统一行政行为概念的必要性及其路径选择，本文主要内容关键词为：必要性论文,路径论文,概念论文,行政行为论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
长期以来，学者们对行政行为概念的认识分歧，主要表现为对其主体要素、权力要素和行为效果要素等构成要素有不同理解。行政行为的概念分歧严重阻碍了我国行政法和行政法学的发展。在新中国行政法学研究走过近30个春秋，行政诉讼制度积累了20多年经验的今天，① 结束分歧、统一行政行为的概念是当务之急。本文拟探讨统一行政行为概念的必要性及其路径选择，并对行政行为的概念体系及需要修正的行政行为的基本理论作简单阐释。
一、结束分歧，统一行政行为概念的必要性
(一)统一行政行为的概念是确保良法之治的需要
统一行政行为的概念对良法之治的实现举足轻重：首先，统一行政行为的概念有利于实现行政法制的统一。如果立法者对行政行为概念存在分歧，那么在立法时将不知所云；或者，在相同文字的掩盖下，法制统一似乎已经实现，但当把这些“行政行为”放置于行政法律体系之中时，“行政行为”之间的矛盾与冲突就凸现出来。简言之，行政行为的概念分歧将成为破坏行政法制统一的元凶。② 其次，统一行政行为的概念有利于实现行政立法的简洁性。如，《行政复议法》和《行政诉讼法》在规定其受案范围时，都列出了长长的“具体行政行为”的清单；如果对“具体行政行为”的内涵和外延有清晰和统一的认识，这些列举就可以省略。③
(二)统一行政行为的概念是规范公共行政方式的需要
随着社会的发展，公共行政面临的事务越来越多。为妥善解决各项行政事务，行政方式必须因事制宜。这样，除行政处罚、行政强制等刚性行政方式外，蕴含着行政主体与行政相对人之间的协商与合作精神的行政指导、行政合同等柔性行政方式也被推到前台。虽然，柔性行政方式剔除了刚性行政方式的“命令”、“强制”等因素，但它仍可能给行政相对人和其他社会公众带来不利影响。因此，柔性行政方式仍然需要行政法的调整和规范。然而，长期以来，学者们把“行政行为”作为行政处罚、行政强制等刚性行政方式的上位概念，而对行政行为是否包含“行政指导”和“行政合同”等柔性行政方式存在争议。同时，为了阐释客观存在的柔性行政方式，学者们不得不把“行政指导”与“行政合同”放置在“行政相关行为”中或者“行政行为”编的“行政主体实施的其他行为”中进行论述。④ 这种态势使得行政法对柔性行政方式关注不足——关于柔性行政方式的立法几乎为零。⑤
这种状况在行政实践中产生了诸多不良影响：行政主体在选择行政方式时，更多的不是考虑行政事务的性质和实现行政目的的需要，而是考虑采用哪种行政方式可以逃避法律的规范，或者说可以避免成为行政诉讼的被告。于是，行政行为与非行政行为的区分，演化成了行政主体是否承担及怎样承担法律责任的区分。因此，统一行政行为的概念，把柔性行政方式纳入行政行为的范畴，是规范公共行政方式的需要。
(三)统一行政行为的概念是实现行政诉讼宗旨的需要
行政诉讼以监督行政机关依法行使职权、保障行政相对人合法权益为宗旨。然而，行政行为概念的分歧使得该宗旨的实现步履维艰：《行政诉讼法》第5条规定行政诉讼的审查对象是“具体行政行为”，但由于对“行政行为”概念存在分歧，因而对“具体行政行为”的所指也各存己见。为消除分歧，最高人民法院在《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》(1991年5月29日颁布生效，已废止)中明确界定“具体行政行为”，但这一界定明显缩小了行政诉讼的受案范围。⑥ 后来，最高人民法院在《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)中不再给“具体行政行为”下定义，而是以“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”(第1条)取而代之。然而，哪些行为是“行政行为”或“具体行政行为”的争议仍然存在。⑦
