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〔中图分类号〕F121 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1671－0215（2002）03－0045－05
社会需要公平，公平是人类社会追求的价值目标。尽管国内外在公平与效率关系的认识上存在较多分歧，但关于公平对效率的制约和促进，对社会稳定的维系作用则所见略同。我国在经济体制转轨过程中，市场机制的运作带来了效率的提高和经济的快速增长，同时也出现了社会成员收入差距的扩大，甚至一定程度的两极分化，造成较为普遍的不公平感。效率与公平矛盾的现实已严峻地摆在我们面前，不得不引起我们高度重视。为此，江泽民同志强调“要把调节个人收入分配，防止两极分化作为全局的大事来抓”〔1〕。推进公平是市场经济体制下政府的重要职能，政府干预市场的根本目标是效率与公平的兼顾与协调。本文就政府承担推进公平职能的必要性和推进公平的措施谈点认识。
一
现代市场经济是“看不见的手”与“看得见的手”共同起作用的经济。一段时间里，我们理解资本主义市场经济，还停留在早期的西方经济学即传统的自由主义经济理论的框架内，并据此为参照系来构建社会主义市场经济，结果忽视了政府在市场经济中的职能，从否定计划经济的“政府万能论”走到了市场经济的“市场万能论”。
其实，西方经济学家对市场经济是不断进行重新认识的，并且得出了这样的共识：市场有自身的缺陷，市场的运行和效益的发挥必须借助国家的干预，政府在市场经济中有它的角色和职能，其职能的一个重要方面是推进公平。
1992年牛津大学出版社出版的艾沙奇森（Arne Jone Tsachsen）的《理解市场经济》一书开头就强调，任何一种经济制度都要解决两个问题：一是能够保证资源短期和长期的有效利用；二是能够保证生产所取得的收入公平分配，而要解决这两个问题，国家都要参与，都要起重要作用〔2〕。萨廖尔逊在其《经济学》第14 版中指出政府有三个方面的经济职能：一是政府力图矫正市场失灵，以提高效率；二是政府要规划利用税收和支出向特殊群体进行国民收入再分配，以促进公平；三是政府要依靠税收、预算支出和货币的供应量来进行宏观调控，降低失业率和通货膨胀，而同时又促进经济增长〔3〕。
社会主义市场经济条件下，政府的宏观调控是市场经济的有机组成部分，转轨中的转变政府职能并不是不要政府扮演市场经济中的角色。体现公平的“共同富裕”是社会主义的本质之义，是发展社会主义市场经济的最终目标。因此，我国政府更应承担起推进公平的职能，推进公平是我国政府经济职能中的最高层次职能。政府承担推进公平职能是极其必要的。
（一）政府推进公平，具有协调利益关系，维持社会稳定的功能
公平一般是指人们对一定社会历史条件下人与人之间利益关系的一种评价。作为一种评价，一种价值判断，公平没有绝对标准。其内容只能是历史的、具体的、相对的。被大多数人认同和接受的公平观是与一定社会经济发展水平和社会价值体系相适应的。人们对某个社会感到公平，是因为该社会采取了当时多数人认同和接受的公平原则，把人们之间的政治、经济、文化诸方面利益关系调节到一定程度的和谐状态。公平是社会的“稳定器”，只有一定程度的公平，才能维持社会秩序，避免社会冲突，使社会保持稳定发展。之所以如此，是因为一定程度的公平意味着人们之间利益关系一定程度的协调，或者说人们之间的利益冲突控制在不致于瓦解社会秩序的范围之内。
公平就其内涵所赋予的功能最适合调节人们的利益关系，促进公平的过程实质上就是协调利益关系，维护社会稳定的过程。由于经济利益关系是其他利益关系的基础和前提，所以推进公平的首要任务是协调人们之间的经济利益关系，尤其是调节人们最敏感的收入分配关系。市场经济中，利益的分化、利益主体的多元化导致人与人之间的经济利益关系更加复杂。市场主体都是追求利益实现最大化的理性“经济人”，因而在利益需要的无限性和社会资源供给有限性的矛盾前提下，人们之间经济利益上的冲突会大量的、经常的发生。这种情况下，社会要稳定、存续下去，就必须要有一个强有力的组织来协调利益关系，缓解利益冲突。这种组织不能是某一代表局部利益的组织，只能是在社会形象上代表全体国民利益并行使公共权力的政府。政府通过确立公平原则并强制执行来调节人们之间的利益关系，从而实现社会稳定和市场有序运行。
