土地开发决策模式与城镇发展——近代英国海滨休闲城镇的启示，本文主要内容关键词为：城镇论文,英国论文,海滨论文,近代论文,土地开发论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K561.4 文献标识码：A 文章编号：1007-7030(2002)05-0090-06
在我国城市化进程中，如何进行城镇土地资源的合理开发，进行城市规划和城镇基础设施建设，从而建成符合人居条件的现代生态城市，是一个关系到城市现代化的关键问题。回顾历史，英国城市化中的土地开发模式与城镇发展的关系就值得我们研究借鉴。 1851年人口普查表明，英国已成为世界上第一个城市化国家；尤其是11个海滨城镇的增长率达314%，[1](p.52)位居榜首，远远超过了其他类型城镇的人口增长率，将伦敦的146%、制造业城镇的224%、海港城镇的195%远远抛在后面。[2](p.2-3)到1911年，全国半数的人曾光顾海滨，20%的人每年要在海滨小住，海滨城镇发展之快令人瞩目，同时各个海滨城镇发展的差异耐人寻味。抓住机遇、采取措施加快海滨城镇的发展成为摆在当时人们面前的重大课题。
一
大体而言，起初英国海滨休闲城镇的成长与工业城镇的崛起一样是自然的历史进程。随着生产力的发展，英国成为“世界工场”，建立起海上霸权，成为首屈一指的世界金融中心，社会物质财富空前丰富，从贵族地主、实业家、商人到一般中产阶级都分沾到了繁荣的益处，休闲队伍日益壮大。与此同时，上流社会的社交和时尚中心由内陆矿泉城镇转移到海滨，新兴的中产阶级模仿上流社会追踪而来，海滨休闲城镇异军突起，成为19世纪英国城镇体系中引人注目的新成员。
正如西方史家早就注意到的那样，英国海滨休闲城镇的发展具有十分明显的“等级”色彩，上流社会、中产阶级和工人大众都各有自己偏爱的海滨胜地。之所以如此，除历史渊源和舆论认同外，在深层次上与各地土地开发模式的不同有关。
英国的土地私人占有制对城镇的开发模式和发展走向有着极大的影响。除海水涨落形成的海滩属于王室外，海滨其余土地大多为私人所有，因此早期的土地开发大多是地主的个人行为，城镇开发和建设处于自发状态。小土地所有者从微观着眼，关心的是如何在最短的时间内，从那一小片土地上获得最大的利润，不大可能从宏观上关注城镇的整体规划和总体发展，由此土地所有权的高度分散，带来了海滨胜地开发本身的分散性，特别有利于小旅馆、小商店等的发展，商业化进程较快，布兰克浦(Blackpool)就是一个很好的典型。布兰克浦的小土地所有制较为典型，到1838年，只有24块土地的面积超过25英亩。[3](p.22)即使是海边的大片土地也被分割成小块出售，用以建造家庭旅馆(lodging-house)。这种土地分散开发的趋向，固然有助于吸引小资本的进入，有利于布兰克浦的早期开发，但各自为战的发展战略，使布兰克浦成为由连片的小地产、家庭旅馆和小商店构成的城镇，没有雄伟的公共建筑，不见漂亮的滨海大道，也没有大型公园的空间，由此奠定了布兰克浦以社会中下层顾客为服务对象的发展导向。它以其低廉价格吸引了中下层人士的光顾，恰好适合附近的兰开夏工业区民众的需求。到19世纪中下叶，布兰克浦的工人休闲队伍便开始“排挤”中产阶级，使之向“工人度假胜地”的方向发展。
比较完整的土地所有权，成片的开发，统一的规划和设计，相对高的开发起点，大型公共基础设施的建设，往往会建成布局合理、宽敞舒适的城镇，并因此吸引中上层人士的光临，发展潜力相对较大。布兰克浦以南的索斯波特(Southport)的滨海土地在发展初期落入了一个地主集团手中，这个集团首先着手设计和建筑宽敞、优雅的林荫大道——劳兹街(Lords Street)，并注意防止过度工业化和商业化倾向，于是索斯波特就逐渐成为一个秩序井然的拥有宏大的旅馆、漂亮的别墅、大型的花园的海滨休闲城镇。许多富裕的工厂主和大商人把它作为退休养老的地方。伯恩茅斯(Bournmouth)、波克斯顿(Boxton)和东伯恩(Eastbourne)与索斯波特属同一类型，进行较为统一的规划，城镇沿着海岸线建成，在松木掩映之中，座落着一幢幢独立式住宅，安静舒适。