二、统一行政行为概念的路径选择及其理由
目前，结束分歧，统一行政行为的概念是学术界与实务界的心声。总体上，学者们提出了统一行政行为概念的两条路径，即采纳“狭义型”行政行为概念和“广义型”行政行为概念。前者主张借鉴德、日等国的行政法学说及立法成果，缩减行政行为的外延和内涵，以保持概念自身逻辑的严密性和体系的完整性，即以“行政行为”取代“具体行政行为”，并对行政作用实行类型化处理，使行政行为与法规命令、行政合同、事实行为等是同一位阶的概念，同时围绕着行政诉讼界定行政行为。此时，“行政行为是具有行政权能的组织或个人行使行政权，就具体事项针对行政相对人所作的直接产生外部法律效果的行为”。⑧ 后者主张回应公共行政对传统行政行为概念的挑战，正视内部行为与外部行为、强制行为与非强制行为以及单方行为与双方行为都是行政权的具体化和表现形式的事实，把它们都纳入行政行为的范畴，因此，行政行为是“依法享有行政权的组织或个人(主要是行政机关、法律、法规授权行政组织、委托行政组织和公务员)，为实现一定的行政管理目标，执行公务的各种行为方式、方法和过程的总称”。⑨
笔者认为，虽然，“狭义型”行政行为概念能够同德、日等国的行政行为概念系统接轨，但它忽略了法律移植的条件与成本及一个科学的概念系统与本国语言使用习惯的关系。相比较而言，“广义型”行政行为概念更为可取。不过，笔者倾向于把“广义型”行政行为界定为：行政主体为实现行政目的或基于公共行政的需要，所实施的一切行为或采取的一切措施、手段或方法。具体来说，采用上述“广义型”行政行为概念的理由如下。
(一)“广义型”行政行为概念与公共行政的发展趋势相契合，有利于进一步推动公共行政方式的改革与发展
如前文所述，目前，管理型行政已经萎缩，服务型行政逐渐取得优势地位。在服务型行政之下，为了解社会公众的需求，行政主体必须充分听取社会公众的意见，因此，具有“协商—合作”精神的行政指导和行政合同等柔性行政方式更加有利于行政目的的实现。然而，在“狭义型”行政行为概念之下，柔性行政方式因未被纳入“行政行为”范畴而受到抑制。同时，在“依法行政”成为行政工作人员的至上律令的情况下，基于稳妥的考虑，某些行政工作人员习惯于亦步亦趋于法律——因为法律对刚性行政方式有明确规定，而且现行《行政诉讼法》仅把刚性行政方式纳入行政诉讼的受案范围——严重欠缺发展服务型行政所亟需的创新精神、服务精神和协作精神。
不过，“广义型”行政行为的概念恰好与公共行政的发展趋势相契合：在“广义型”行政行为概念之下，柔性行政方式和刚性行政方式受到同等重视——都是行政行为，都受到行政法的规范，只不过受行政法规范的方式和程度不同罢了。这样，虽然同样是“依法行政”，但行政工作人员更多的是从如何有效实现行政目的而非如何避免承担法律责任的角度来选择行政方式。这种行政思路的转换，符合公共行政的发展趋势，有利于行政方式的创新，并且能够使行政方式的创新因得到法律的指引而更加迅捷。
(二)“广义型”行政行为概念与现行法律的规定相契合，有利于扩大行政诉讼受案范围和完善行政诉讼制度
目前，理论界及实务界关于修改与完善《行政诉讼法》的讨论非常热烈，而讨论的焦点之一就是行政诉讼的受案范围——反复论证把抽象行政行为、行政合同行为、行政指导、事实行为、内部行为纳入或排除于行政诉讼受案范围的得失。事实上，最高人民法院已经在这方面进行了一定的探索和实践：《若干解释》第1条在内容上拓宽了行政行为的范围，使“行政行为不仅包括法律行为，而且包括事实行为；不仅包括单方行为，而且包括双方行为；不仅包括侵益性行为，而且包括赋权性行为；不仅包括受益性行为，而且包括制裁性行为；不仅包括刚性行为，而且包括柔性行为。”⑩ 简言之，《若干解释》采用的是“广义型”行政行为概念。