（二）政府推进公平是提高效率的保证
公平与效率的关系并不是“鱼和熊掌不可兼得”的对立关系，而是相辅相成、互相制约，在一定条件下可以兼顾和协调发展的关系。效率是公平的基础，为公平提供物质保证，没有效率硬要公平，只能是共同贫穷。单方面追求公平的社会是一个没有效率的社会。计划经济体制下我们偏好公平，实行分配上的平均主义，结果效率普遍低下。单方面追求效率，牺牲公平，最终效率也不能提高。公平制约着效率的提高。公平维系的社会稳定，为效率的提高提供了良好的社会条件。公平维护着人的权利和尊严，体现人道主义精神，保护人们正当竞争和按劳分配所获得的经济利益，允许人们之间一定收入差距的存在，这些调动了广大劳动者的积极性，为效率的提高提供了动力源泉。市场经济条件，偏重效率，任凭市场竞争的力量横冲直撞，社会总需求会出现剧烈的波动，宏观经济容易出现不稳定。这是因为微观企业各自追求高效率，各行其事，生产无政府状况，最终破坏再生产的比例关系，使宏观失衡。而微观效率的基本前提恰恰是宏观稳定。偏重效率必然是急功近利，当短期利益同中长期利益发生冲突时，市场机制必然是为眼前利益而牺牲未来利益；偏重效率，必然是要求市场机制介入收入分配，扩大收入差距以形成激励机制，但后果易出现严重两极分化，诱发社会动荡。
本世纪五、六十年代一些赢得民族独立的发展中国家，为了迅速摆脱贫困，走的是一条效率优先，不顾公平的道路，结果是普遍的两极分化和社会政治危机，如拉丁美洲的巴西、阿根廷、墨西哥、哥伦比亚、亚洲的伊朗、菲律宾等国家。鉴于世界各国经济发展正反两方面的经验教训，我国经济发展必须确定双重发展目标——高效率的经济目标和高公平的社会目标，这一双重目标存在于发展中的任一时点上，而不存在孰先孰后的序列问题。提高效率需要公平，而公平又不是自发产生的，必然要诉求政府，凭其社会公信力和权威性来解决。效率与公平能否兼顾关键是政府在推进公平上的作用能否正确有效的发挥。政府干预经济最困难的地方就是如何寻找效率与公平的平衡点。
（三）政府推进公平是对“市场缺陷”的矫正和弥补
从内容上讲，公平包括起点公平、结果公平和环境公平三个方面。市场机制自身不能创立和维持起点公平、环境公平。市场机制介入，收入分配会引起结果的不公平。市场在公平方面的缺陷需要政府来矫正和弥补。
起点公平是指机会均等，人们站在同一条起跑线上平等参与。机会均等包括两层含义，第一层含义是机会对所有的人不允许歧视地平等开放，第二层含义是指进入起跑线进行公平竞争之前的生产条件的均等。生产条件均等，一方面是指物质条件的均等，如财产占有、家庭环境、就业和教育条件等；另一方面是指自然人身方面，如遗传天赋。这些生产条件的不均等是导致结果不公平的主要根据。市场机制仅具备第一层含义的机会均等，而对生产条件的不均等的改变则是无效的。正如萨廖尔逊所说“我们所学的关于看不见的手的最早成果之一是，它是有效率的。但是它对公正或平等则是盲目的，人们最终是富还是穷，部分地依赖他们从父母那里继承的财富或者智力的大小”〔4〕。 查尔斯·活尔弗在其《政府或市场》中写道“由于具有不同条件的人们在面对市场的非个人化筛选过程中，具有不同起点和天赋以及不同的交好运或坏运的机会，因而产生不平等。市场不会保证这些天赋既平等又随意地分配给每一个人”〔5〕。 生产条件不均等必须依靠政府干预的公平机制来解决。政府通过变革财产关系、发展教育、加强卫生保健、改善营养结构、扩大就业等措施来克服或缩小生产条件上的差别。
结果公平是指收入分配上的公平，即对现有财富进行相对平等的分配。在市场经济中，市场分配是国民收入初次分配部门即生产流通领域个人收入最基本的分配机制，是国民收入的第一次分配。市场分配是按人们所提供的生产要素所产生的经济效益进行分配的，而效益高低是在市场竞争中体现出来的。因此市场按效益进行分配实际上意味着生产要素提供者在市场竞争中按竞争的结果进行分配。竞争的成败决定了收入的差距，而且竞争的初次成败对以后竞争成败与否会产生重要影响。很可能出现胜利者继续保持胜者优势，收入越来越多的良性循环和失败者无力回天、收入越来越少的恶性循环。这两种循环一旦出现，会使得社会财富越来越向少数人手中集中，从而造成收入差距的扩大和严重的两极分化。
