乡镇企业破产中存在的问题及对策，本文主要内容关键词为：乡镇论文,对策论文,企业破产论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2000年以来，福建省明溪县法院的经济审判庭受理了9 件破产案件。在审理过程中，对有法可依的案件，坚持依法办理；对无法可依的案件积极探索解决方法，并就有关法律政策的适用问题进行探讨。现就存在问题及解决对策谈如下粗浅看法。
一、存在的问题
（一）土地问题。长期以来，我国在土地使用制度上走的是一条单一的行政划拨使用土地的路子，形成了无偿永久使用土地制度。1996年国务院颁布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权和转让暂行条例》，承认了土地使用权的有偿出让、转让、抵押、出租或用于其他经济活动，建立了土地有偿使用制度。但这只是确立了国有土地的有偿使用，作为乡镇企业，所建厂房土地均由政府无偿划拨或是开发集体荒山、林地等，企业在成立后既未到土地管理部门办理土地变更国有所有权的手续，也未支付集体农民耕地（山地）补偿费，实际企业所占用的为集体土地。根据《土地管理法》第六十三条的规定：农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者用于非农业建设，但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致土地使用权依法发生转移的除外。根据以上规定，乡镇企业在破产兼并前均属非法用地，因而造成在审理中处置破产财产时，对土地归属使用处置的困难。例如将集体土地按规定申报转为国有土地，虽可取得有偿使用的权利，但因乡镇企业所处的地理位置、交通、通信的影响及大部分属资源型企业，转为国有土地在补偿出让金后，土地将列入破产财产，致破产资产增大，要增加企业整体出让的困难，加重资产重组方的负担，企业在破产操作中因财产价过高难以变现。如在破产中对集体土地不转为国有性质，考虑到企业资产变卖后，企业所在地并不全部搬迁，实际上在评估厂房及设备时又考虑了地价因素，造成了执行上的隐性违法，且新成立的企业，因其无土地管理部门颁发的土地使用权证，在向银行申请贷款进行技改等项目时，银行会以其无土地权证而不予办理抵押贷款。第三，现有的破产再发展企业均系与所在地的政府另行协商，采纳收取一定的费用归当地政府的方式，无法到土地部门办理手续，实际属非法用地，政府行为与土地执法存在矛盾。
（二）集资款问题。由于乡镇企业建制、资信、技术等方面的原因，在当时大力发展乡镇企业的形势下，出现了许多既无财力，又无技术、资源的“三无”企业。国家对这部分企业没有投资，资金的来源只能靠企业或政府通过高息或行政的手段向社会融资和向企业内部职工、乡镇干部集资。作为出资方则往往受高于银行利息的吸引或行政干预的压力，在未对企业生产经营成本、销售成本进行核算的情况下，不同程度的投入企业大量资金，使企业所创利润（税后利润）难以一直支付集资款利息，更无法清偿集资款本金。企业为支付高息，又不断地以其他方式继续融资或将企业的固定资产向银行抵押贷款，形成新的欠息款。且集资的方式多种多样，有的企业以劳动保证金、风险抵押金的名义收取；有的则是以集资款或赞助款的名义通过签订合同的方式收取；还有由政府行文责成乡干部按一定的比例对新建企业集资（投股）；有的既约定还本付息，又约定定期分红的集资。以上方式在企业生产经营中确实发挥了一定的作用，但因其融资违反了价值规律，逐渐出现支付困难，而作为集资户也只能以每年换取收据的方式将集资款本金与利息合计后，进入下一年度的集资款账户，直至法院审理破产案时，才作为债权予以申报。这样，不但违反了金融法规，扰乱了金融秩序，且按照最高法院司法解释及《民法通则》的规定，集资户与企业间的权项往来不属平等主体的民事法律关系，集资户不能认定为法律意义上的出借款主体，法院虽可受理其申报，但处理无法律依据，造成集资户上访，引发社会的不稳定，政府也要求法院协调解决。