在《若干解释》已采用“广义型”行政行为概念的情况下，如果学者们继续使用“狭义型”行政行为概念，就意味着对行政诉讼受案范围的缩减。同时，在目前司法机关的地位和审判环境还不尽人意的情况下，任何对行政行为概念的缩减，都会在很大程度上使行政相对人的合法权益得不到保护。应该说，采用“广义型”行政行为概念是对行政诉讼经验的认可。在修改《行政诉讼法》时，只要正式采纳“广义型”行政行为概念，那么把(部分)抽象行政行为、行政合同行为、部分行政指导、事实行为、部分内部行为等纳入行政诉讼的受案范围就是顺理成章的事情——只需考虑时机是否成熟——而不必跨越国度去寻找理论支撑。此外，在明确受案范围后，可根据各类行政行为的特征确立不同的诉讼程序和诉讼规则，以方便各类行政纠纷的解决。
(三)“广义型”行政行为概念能够拓展行政法学研究领域，使行政法学更好地为实践提供理论指导
行政法学作为应用法学，应根据公共行政的发展来调整自己的研究范围，为公共行政提供理论指导。只有这样，行政法学才能保持鲜活的生命力。然而，学术界对行政行为的研究似乎背离了应用法学的使命：在行政法学研究初期，正是计划经济时代，行政管理方式单一，侵害行政相对人合法权益的主要是行政处罚等制裁性行政行为。此时，学术界把行政行为限定为单方行为、强制行为、外部行为和法律行为，是完全可以理解的。但是，当市场经济体制逐步取代计划经济体制，柔性行政方式在行政实践中已经出现，内部行为、事实行为侵害行政相对人合法权益的现象屡见不鲜时，学术界如果仍然墨守陈规，就令人难以理解了。可以说，目前，坚守“狭义型”行政行为概念，不仅不能为公共行政实践提供指导，而且可能阻碍公共行政的发展。因此，学术界适时对“狭义型”行政行为概念进行反思，确立“广义型”行政行为概念，是当务之急。通过确立“广义型”行政行为概念，行政法学可以拓展自己的研究领域，使之与公共行政的发展趋势相契合，从而为公共行政的发展提供理论指导，并通过公共行政的发展来检验自身理论的正确性和适用性，最终在理论与实践的碰撞之中证明自身价值。
(四)“广义型”行政行为概念符合我国社会公众的认知习惯和汉语的使用规则，有利于实现国家与社会公众的交流与互动
行政行为的概念最终应上升为法律，以对公共行政实践和行政诉讼实践提供规范化的指导。在这一过程中，社会公众的反应不容忽略。因为，公共行政和行政诉讼的运作需要社会公众的参与和监督，而社会公众的参与和监督热情与他们对公共行政及行政诉讼的认知程度紧密相关。因此，过度专业化、理论化的术语并不是最佳选择。
顺应我国社会公众的认知习惯和汉语的使用规则，采用“广义型”行政行为概念，把行政行为作为所有“行政过程中的行为”的总称，就能够使社会公众知晓国家(或者说行政法)在说些什么，进而产生关注公共行政和行政诉讼的运作过程的激情。这样，在积极参与和监督之下，国家与社会公众之间实现了良好的交流与互动，公共行政和行政诉讼的运作都将更加顺畅。此时，行政行为概念的界定，就在国家与社会公众之间搭建起了一座交流之桥。
三、“广义型”行政行为的概念体系及需要修正的行政行为的基本理论
(一)“广义型”行政行为的概念体系