可见市场分配的功能主要是为满足效率目标提供动力机制，其缺陷是扩大收入差距，不利于公平，引发社会不稳定。为了弥补市场分配的缺陷，政府必须对收入分配进行调节，即由政府进行第二次分配。政府分配主要是通过税收“削高”和社会保障制度“补低”的办法来实现收入分配的均等化，把收入差距控制在一定的合理的范围之内。政府分配的功能是实现结果公平，为提高效率提供安全和稳定机制。“再分配服务项目为社会构成了一张可以接受的安全网”〔6〕。 市场分配机制的缺陷在资本主义市场经济中曾充分显示出来，并成为国家干预主义、福利经济学的理论基础。本世纪30年代以来资本主义国家普遍引入了政府分配机制，出现了一系列高福利国家。瑞典运用累进税制度，对收入实行重新分配，使高收入者与低收入者之间的差距由先前的40661 克朗缩小到税后的10661克朗。 据统计日本的企业家阶层在微观分配过程中人均月收入可达500万日元左右，比一般国家公务员收入高十几倍， 但经过宏观分配调整后，企业家的实际收入是200万， 比一般公务员仅高出4倍〔7〕。二战后政府干预的加强，通过实行个人累进税制和一整套社会保障安全体系，使西方出现了长达20年左右的经济繁荣和社会稳定。
环境公平是指市场规则化、竞争秩序化、权益保障法律化。环境公平是市场机制顺利运行的条件，是市场主体公平竞争的保证。市场本身是不能够创立和维持公平的竞争环境的，环境公平必须由政府强制地建立和维护。政府通过制定法令、制度、标准等形式确保市场机制运行的基本秩序，确保市场交易的效率与公正性。政府还充当监督经济个体的活动是否符合市场经济“游戏规则”的权威和裁判。对于某些市场运行内部产生的消极因素如垄断，政府应采取高税收、反垄断法等各种措施主动地加以限制和消除。
二
进入90年代以来，由于多种因素的影响，中国收入差距呈现加速扩大的态势。这种收入差距扩大不仅表现在城镇居民之间、城乡之间、地区之间收入差距也在加速扩大。经济中衡量收入分配差距的基本工具是基尼系数。基尼系数越大，收入差距就越大。根据国际一般标准，基尼系数在0.2以下表示收入绝对平均；在0.4以上表示收入绝对不平均。有学者计算，我国居民个人收入的基尼系数1996年为0.424，1997年为0.425，1998年为0.456，已进入绝对不平均区间，且有逐年扩大和加速之势。另外，地区之间的收入差距也存在扩大趋势。1998年东部地区域镇居民收入最高的省份相当于西部地区收入最低省分的2.25倍。用反映地区收入差距的威尔逊系数来衡量，1995年这一系数为0.46，1998年上升到0.57。〔8〕
导致收入差距扩大的原因是多方面的。有发展方面的原因，如城乡差别与农村经济发展长期滞后于城市经济发展所致。有体制方面的原因，如经济体制改革中，以“两权分离”为思路的改革结果，强化了经营管理权，淡化了所有权，使产权边界模糊，出现了“产权虚置”，导致一方面传统计划体制下的行政约束的软化，另一方面新的产权约束机制没有及时建立和形成。表现在企业内部的分配结构上，出现了低积累高消费的福利化倾向，在各个企业内外条件差异很大、工资收入国家控死的条件下，工资外的奖金、福利、津贴、实物等无规则、无约束地膨胀，由此导致各产业、行业和企业之间收入分配的较大差距。有所有制结构变化的原因，如多种经济成份并存在财产上改变了过去人人平等的状况，出现了财产占有关系上的生产条件不均等，体现在收入分配上，除劳动力要素外，资产要素等其他要素也加入分配，由此带来了不同所有制之间职工收入的差距。有政治上的原因，权力介入分配，权钱交易，贪污腐败现象的存在，导致了有权与无权，大权与小权之间收入差距的悬殊化。除这些原因外，我认为最重的原因是体制转轨过程中政府推进公平职能没有跟上。如果公平职能意识不强，那么推进公平措施当然就会不利。不公平是市场经济的缺陷。