（三）职工补偿金问题。根据《劳动法》的规定，在确认劳动者与用人单位的劳动关系后，即构成劳动合同。劳部发[1994]481 号文《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》中第九条规定：用人单位濒临破产进行整顿期间或生产状况发生严重困难，必须裁减人员的，用人单位按被裁减人员在本单位工作的年限支付经济补偿金，在本单位工作的时间每满一年，发给相当于一个月的经济补偿金，经济补偿金在企业成本中列支。据此，破产乡镇企业的职工要求从破产财产中按第一顺序优先兑付补偿金。而依据《破产法（试行）》及《民诉法》破产还债程序的有关规定，破产清偿的第一顺序为企业所欠职工工资和劳动保险费用，未将职工的安置考虑在内。法院审理的分配顺序与劳动部门的安置补偿难以双轨并行。即劳动部门依据劳动法认为安置费等同于工资。国有企业改制国家有一整套的优惠政策，但乡镇企业无特别优惠政策本身也造成职工安置难，即补偿金的来源没有专块划出。
（四）金融风险问题。因乡镇企业资金紧缺，无力进行技术改造。经过多年的生产，企业生产设备落后，资产负债沉重，虽企业财产大部分抵押，但变现率低，企业无力偿债现象严重。有的企业因生产规模等方面的原因，按照国家《环保法》的有关规定属将要强制关闭的企业或是关闭年限已近，购买人大力压价。从我院目前审理的案件来看，破产企业的资产扣除已办理抵押财产除外，有的连第一顺序甚至破产费用都难以支付。金融部门在对乡镇企业发放贷款时，一些农村信用社又未对企业资产办理抵贷或是办理不规范，根据破产方面的规定，只能作为第三顺序人，清偿率为零。这样，大大挫伤了债权人申请债务人破产的积极性。同时，各商业银行的法人单位系各专业央行总行，对破产未收回贷款可由总行调剂予以核销，不致出现挤兑。作为农村信用合作联合社，在建社之初是以农民的资金入股，并登记为企业法人单位，应独自承担民事责任。但因信用社的存贷主要是农户及乡镇企业，存量少，按提留的金额比例不高，乡镇企业破产兑现率低，势必造成信用社的直接亏损，最终的损失人则是广大农户，极易造成支付困难，产生挤兑隐患。而乡镇政府的观念有的仍停留在破一家企业，少一分负担，或是对破产现实难以接受，因为政府也已无力承担企业的沉重债务，乡财政所的投入也无法收回，乡镇正常工作难以运作。
（五）清算组问题。我国现在没有专门的破产清算人制度，法院作为惟一的组织破产清算、实施破产清算的监督部门，承担着繁重的管理工作。清算组只负责破产财产的保管、清理、估价、处理和分配，进行必要的民事活动。乡镇企业的所在地距离远，现行法律、法规对清算组的必要费用没有明确的规定，法院合议庭难以掌握清算组成员的补贴，存在着出工不出力或是增报补贴现象。其次，有关机关的抽调人员都有其具体的工作，让他们放下本职工作去管理企业有其难度，也不利于法院直接指导破产。再次，乡镇企业归乡企办管理，实际主管为政府，法院指定政府主管部门负责人为清算组长，易受政府行政干预及为政府利益驱动，未经许可随意支付清算费用，如清算人员工资、补贴、护厂费等，给法院的审理工作带来负面影响。第四，一些企业存在穷庙富方丈的问题，而清算组只对债权、债务进行审核，未明确规定需对整个企业的亏损状况进行审计，易造成资产流失。
二、建议对策