再如英格兰东南部的威斯特盖特(Westgate)虽也是小土地所有制，但却在较高的起点上进行开发，富裕的开发者建起完全私有的道路，只允许建筑英国典型的独立式住宅，并率先建筑了首批英式海滨平房(bungalow)，与工矿业城镇中的楼群形成鲜明的对照，这种海滨独立式平房，以其建筑面积大、宽敞舒适为特色，在某种程度上是地位和财富的象征。众所周知，在海滨休闲成为时尚之前，海滨乃为偏僻遥远之所在，社会经济生活的重心在内陆，首都、各地的郡城和内陆矿泉城镇是社会经济生活的中心。因为大海是一个危险和未知的领域，其时连渔村也建在远离海边的地方，房屋多背海而筑，体现出一种内向和防御的心理态度。而今，大海成为一道风景，被人观赏，供人享受。新鲜的空气更是内陆城镇大众渴求之物，因此把房屋建在海边、面向大海就成为时尚。海滨地位的上升，使地价日益上涨，建筑平房和独立式住宅因为占用了更多的土地而颇能体现业主的富豪身份；并且与工业城镇拥挤的楼群相比，这种滨海的“乡村式”建筑又具有无穷的魅力；到19世纪末，“平房”二字就几乎代表“海滨”本身，成为继半独立、独立式住宅之后中上层阶级普遍追求的理想住宅模式。
由此可见，尽管布兰克浦、索斯波特和威斯特盖特发展的起点基本相同，但城镇土地资源开发模式的差异决定了三者的差异及发展走向。这个阶段的城镇土地开发大多是自发行为，城镇发展大多带有自发性和无意识性。由于起点不同，一些城镇的差异已初露端倪，进而影响到城镇景观，决定着游客的主体构成。
在这个自发开发阶段，英国海滨休闲城镇已初步形成了一定的等级秩序：位居顶端的是布赖顿(Brighton)，它鹤立鸡群，因毗邻首都伦敦而成为王室、贵族和大商人的海滨胜地；第二类是中产阶级的休闲胜地，如马盖特、黑斯廷斯以首都中产阶级为主顾，北方斯卡伯勒则成为外省贵族的社交和休闲胜地，前述索斯波特也属此类；第三类是正在崛起的海滨胜地，成为那些急于模仿上流社会举止、追求健康、地位及娱乐的中产阶级及下层民众的去处，如布兰克浦。
二
自1825年英国第一条铁路通车，到1835年，全英已有471英里铁路线，1845年达3277英里，1850年达13411英里，1885年则更达到30853英里之多。[4](p.21)密如蛛网的铁路线伸向英伦的城镇和乡村、内地与海疆，把英国纳入了一个有效的铁路网中，在英格兰和威尔士乘火车的旅行者在1840～1870年间增长了20倍。[1](p.24)铁路网的逐步建成 ，缩短了地理上的距离感，把大小城镇有机地联结起来，使海滨休假胜地的大规模扩展有了可能，从而对海滨休闲城镇的发展带来了巨大的机遇和挑战。如何对此作出反映，直接影响到海滨休闲胜地的未来。地主、建筑者、地方当局和地方精英等主体的态度、决策无不影响到海滨城镇的土地开发模式及其发展走向。这时不再是几个地主说了算，市政当局的态度和具体政策措施起着重大作用，那些积极争取铺设铁路线的城镇得到一次发展的机会；那些反映迟缓，或消极抵制的城镇发展就受到了牵制。