对“广义型”行政行为的内涵不宜附加过多的限制，当然，下列限制必不可少：第一，主体限制。行政行为的主体限于行政主体。这里的“行政主体”，不仅包括行政机关和法律、法规授权的组织，而且应该包括事实上在行使行政权而又未得到法律法规授权的社会组织，甚至包括行使行政权的个人。第二，目的限制。行政行为是行政主体为实现行政目的或基于公共行政的需要而实施的行为。这是区别行政行为与民事行为的关键。第三，行政权力限制。行政行为必须是行使行政权力的行为。至于该项行政权力是否是特定行政主体的行政职权，仅仅是判断该行政主体是否超越职权的考虑因素，而并不影响“行政行为”的成立。
同时，在“广义型”行政行为的概念之下，可以按照如下方式构建行政行为的概念体系：
本文构建的行政行为的概念体系由六个层次构成。具体来说，第一个层次是“行政行为”。它是行政行为概念体系中最上位的概念，是对所有行政行为的基本特征的浓缩与升华，其下涵盖着“内部行政行为”和“外部行政行为”。
第二个层次是“内部行政行为”和“外部行政行为”。这一层次的划分标准是行政行为所涉及的事务的性质，即，如果行政行为针对的是内部事务(国家事务)，则是内部行政行为，如果行政行为针对的是外部事务(社会事务)，则是外部行政行为。这样，内部行政行为主要涉及行政主体之间及行政主体与其工作人员之间的行为，其影响力所及的范围以行政组织系统为限；外部行政行为涉及的主体非常广泛，但行政主体与行政相对人之间没有隶属关系。(11) 另外，有学者认为，在“内部行政行为”和“外部行政行为”之间，还有一类“双效重合行政行为”，即“行政主体实施的作用于同一或共同的行政相对人的行为，具有内部和外部行政管理的双重性质，或者作出的行政行为而产生的内部、外部的法律关系，在主体、客体或者内容上有重合、包容关系的行政行为。”(12) 笔者认为，“双效重合行政行为”在本质上要么属于内部行政行为，要么属于外部行政行为，“双效”仅仅是一种表象，因此不宜独立存在。此外，鉴于实践中因外部行政行为引发的争议较多，因此该概念体系着重提及外部行政行为所涵盖的行政方式的范围。当然，这并不意味着内部行政行为无足轻重——内部行政行为的规范化、制度化程度，直接影响着外部行政行为的质量高低。
第三个层次是“抽象行政行为”与“具体行政行为”。这是外部行政行为所包含的内容。虽然，学术界对“抽象行政行为”与“具体行政行为”这一划分存在争议，但二者在行为对象、效力内容和效力方向等方面的显著区别使得这一划分仍有价值。(13) 另外，在性质上，“抽象行政行为”具有行政和立法双重属性，而其立法属性要求对其采用立法学的研究方法。这也是把抽象行政行为与具体行政行为相区分的原因之一。
第四个层次是“行政法律行为”和“行政事实行为”，它们是“具体行政行为”所包含的内容。行政法学中的“行政事实行为”与“行政法律行为”虽然来源于民法学与法理学，但其内涵已发生变化。如，在民法学中，“法律行为与事实行为的核心区别在于后者不依赖于行为人意图而产生其法律后果；而前者的法律后果之所以产生恰恰是行为人表示了此种意图，即法律使其成为实现行为人意图的工具”，(14) 即意思自治是划分法律行为与事实行为的理论分水岭；(15) 在行政法学中，行政主体和行政相对人之间虽然都有意思表示，但该意思表示与行政法律关系的成立及其内容的关系显然有别于民事领域的意思自治。不过，考虑到“取消行政事实行为的做法客观上会造成这个概念所涵盖的那一类行为缺乏统一的名称，容易引起理论和实践上的混乱”，(16) 因此，本文仍然保留了“行政法律行为”和“行政事实行为”这两个概念。“行政法律行为”和“行政事实行为”的划分标准是二者如何产生法律效果及该法律效果的产生与行政主体的意图是否有关，即能够直接产生法律效果、并且该法律效果的产生源于行政主体的意图的行政行为是行政法律行为，能够间接产生法律效果并且该法律效果的产生直接源自法律的规定而非行政主体的意图的行政行为是行政事实行为。从全面保护行政相对人的合法权益角度看，对行政法律行为和行政事实行为的内容都应进行更加细致地研究。