（一）鉴于乡镇企业土地的使用现状，可考虑乡镇企业破产时在不变更土地所有权的情况下，由集体土地所有人与资产重组后的业主签订土地使用权转让合同，让所有人按略低于工业用地标准的比例收取业主的土地使用费，由新业主根据工商部门颁发的营业执照到土地部门办理变更土地使用权登记，且不应视为交易行为。这样，有利于企业的进一步发展，也不致在企业破产后造成土地的闲置和浪费。另外，我国现行集体土地迂回有偿使用制度费时费力，很不利于土地的及时开放，应尽快对集体土地有偿使用加以立法，使乡镇破产企业的土地处理有法可依。
（二）对集资款的处理应区别情况对待。对职工以“劳动保险金、风险抵押金”名义缴纳的集资，因其具有保证劳动合同履行的性质，只要职工没有违反法定的或劳动合同依法约定的解除劳动合同的情形，在破产时职工可行使取回权，即通过清算组取回劳动保险金、风险抵押金。对职工集资是用作开办企业的一项资金来源，即职工集资款已成为企业法人注册资金的组成部分的，则企业法人宣告破产，其财产必须先清偿企业的债务，如有剩余，才能退还集资款；对既约定还本付息，又约定定期分红的集资，因职工享受了作为股东分取红利的权利，应作为股权处理，不得优先受偿。对乡镇企业在破产前为维持生产经营而以白条或合同方式所筹措的款项，可视为破产企业所欠职工工资处理，优先受偿。对乡镇政府以行政手段所取得的集资，可参照国务院办公厅国办发[1998]126号文件规定，由政府协调解决。
（三）完善职工补偿金依据。1.参照社会劳动保险费用的做法，将补偿金制度规范化，由企业在正常生产中按月向劳动部门交纳的一定比例费用、职工自交部分、政府贴补部分三大块形成，企业破产时，由劳动部门负责发放补偿金，进一步完善社会保障体系。对企业欠缴部分，破产时是否列入第一顺序应予立法明确解释。2.对现行体制下破产乡镇企业的职工，因大部分职工为亦工亦农，在集体土地延包中，只要仍对土地享有使用权的，可不考虑补偿金。对已转为城镇户口且在村（乡）里未分得集体土地的，可发放补偿金，并列入第一顺序。3.进一步完善破产立法，凡涉及破产企业职工的善后问题，均应制定出切实可行的法律规范，使之与破产法相互衔接统一，以保证破产法的顺利实施。
（四）努力提高乡镇企业的清偿率，采取多种形式，减少金融风险。1.实行预出售方式。有些企业，特别是水泥生产企业，停产时间不宜过长。预出售即是与破产企业的主债权人共同协商，将破产企业预出售给他人生产经营，预出售过程中，明确出售的最低保护价及整体拍卖前的租赁费。这样做可以使设备有人维护，职工可以上班，社会稳定，同时，整体拍卖价格也有保障。2.对乡镇企业所欠农村信用社的贷款，因乡镇企业在经营中各乡镇政府均有向企业提取管理费、调拨其他企业启动经费等等，且金额高。因此，法院在受理破产前，应告知乡镇政府与农村信用社达成解决的意向，如由其他企业进行担保或由政府将属于乡镇的存量资产盘活解决信用社贷款，法院才进入破产还债程序，以维护金融秩序和社会稳定。3.按资产变现率的一定比例剥离出应分配的破产财产支付农村信用社，对信用社实行政策扶持。
（五）进一步规范清算组的人员构成及其权、责、利。第一，随着法院受理的企业破产案件的逐年增加，为提高破产清算的效率，可以成立中介机构，建立专门的清算人制度，使清算逐步规范化。第二，应明确乡镇企业的清算组由县（区）级的乡镇企业管理局与同级政府其他部门人员组成，由法院指定乡企主管局负责人任组长。第三，明确清算费用标准，以清算组为收费单位，不以个人为收费单位。收费标准以破产企业的实际破产财产作为计酬依据，在此基础上，划分相应的报酬等级，由法院最后决定清算组的准确报酬。第四，明确清算组的职责除《民诉法》第201条及破产法相关内容外，应增加查清破产责任， 即查明企业是如何亏损的，从而确定破产责任的承担者，并报告法院。法院合议庭在接到报告经合议确认后，可向行政监察、政府主管部门发出建议追查函，由分管部门依职权进行查处。