资源和更好的政策规定，同时强有力的政府保证了各主体能够以良好的合作态度积极参与，这些都为网络形成提供了基础。在网络形成阶段，政府通过组建治安联防、矛盾调解等功能齐全的志愿者队伍，并引导企业、社会组织参与，形成了政府主导、多主体参与的“440”便民服务治理网络。在治理网络的运行过程中，政府建立了权责清晰的多主体合作机制，发挥社会组织紧密联系群众的优势，通过紧密的沟通及协作增进相互信任，促进了合作的长期性和稳定性。市政法委作为网络的中心节点，整合了民政、计生、就业、社保等职能部门的行政资源以及企业、社会组织等社会资源，并负责与其他主体的协调与沟通，发挥了重要作用。最终，该治理网络取得了良好的网络效果和价值，发挥了社会和市场的优势，为群众提供多元化、全方位服务，实现了以人为本、服务优先的治理目标。
(二)延安市社会管理创新的经验及启示
地方政府在社会管理领域不得不面对主体多元化、内容复杂化、形式多样化的社会问题，这就要求其整合政府、市场、社会的资源来弥补自身资源和能力的局限性，并使多主体共同参与到社会服务管理中。然而，在社会管理创新过程中，地方政府如何形成多方参与、共同治理的格局？如何推进多主体合作的开展，并达到治理目标？如何体现以人为本、服务优先的理念？网络治理理论是解决以上问题的重要途径。
延安市社会管理创新模式的实质是“政府主导，多方参与”，权责清晰的合作机制为保障，以满足公众实际需求为导向，整合政府、市场、社会各方资源，依托网格化管理体系实现综合治理，运用市场机制和现代技术手段，为公众提供综合管理和服务。延安市运用网络治理理念进行社会管理创新的尝试和探索化解了社会管理工作中的难题，也给我们带来了启示。其一，政府主导、多方参与是社会管理创新的方向。社会管理创新既需要党和政府的努力，也需要公民和社会组织发挥重要力量，可以借鉴网络治理理念，培育和增强社会“自治”主体力量，健全社会“自治”合作机制，激发社会活力，建立“强政府、大社会”的新型政府与社会关系。其二，权责清晰的合作机制是多主体合作的保障。网络治理理论可以为建立社会管理多方参与、权责清晰的合作机制提供指导，为充分发挥各主体作用提供明确的章程，能够保证社会管理各主体合作的长期性和稳定性。其三，以人为本、提供多元化服务，要注重发挥市场、社会的作用。网络治理理论体现了顾客导向、服务优先的理念，可以为整合政府、市场、社会力量提供明确的理论框架和操作机制，有利于发挥市场配置资源的优势，提高公共服务供给效率和质量。
社会管理创新是一项千头万绪的“立体”改革，尤其是我国正处于社会转型期，社会问题多发，社会矛盾尖锐，加强和创新社会管理也任重而道远。作为地方层面的政府在社会管理创新中更是任务艰巨。本文在对网络治理理论发展和基本理念深入剖析基础上，发现网络治理理论可以为地方政府建立多元化共同治理的社会管理格局，构建多主体参与社会管理的合作机制、最大限度的激发社会活力和增加社会和谐因素提供坚实的理论支持。网络治理是地方政府社会管理创新的可行路径选择，是地方政府实现加强和创新社会管理目标的重要手段和重要途径。通过实施网络治理可以推进服务型政府建设，推动社会组织和公民社会的发展，提高全社会参与社会管理的主人公意识，形成“强政府、大社会”的新型政府与社会关系，妥善解决社会管理各项难题，有利于深入落实科学发展观和社会主义和谐社会的构建。延安市充分借鉴网络治理理念，以提升社会服务管理整体水平为目标，进行了一系列社会管理创新的积极尝试和探索，不仅从实践角度阐述了网络治理对地方政府社会管理创新的积极意义，而且为其他地方政府在社会管理创新中运用网络治理理念提供了实践指导和借鉴。在今后的研究中，我们将进一步探讨社会管理和网络治理之间的辩证关系，推动网络治理的理论研究与实践，以期为加强和创新社会管理，深入贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会有所贡献。
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