第五个层次包括两个方面，一是行政法律行为的内容，二是行政事实行为的内容。首先，行政法律行为的内容非常多，可以从不同角度进行描述。本文将行政法律行为概括为行政决定、准行政决定、行政合同和其他行政法律行为。这一概括，主要考虑了行政主体和行政相对人的意思表示在行政法律行为的成立、变更及消灭中的作用。其中，“行政决定”是指行政主体根据其单方意志对特定的行政相对人作出的行政法律行为，即产生法律效果的单方行政行为，它具有单方性和强制性，是对传统的“具体行政行为”的取代；(17)“行政合同”指行政主体在与其行政相对人意思表示一致基础上作出的行政法律行为，具有双方性、合意性；“准行政决定”是指行政主体作出的具备行政决定的某些要素、同时又欠缺行政决定的某些要素的行为，如受理、通知、告知等。“其他行政法律行为”是一个兜底概念，以适应公共行政发展的需要。其次，行政事实行为的内容同样非常广泛，但学术界的研究还很粗糙。(18) 目前，大家基本达成共识的是行政指导。为了给“行政事实行为”的扩展留有机会，“其他行政事实行为”有必要存在。
第六个层次是对行政决定所包含的内容的概括。目前，行政决定包含的行政行为主要包括行政许可、行政命令、行政奖励、行政处罚和行政强制。
(二)需要修正的行政行为的基本理论
在“广义型”行政行为概念之下，原有的行政行为的基本理论面临着被修正的命运。简单来说，主要需要重新构建如下理论。
1.行政行为的特征
行政行为的特征是对行政行为的基本属性的描述。不同学者对行政行为的特征有不同表述，但不外乎如下内容：国家意志性、法律性、强制性、优益性、主动性、单方性、执行性、裁量性、服务性、公益性、效力先定性、政策性和程序性。(19) 然而，上述特征在大多数情况下只适合于特定类型的行政行为，如，裁量性只适合于行政裁量行为，单方性和强制性只适合于行政决定，程序性只适合于行政法律行为……。因此，当采用“广义型”行政行为概念时，就必须重新阐述行政行为的特征。笔者认为，可从如下方面进行概况：首先，主体的特定性，即行政行为的主体必须是行政主体。其次，行为目的的从属性，即行政行为是为了实现行政目的或基于公共行政的需要而实施的行为。再次，与行政权力的关联性和依赖性，即行政行为以行政权力为基础，是行使行政权力的行为。最后，行为方式的多样性，即行政行为可以采取多种方式，包括奖励与制裁、命令与合作、侵益与损益，等等。
2.行政行为的内容
在传统的行政行为概念之下，强调行政行为对行政相对人的赋权、限权或法律地位的确认。在“广义型”行政行为概念之下，行政行为的内容虽然同样围绕着权利与义务而展开，但发生了两方面的变化：一是不仅强调行政行为对行政相对人权利和义务的影响，而且强调行政行为对行政主体的权力和职责的影响，如行政合同。二是不仅包括直接影响行政相对人权利和义务的情形，而且包括间接影响行政相对人权利和义务的情形。
3.行政行为的效力内容
学术界对行政行为的效力内容表述各异，如“公定力”、“拘束力”、“确定力”、“执行力”、“既决力”、“不可争力”、“不可变更力”、“先定力”、“存续力”和“构成要件效力”等。(20) 事实上，这些效力大部分是单方性的具体行政行为(行政决定)所具有的法律效力，而非行政行为的效力内容。然而，行政行为的效力内容是实现行政目的的保障。当对该问题存在争议时，意味着行政主体在采取行政行为时没有合理预期。这是行政法学界莫大的悲哀。笔者认为，在“广义型”行政行为概念之下，在研究行政行为的效力时，应关注如下问题：第一，不同类型的行政行为具有不同的效力内容，应对行政行为的效力内容进行类型化研究。