铁路既加快了现有海滨城镇的发展，也为边远地区海滨的发展创造了条件，催生出全新的海滨休闲城镇。布赖顿于1841年的通车，使在30年代陷入衰退的它重新恢复生机，再次把首都民众和时尚的注意力吸引到这里。旅行时间的大大缩短简直使之成为伦敦的郊区，成为名副其实的“首都的肺”[5](p.39)。1837年马车运去5万旅客，可在1850年的一周内，铁路就把7.3万人运到布赖顿，到1862年，仅复活节一天就达13.2万人。[1](p.23)旅游业的繁荣促使该城居民剧增，1841年已有4.6万人，10年后就增加到6.5万人，1871年更达到9万多人。大批新型建筑面向大海，以前挤成一团的建筑风格让位于相对宽松地分散在海边的建筑物，具有现代风貌，使人们足不出户就可欣赏海上美景，海洋滩岸成为城镇居民的休闲和社交中心。土地开发进程加快，房地产业欣欣向荣，1841年布赖顿拥有8137所房屋，在其后的30年繁荣期中又建造了7239所，[2](p.153-154)还建筑了宏伟的教堂、旅馆、观光码头、海滨大道等。可见铁路为布赖顿的飞跃发展提供了契机。
铁路也给其他海滨城镇带来了发展的机遇。1848年切斯特与圣海德(Holyhead)通车，事实上就把圣海德与伦敦联结起来了。海滨的拉尔(Rhyl)进入了铁路网，于是就着手兴建房屋和旅馆，到1852年，一本当地的导游手册就开列多达212户家庭旅馆。伯恩茅斯在1811年时仍是一片荒野，次年建成第一所房子，1841年也仍不足30幢房屋，但在1870年火车通车后，在短短的10年中，人口便从5896人增至16859人，几乎增长了两倍。[5](p.46)由于火车来得相对晚，因此马克姆伯就竞争不过布兰克浦，惠特比也竞争不过斯卡伯勒。只有那些附近无竞争对手的海滨胜地，铁路开通的早迟关系不太大，如伯恩茅斯、斯卡格尼斯(Skegness)和马伯骚帕(Mablethorpe)。
这次布兰克浦又未能抓住机遇，没有进行适时的城镇基础设施建设，以留住火车带来了中产阶级主顾。由于早期开发中的自发状态，布兰克浦的街道狭窄曲折，建筑参差不一，旅馆拥挤不堪，海滨大道因各段分属于不同的地主、管理不善而一团糟，这一切成为制约其发展的瓶颈。当然，许多城镇都或多或少存在类似问题。不同的是，有些城镇如雷森姆(Lytham)和索斯波特早在40年代就组建了“改善委员会”，着手进行城镇改造；但布兰克浦却无动于衷，各个小地主、小业主之间互相推诿。其优势很快被邻近的雷森姆和索斯波特所利用。他们对土地进行良好的规划，对城镇进行及时的改造，建成更加宁静美丽的海滨城镇，吸引着更多的中产阶级人士。
有些海滨胜地曾反对和抵制铁路的铺设。英国东北部的渔港和造船业城镇惠特比(Whitby)就曾抵制火车的诱惑，然而地方经济的衰退迫使它改弦更张，以便与约克郡的海滨胜地相竞争。北方上流社会的休闲地斯卡伯勒也极力反对火车，试图维持其上流社会度假胜地的特色，不过1845年火车还是开到了斯卡伯勒，来自约克郡、威克菲尔德和纽卡斯尔的人们挤满海滨。
铁路还“创造”了全新的海滨胜地，东部的斯卡格尼斯和马伯骚帕几乎是铁路呼唤出来的海滨城镇。它们在70年代之前还无足轻重，但在1873、1875年火车通车后，很快面貌大变，城镇迅速崛起，大批东米德兰的游客蜂拥而来，在1913年，即铁路通车仅40年后，就有75万人光顾斯卡格尼斯，其发展速度之快，只有伯恩茅斯可相提并论。
虽然并非所有的人都到海滨休闲，比如在1851年就有500多万人乘火车去参观伦敦的水晶宫博览会。更有成千上万的人去乡村或其他城镇，然而不可否认的是，海滨休闲城镇成为铁路的巨大受益者。铁路时代的到来，还导致了通勤者队伍(即住在海滨城镇，早晚乘火车去大城镇工作的人)的诞生，如马克姆伯(Morecambe)成为约克郡富裕者们的家园，他们每天早出晚归，白天乘火车前往布莱得福德或哈里法克斯上班；犹如西雷丁的人们把斯卡伯勒当作郊区一样，更有许多富裕的人在此觅得退休良居。
三
英国进入铁路时代，不列颠被联结到一个统一的网络体系之中。此时铁路对海滨休闲城镇的扩展作用已发挥得淋漓尽致。问题是，当几乎所有城镇都得到铁路的便利，把附近大工业中心的游客吸引到就近的海滨胜地之后，如何进一步发展呢?在这个问题上，布兰克浦与布赖顿的不同做法值得研究总结。
