西部开发生态环境保护的立法建议，本文主要内容关键词为：环境保护论文,西部开发论文,生态论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在世纪之交，千年更迭之际，党中央、国务院不失时机地作出西部大开发的重大战略决策，这为我国西部广大地区的经济发展，乃至整个中国新一轮的经济腾飞谋划了绝佳的前景，也为西部地区环境保护事业提供了契机。
一、西部的自然资源环境状况
说起西部，人们马上想到西部的自然资源，认为开发西部便是开发西部的资源。不错，西部确实有很多种类的资源，西部地区地广人稀，是我国重要农业生产基地、能源基地、原材料工业基地和重工业基地，在我国国民经济建设中占有十分重要的地位。西部是我国矿产资源和能源的主要集中地，目前已探明储量的矿产资源和能源有45种，其中，煤炭、陆上油气资源和有色金属储量居全国之前。
但由于西部地区在交通、工业、科技、经济方面均落后于全国，自己的投资能力又差，不能充分应用资源，大多数支柱产业为高能耗的矿冶及粗加工产业，这些都制约着西部地区的经济发展，对环境的污染和生态的破坏极为严重。加之西部地区生态脆弱：西北部气候干旱、水资源短缺、植被稀疏、水土流失面积大、草地退化、沙化和碱化严重；长江中上游地区山多、山高，生态环境复杂多样、可利用土地少，加上不合理的围湖造田，加剧了洪涝灾害的发生。水资源的短缺和时空分布不合理，是西部地区生态环境的主要矛盾，也是西部地区发展的主要障碍。
二、西部开发生态环境保护必须立法先行
我国西部地区地域辽阔、资源丰富，要把那里的资源优势转变为经济优势，必须坚持合理利用和节约资源的原则，走可持续发展的道路。而要做到这一切，必须立法先行。以往对西部地区的开发建设，曾不同程度地使生态环境遭到破坏。一些地区为一时的经济利益，对草场、森林乱垦滥伐，对矿产资源乱开乱采，使得水土严重流失、土地荒漠化、草原退化，其主要原因就是长期缺乏法律的宏观调整和保障，这也是西部地区经济欠发达的一个重要原因，教训十分深刻！西部是黄河、长江等许多江河的发源地，近年来的黄河断流和长江的特大洪水与西部地区生态环境的破坏有密切关系。在西部这样一个生态环境脆弱区内进行开发，稍有不慎，就有可能造成新的环境破坏，使生态环境更为恶化。生态环境是人类生存和发展的基本条件，是经济、社会发展的基础，加强西部地区的生态环境建设，防灾减灾，促进经济发展都具有重大意义。所以，如何挖掘西部地区各种资源，把丰富的自然资源转化为现实生产力，而又不破坏生态环境；怎样为西部环境保护立法，保障经济、社会可持续发展就成为实施西部大开发所面临的重大新课题。
国外经验和我国改革开放的实践表明，对特别地区实行特殊法律调整，对于促进该地区经济发展很有必要。我国在实施西部大开发中，应借鉴国内外在实施对落后地区进行开发时的成功经验，为这些特别地区立法——为西部地区生态环境保护立法。同时，呼吁西部省区广泛深入地宣传《中华人民共和国环境保护法》、《土地管理法》、《水资源法》、《水土保护法》、《草原法》、《野生动物保护法》等法律，提高全社会可持续发展意识和法制观念，以加强资源的保护和管理，保证生态环境治理的建设成果，做到依法治理生态环境。
为西部开发生态环境保护立法，不仅对于强化西部资源的管理与合理开发，加强资源环境工作提供强有力的法律保障，而且对促进西部大开发长期、健康和有序进行，实现可持续发展，将起到重要的法律保障作用。因此，随着西部大开发的实施，加强西部地区环境保护立法，建立、健全生态环境保护方面的法律、法规，这对于保护资源、维持生态平衡，抵御为追求一时的经济发展而牺牲环境的个别意志的干扰，实现经济、生态和社会效益的共同发展，为西部大开发创造良好的法制环境，不仅是当务之急，而且是久安之计。