如，内部行政行为与外部行政行为的约束对象不同；行政事实行为或不具有法律强制力(如行政指导)，或者表现为物质性强制力(如行政侵权行为)，而行政法律行为一般都具有强制执行力；等等。第二，处于不同程序阶段的行政行为具有不同的效力内容，应注意行政行为效力内容的过程性。如，行政相对人对中间行政行为没有行政诉权，但对最终行政行为则享有行政诉权；(21) 行政主体(包括作出行政行为及对行政行为拥有监督权的行政主体)有权依据法定程序对未进入司法程序的行政行为进行变更，而对进入司法程序的行政行为不得自行变更；根据司法最终原则的要求，行政主体不得变更经过司法审查、并且已经形成终局裁判的行政行为，行政相对人也不得对其再行提起诉讼，而行政主体对未经过司法审查的行政行为拥有一定变更权。第三，行政行为对不同的社会主体具有不同的效力。如，行政行为对行政主体和行政相对人产生效力的时间和效力内容的侧重点不同——行政行为一经完成，就对行政主体产生效力，但只有送达行政相对人之后，才对行政相对人产生效力；对行政主体，强调的是行政行为的稳定性；对行政相对人，强调的是其内容的实现。此外，行政行为对其他国家机关也具有不同效力——有的国家机关有权撤销或变更行政行为，有的国家机关必须对行政行为予以尊重。
4.行政行为的监督与救济理论
首先，不同行政行为应接受不同强度的监督。理论上，对行政行为的监督强度与行政行为的强制性成正比。因此，对刚性行政行为和柔性行政行为应采取不同的监督强度。其次，对不同行政行为应采取不同的监督方式。如，对内部行政行为和外部行政行为的监督方式应有所不同，前者侧重于系统内部的监督，后者侧重于系统外部的监督。再次，对不同行政行为应设置不同的法律救济方式。如，对行政事实行为的救济方式限于行政赔偿，而对行政法律行为的救济方式则非常丰富。
注释：
①在我国，最早赋予行政相对人行政诉权的法律是1980年的《中外合作经营企业所得税法》和《中外合资经营企业所得税法》。1982年3月8日通过、同年10月1日生效的《民事诉讼法(试行)》第3条第2款规定，“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定”，从而解决了人民法院审理行政案件的程序依据问题。或许正是这个因素，使得关于行政诉讼案件的统计始于1983年。参见“中国历年人民法院审理一审案件情况统计(1978-2003)”，载《中国统计年鉴2004》，转引自中国资讯行数据库。
②为了保证法制的统一，有些国家和地区在立法时，往往对法律中的重要概念作出明确界定。如我国台湾地区《诉愿法》(2000年6月14日公布实施)第3条第1款规定，“本法所称行政处分，系指行政机关就公法上具体事件所为之决定或其它公权力措施而对外直接发生法律效果之单方行政行为。”随后，2001年12月28日公布实施《行政程序法》在第92条第1款同样对“行政处分”的概念作出了界定，并且与《诉愿法》的规定完全一致。
③以“具体行政行为”为例似乎不妥，但事实上，“行政行为”概念的分歧同样延伸到对“具体行政行为”的理解，如具体行政行为是否包含双方行为、事实行为、内部行为。
④胡建淼：《行政法学》，法律出版社1998年版，第408页以下。
⑤《行政处罚法》已在1996年出台，《行政强制法》已列入立法日程。然而，关于行政指导的立法不仅少，而且分散；同时，自《合同法》把行政合同拒之门外后，行政合同一直游离在法律的边缘，以至于最高人民法院不得不通过司法解释的方式来应对公共行政对行政合同的需要。当然，立法有先后顺序本无可非议，只是目前把行政指导与行政合同排除于行政行为的做法，将直接影响到立法者对二者的关注。