虽然布兰克浦在前两个阶段的发展中未能把握机遇，没有进行城镇的整体开发，也没有在40年代很好地利用铁路廉价运输带来的益处、把握中产阶级游客市场，从而丧失了成为中上层阶级海滨休闲城镇的机会。然而，“祸福相倚”，从60年代开始，布兰克浦认准机遇迎头赶上，索性以日益状大的工人群体为服务对象，在土地开发上，利用英国大工业中心的资金，致力于大规模的大众娱乐设施建设，建起两个观光码头(pier)、新的集会厅、冬季花园，及宽阔的海滨大道。
值得称道的是，在创造一个大众旅游城镇方面，布兰克浦市政府发挥着越来越重要的作用。虽然在它早期的开发和建设中，市政府并没有参与设计规划，但是后来它通过其他途径大大促进了布兰克浦的大众娱乐发展。首先，进行公共基础设施建设。19世纪中期英国大部分工业城镇进行了城镇环境改造，现在布兰克浦市政府急起直追，在1892年接管电车，进行更新换代和扩建，使其更易到达海边；1880年开设了一家公共图书馆，旨在吸引游客；市政府甚至还定期检查水质，发布水质通报等。其次，在80～90年代，警方放松了对海滩的监督，听任小商小贩麇集沙滩，默许露天演出者登场，(注：还有像克里斯索普(Cleethorpes)与布兰克浦一样允许大众娱乐、露天买卖市场以及露天表演的存在，这无疑有助于吸引“一日游”和短途旅行者。像马克姆伯等许多海滨生地则禁止小商小贩活动，希望以此保证其“体面的”特色，留住中上层阶级。)以增益其大众色彩。最后，布兰克浦市政当局直接地介入假日经济的发展中去，主持从1881年开始的广告宣传战。说起来，布兰克浦的广告宣传起源于阴错阳差的偶然事件。1879年时，《议会法令》授权城镇征收每人2便士的税收，以作宣传，或为旅游季节组织一支鼓乐队。尽管其他市政府认为广告并非政府开支的合理项目，但布兰克浦却不失时机，抓住这个机会，征收此税用于广告宣传，组织“广告委员会”，其目标是扩展潜在游客的地理范围。它进行了吸引以布兰克浦为中心的、方圆50英里的450万居民、方圆60英里的550万居民和方圆70英里的650万居民乃至更远的区域内的宣传攻势。[6](p.56)广告的主要办法是在大型集市和庙会上广为散发招贴画，主角是没有阶级特征的人物；还有其他引人注目的花招，这些广告甚至比报纸还更广泛地深入民众之中，使布兰克浦家喻户晓。以后，虽广告费与日俱增，但城镇人口增长本身就提供了更多的税收来源；相比之下，其他海滨胜地没有能利用这笔资源，只依赖于偶然的捐赠，所以很难保证一种经常性的收入，只能利用铁路线、私人公司做一点宣传，其声势根本无法与布兰克浦相比。布兰克浦市政府拥有足够的经济实力，一心一意地进行广告宣传攻势，结果不难想像，从伯明翰、诺丁汉、莱斯特和设菲尔德及更远地区的旅行专车源源而来。[1](p.71)这样就把这个兰开夏的区域性度假地变成为具有全国性意义的海滨胜地。
与此同时，自80年代起，布赖顿开始失去其独一无二的至尊地位。自19世纪中叶以来，布赖顿良好的气候和舒适的环境吸引了其他行业的介入。先是教育发展起来，建立了许多私人住宿学校，在60年代就有约70所学校；[7](p.42)此外在50年代就建立起火车制造业，以及服装、家具等轻工业。结果在城镇建设和发展问题上，各个利益集团意见相左，无法取得一致看法。比如制造业集团不愿对旅游休闲业进行投资，在60年代就发生了要不要进行大规模城镇改造的争论。休闲业利益集团认为，下水道不畅和污水横流不利于休闲业的发展，但制造业集团认为事不关己，因而竭力反对。最主要的是，在这场争端中，布赖顿市政府站在制造业一边，使拟议中的许多工程项目胎死腹中。
从19世纪晚期布兰克浦与布赖顿的不同发展历程中，我们可以看到市府的作用越来越明显，它能直接促进或迟滞城镇的发展，影响城镇的未来发展走向。
四
从英国海滨休闲城镇的发展中，我们可以清晰地看出，城镇发展的走向和模式受到多种因素的影响。总结其中的规律性，可以为今天中国的城镇发展与城镇改造提供一定的借鉴。