三、西部生态环境保护立法应建立以“预防为主”的法律体系，杜绝“先污染后治理”的末端治理方式
西部环境保护立法应集中主要力量解决环境问题的根源而不是症状，杜绝“先污染后治理”的末端治理方式。“先污染后治理”是一条针对环境后果的环境政策，在治理方式上属于末端治理，在治理环境污染方面虽能达到一定的效果，但并不能从根本上改善环境质量。原因是针对环境后果的政策往往治标不治本，而且成本巨大，经济上极不合算，并最终导致经济效益和环境效益都低下。这种治理方式无法促进经济协调、健康、持续发展，无法推进西部大开发的顺利进行。所以，必须将重点放在环境后果上的环境政策转移到重点放在生产这些后果的根源的政策上来，实行源头控制。
为达到此目的，西部生态环境保护立法就应建立“预防为主”的法律体系。“预防为主”是把重点放在产生环境问题的根源的政策上，它要求所有单位和个人在进行各种开发、建设、生产、经营等活动之前就要考虑其行为对环境的影响，并采取措施，把污染和破坏程度降至最低，以期求得经济效益和环境效益的统一。
“预防为主”原则在法律上的体现主要是重视规划的制订规划和实施。规划是超前的工作。通过科学的手段制订指导人们的行为，必将大大减少发展中的矛盾冲突和失衡。规划的编制应当依据国民经济和社会发展需要以及当地资源条件、历史情况、现状特点等，统筹兼顾，综合部署。符合生态环境要求是规划的基本原则之一。目前我国已制订了一系列“预防为主”的法律制度和措施，如环境影响评价制度、“三同时”制度、环境许可证制度、现场检查制度、清洁生产制度、落后产品和设备淘汰制度等，但还不能满足西部开发战略的要求，还需要进一步完善和补充。
四、西部开发生态环境保护应制定的法律、法规
西部开发和生态环境保护方面的立法应在不违反国家宪法和法律的基础上制定。立法应体现如下开发原则：资源合理有效开发利用与保护原则，经济、生态和社会效益的统一原则。
（一）为资源的合理开发利用立法
实施西部环境保护立法的一个重要内容是要着眼于科学、合理利用资源。资源的合理开发利用立法一定要体现在保护中开发，在开发中保护，开源节流并重。特别是一次性能源和矿产资源是不可再生的，必须合理开发利用，真正做到资源、开发、环境的协调一致；其次，资源开发必须以市场为导向，以经济效益为中心，找准优势，突出重点；再次，依靠科技进步，以高新技术为驱动，使资源开发增效增值。要利用科学技术充分提高资源利用率，引导资源开发从主要依靠新建项目、单纯追求产品数量，转移到主要依靠科技进步、提高资源利用效益上来。并要依靠科技进步最大限度减轻资源开发对生态环境的破坏，实现开发与环境保护的良性循环。因此，建议制定西部地区破产资源开发、矿产资源管理、矿产资源补偿费征收管理、能源开发、能源管理、煤炭管理、水生野生动物保护、森林和野生动物类型自然保护区、旅游资源开发、地质灾害防治等方面的法律、法规。
（二）把防治水土流失、退耕还林（草）、封山绿化、以粮代赈、个体承包的政策措施纳入法制的轨道。
水土流失是西部最重要的生态问题。在治理中，加强立法，坚持生态措施与工程措施相结合，以基本农田为突破口，把防治水土流失和提高农业生产相结合，加大天然植被保护工程实施力度，同时采取“退耕还林（草）、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施，坚持因地制宜，分类指导。退耕还林（草），要坚持生态、经济和社会效益相统一的原则，在确保生态目标实现的同时，要保证农民的生计；坚持省政府负责和实行地方各级政府目标责任制。国家向退耕还林户提供的粮食，由中央财政承担。此外，国家还将向退耕户适当予以现金补助。实行个体承包，按照“谁造林（草）谁管护、谁受益”的原则，实行责权利挂钩。再次，在西部开发中，既要按经济规律办事也要按自然规律办事，彻底转变以牺牲生态环境为代价的经济发展方式，切实实行“经济建设和生态环境建设并重”的指导方针。尤其要采取措施防止一些领导干部为短期的经济增长，盲目加大自然资源开发力度，从而使生态环境进一步遭到破坏的现象。建议将生态环境指标纳入地方党政领导干部的政绩考核和岗位目标责任之中。