⑥第1条规定：“具体行政行为，是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。”这样，双方行为被排除在行政诉讼受案范围之外，而这在《行政诉讼法》中找不到任何根据。
⑦《行政诉讼法》中的“行政行为”都以“具体”来修饰，而《若干解释》除使用“具体行政行为”概念外，还有四处使用了“行政行为”。这样，统一“行政行为”的概念就显得更为迫切。
⑧章志远：“行政行为概念重构之尝试”，载《行政法学研究》2001年第4期。
⑨王琼、张弘：“面对概念冲突的行政行为”，载《国家行政学院学报》2003年第3期。
⑩江必新：“司法解释对行政法理论的发展”，载《中国法学》2001年第4期。
(11)闫尔宝：“论内部行政行为的几个问题”，载《行政法学研究》1996年第4期。
(12)杨生：“双效重合行政行为探析”，载《人民司法》1996年第1期。
(13)特别是在《行政诉讼法》将“具体行政行为”上升为法律概念的情况下，研究抽象行政行为的实践意义不容忽视。
(14)德国学者茨威格语，转引自豆星星、王少俊：“‘行政事实行为’概念辨析”，载《当代法学》2003年第6期。
(15)董安生：《民事法律行为》，中国人民大学出版社1994年版，第109页以下。
(16)同注(14)，豆星星文。另外，《国家赔偿法》已把行政事实行为纳入行政赔偿的范围，这样，在理论上厘清行政法律行为和行政事实行为的界限，就成为正确实施《国家赔偿法》的前提。
(17)以“行政决定”取代“具体行政行为”，主要基于如下考虑：第一，“决定”在汉语中具有较强的主体性，“行政决定”一词能够形象地说明行政主体在作出该行政行为过程中的支配性地位，而“具体行政行为”则不具有这样的效应。第二，“具体行政行为”的内涵与其字面意义区别较大，因为，任何行为都是“具体”的。可以说，“具体行政行为”与“抽象行政行为”的划分面临着语言学的障碍。本文在行政行为的概念体系的第三个层次保留了“具体行政行为”和“抽象行政行为”的区分，主要是为了与现行立法相衔接，在其他方面，则尽量淡化这一概念。第三，在行政行为的概念体系中，同一概念应具有相同的内涵。既然第三个层次中已经使用过“具体行政行为”概念，就不应在此处再次使用这一概念。
(18)这可能与《行政诉讼法》仅把“具体行政行为”列入受案范围，而学术界又把“具体行政行为”限定为“行政法律行为”有关。因为，自《行政诉讼法》出台以来，学者们关注的大都是与该法有关的概念和制度，而忽略了对行政实践中多样化的行政方式的观察。
(19)张焕光、胡建淼：《行政法学原理》，劳动人事出版社1989年版；陈安明、沙奇志：《中国行政法学》，中国法制出版社1992年版；熊文钊：《现代行政法原理》，法律出版社2000年版；俞子清：《行政法与行政诉讼法学》，法律出版社2001年版；罗豪才：《行政法学》，北京大学出版社2001年版。
(20)胡建淼：《行政法教程》，法律出版社1996年版，第98页以下；周佑勇：“行政行为的效力研究”，载《法学评论》1998年第3期；沈军：“论具体行政行为之构成要件效力”，载《浙江社会科学》2001年第6期；叶必丰著：《行政行为的效力研究》，中国人民大学出版社2002年版；赵德关：“具体行政行为既决力浅析”，载《法治论丛》2003年第1期；等等。
(21)中间行政行为是“行政主体对某一事件尚未最终处理完毕时所实施的各种行政行为”，是对行政相对人的权利或义务的临时性处置；最终行政行为是“行政主体对某一事件最终处理完毕时所实施的行为”，是对行政相对人的权利或义务的最后处置。胡建淼：《行政法学》，法律出版社1998年版，第278页。
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