首先，城镇的发展走向在很大程度上受到土地开发模式的影响和制约。起初，英国资本主义土地私有制的现实和“自由放任”的经济政策，决定了他们不可能进行土地开发的全面规划，只能听任个别业主和开发商的自由开发，城镇只是房屋的简单堆积，缺乏总体的规划和整体观念。这种土地自主开发模式决定了后期的城镇改造工作规模大、任务重。但历史的经验教育了他们，后来的休闲城镇吸取了历史的教训，进行相对高起点的开发，使城镇发展有一定的规划与目标，从而发展出一批相对新颖的海滨休闲城镇。在土地私有制的条件下，英国人还能以前事为师，总结历史经验，注意城镇土地开发的整体性；那么，在我们今日的城镇开发中，土地国有制度已为城镇土地的统一规划和开发奠定了基础，建成优美的现代生态城镇更不会只是个美好的愿望。
其次，城镇的发展受地方决策的影响，能否把握时代机遇，极大地影响着城镇的兴衰成败。如果说在早期开发阶段，一切发展尚处于“自发”状态的话，那么到第二个阶段，良好的组织与政府介入就成为许多海滨休闲城镇飞跃发展的关键。市府能否因地制宜，能否积极参与到城镇发展和改造工作中，能否认准城镇未来发展方向，就变成至关重要的问题。那些能确认当地的优势，不受既得利益集团的左右，全力以赴地利用自己的优势的城市，则形成城镇的地方特色。铁路给人们提供了一次“自为”的机遇，那些在决策中决定并努力尽早拥有一条与大工业中心相连的铁路线，并进行土地的有效开发，进行大规模的城镇建设和城镇改造的城市赢得了发展的机遇，城镇发展大有起色。
第三，城市能否及时变不利因素为有利因素，根据市场变化而适时调整自己的城市经营策略，发展自己城镇的特色，成为能否体现城市发展潜力的重要因素。早期布兰克浦错失发展机会，但到19世纪晚期，市政府介入城镇旅游资源的开发，变不利因素为有利因素，终于确立起以工人大众为服务对象的宗旨，并把战略眼光投射到兰开夏工业区以外，从而发展成一个全国性的以现代产业工人为服务主体的海滨休闲城镇，这既防止了过分依赖于单一区域即兰开夏游客的潜在危险，也使它保住了工人休闲胜地的地位，从而获得了飞跃的发展。到1911年，它已成为全国第五大海滨休闲城镇，其附近的雷森姆、马克姆伯、索斯波特和圣·安尼斯的人口都因之而有了很大的增长。[3](p.28)可见，在城镇发展的前几个阶段进展迟缓固然令人惋惜，但如能在后来的发展进程中认清时代发展的潮流，抓住时代提供的新机遇，变不利因素为有利条件，建成特色城镇，照样能后来居上，成为城镇队伍中的翘楚，独领风骚。
第四，宏观决策不可或缺。英国海滨休闲城镇的发展历史说明，城市的土地开发利用，不能完全受开发商个人行为的主宰，需要对城镇的发展作出宏观的决策和全面的规划，让规划引导城镇的发展，而不是由个别开发商任意决定城市的走向。开发商只能在统一规划的前提下，按照规划的原则来进行具体的开发。今天我们的城市发展要清醒地注意到土地开发的重要性，政府部门应该进行系统的规划，避免无序开发，不能听任开发商自行其事。目前由于种种原因，缺乏协调和统筹规划的现象仍时有发生，重复建设也非鲜见，给城镇发展留下遗憾。英国的前车之鉴，可引起国人的警醒。在城镇改造问题上，也不能受既得利益者的影响和其他地方势力的制肘，一旦进行了科学的规划，对城镇的发展定了位，就要下功夫，向着这个目标前进。否则会如英国第一大海滨胜地布赖顿一样，屈从于其他利益集团，不能在海滨休闲城市这个特色上做文章，最终失去其独一无二的地位。中国城市市政改造如火如荼，如何把城镇的远景规划与近期的改造和发展结合起来，协调城镇发展的前瞻性与现实性，是一个城市改造成功与否、发展快慢及有无自己特色的关键所在。在今天经营城市的理念广为传播的时候，城市土地等要素进入市场的情况下，必须由政府进行总体远景规划，而不是让开发商牵着鼻子走。英国海滨休闲城镇发展宏观决策的有无与城市兴衰之间的关系，无疑会给人以极大的启示。