以上制度都应纳入法制化管理，可以避免政策易受形势左右而朝令夕改的不足，影响西部开发的顺利进行。因此，建议制定西部地区荒山有偿开发、西部地区植树、西部地区沙漠土地、珍贵树种保护、西部地区基本农田保护、西部地区农村发展、西部地区生态农业、西部地区山村振兴等法律、法规。
（三）为土地资源有效合理利用和保护立法
随着西部大开发进程的推进，土地报批、征地拆迁，占补平衡等需要法律服务。可以说，西部开发的每一步都离不开法律服务，因此，为土地资源合理利用和保护立法迫在眉睫。在制定土地管理、使用方面的法律时，应借鉴国外开发落后地区时制定的一些土地法。如美国西部开发时的1784、1785、1787年分别制定的三个土地法；加拿大为了推动西部和内地的开发于1872年颁发的“自治领土土地法案”等来制定我国西部地区土地管理、土地登记、土地监察等法律。各级国土管理部门要转变观念，强化服务，以保障西部大开发各建设项目的用地需要。同时，依法行政，切实保护耕地，严查违法用地行为，保持耕地总量的动态平衡。所以，建议制定西部地区土地管理、土地登记、土地监察等法律、法规。
（四）为实现水资源可持续利用立法
治水是一个复杂的系统工程，要求我们解决好水利与国民经济和社会协调发展的关系问题，统筹考虑洪涝灾害、水资源短缺、水环境等问题，以及协调不同治水措施之间的关系问题。因此当前首要的任务是遵照中央的精神，理清思路，搞好水利规划，逐步建立完善的科学的全国规划体系。要实现以上目标，建议制定西部地区水资源法、西部地区水资源费增收管理、西部地区取水许可规定、水利设施等方面的法律、法规。
（五）为长江流域环境保护立法
长江流域是我国的经济中心，为长江流域生态环境保护立法是可持续发展的需要。因此，只有颁布适合于全流域性的法律，形成法制统一，才能防治、控制并消除各种生态环境问题。
多年来长江流域环境污染令人担忧。只有通过立法，才能从根本上解决污染问题。国内外实践表明，实行流域环境保护立法是治理流域环境污染的根本措施。为此，建议长江流域环境保护立法问题要纳入议事日程。同时，要尽快建立长江流域环境管理机构，加强对流域环境统一管理。另外，建议实行东部地区和江河下游地区对西部和上游地区予以适当补偿的法律制度，主要是为了解决西部地区保护长江流域环境的困难，补偿西部地区为保护生态环境污染而付出的代价。因此，建议制定长江流域防护林体系管理、长江污染物清理管理等法律、法规。
（六）文物保护要完善立法、加强执法，为合理开发利用旅游资源提供全方位的法律服务
西部开发，必然带动一些大规模的基础设施工程、旧城改造工程的进行，对各地大型古遗址的保护将形成冲击，一些文化遗址有可能将被蚕食、损毁，许多有价值的古代和近现代文物建筑、历史街区将有可能被拆毁，旅游资源将有可能被破坏，这些问题都与文物执法不严和法律不够完善有关。目前，文物保护法实施中存在的突出问题是有法不依，执法不严；违法乱纪，以言代法，以罚代刑的现象较为普遍。加强文物保护工作，保护旅游资源关键要靠法制。建议尽快完善文物管理法，制定西部旅游资源管理等法律、法规。
此外，还应建立健全西部开发生态环境保护法律、法规的实施体系和保障支持机制，加强监督机制，以保证法律、法规的贯彻实施。
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