随着计划经济向市场经济转变，不公平问题随之沓来，政府推进公平的制度措施也该随之到位。历史积淀和转轨现实中产生的公平与效率的尖锐矛盾决定我国推进公平的责任更大、任务更艰巨，可我们没有充分认识到这一点，存在诸如效率第一，公平第二；转变职能就是放弃、弱化职能等片面认识。忽视了本来应该摆在政府最高层次上综合性的职能即推进公平。政府对收入分配宏观调节失控，对不正当竞争，非法谋取暴利行为打击不力，政府权限和行为规范不够等等，成为我国收入分配不公的直接原因。因此，为了解决我国目前的分配不公平问题，调动广大社会成员的积极性，维护社会的安定团结，必须充分明确政府在社会主义市场经济体制下推进公平的职能，根据“保护合法收入，取缔非法收入，调节过高收入，保障低收入者的基本生活”〔9〕的要求，应该采取以下针对性的措施：
1.在推进起点公平上，要确保生产资料公有制和按劳分配原则在社会经济生活的主导地位，保障劳动者广泛的经济权利，保障劳动者劳动的自由和不受剥削的自由。发展教育，促进公平，坚定不移地贯彻义务教育法，采取各种措施确保穷困地区孩子接受教育的机会。加强中等技术职业教育，满足社会生产部门对中等技术人员的需求，扩大待业者的就业机会，我国城乡之间、东西部地区收入分配的差距主要是参与竞争起点的不平等性所致，政府主要是通过抚助、倾斜的政策来弥补机会上所造成的不均等。
2.在推进结果公平上，政府要对收入分配进行宏观调节。首先，通过税收政策调节收入过高者收入。目前我国税收调节方面主要存在税种不全、税负不公平，税收征管不严等问题。因此应进一步完善税制税法，对个人所得税以累进税率形式征收。同时相应设立财产税、遗产税、馈赠税、奢侈消费税等。逐步建立个人收入申报制度，强化税收征管工作，坚决制止和惩罚隐报收入、偷税漏税行为。其次，通过社会保障制度增加低收入者的收入，保障低收入者的基本生活。我国计划经济体制下的社会保障制度已严重不适应市场经济体制的要求，必须加以改革，以建立起与市场经济体制相适应的现代保障制度。改革中要完成一系列的转化工作，即由全民保障向救济贫困阶层转化；由企业办保障向政府统管转化；由保障的无偿性和实物化向以转移支付为主的货币福利保障化；保障对象由单一向多元转化。
3.在推进市场环境公平上，首先，在我国市场体系还很不完善的情况下，政府应积极培育市场，通过自身行为缩短市场发育的时间，为生产要素能够自由平等地进入全国统一大市场创造条件。其次，要制定和实施法制化的市场规则，促进公平竞争的市场秩序的形成。转轨时期新旧体制的摩擦，在制度上、法规上，存在许多真空和漏洞，诱发了大量的不正当竞争行为，如假冒伪劣，欺行霸市。一些人借此大发横财，老百姓对此极为不满。政府一定要贯彻落实已有的《反正当竞争法》，整顿市场秩序，坚决取消和惩处各种非法经营，取缔非法收入，保障市场主体的合法收益。再之，规范政府自身行为，坚决制止腐败。
政府一方面是公平的推动力量，另一方面如果政府行为不规范，腐败泛滥，那么政府又会成为公平的破坏和阻碍力量。政府是宏观经济的调控力量，政府作用的范围是弥补市场的缺陷。理不清政府与市场的关系，政府权力过多过滥地浸入市场，就会妨碍市场环境的公平。
目前我国政府对微观经济行政干预仍然过多，政府仍然掌握一定的能改变经济主体竞争地位的权力和资源，如给不同经济主体差别价格、利率、税率和名目繁多的优惠政策，使得各经济主体竞争的机会和权利不同等。因此我们必须对各级政府及其下属职能部门的权限、职能、办事程度等以法律政府条例的形式加以规定、规范，制止政府自身对市场机制的侵权和破坏，为各类市场主体提供公平交易、公平竞争和公平定价的环境。
市场经济条件下，权力腐败的一种主要形式是政府官员通过“政治创租”和“抽租”的方式引发助长寻租活动，从中收受贿赂。寻租活动破坏了市场竞争的公平性，寻租者利用贿赂等非法手段，使政府的政策和行为发生扭曲，从而从政府中得到其他竞争者所没有的优惠政策的机会和权利，或者获得了受政府保护的垄断地位。一些政府官员利用手中的特权，因此而牟取暴利。寻租活动越多，不公平的现象就越严重。
所以，政府必须深入持久地开展反腐败斗争，加强对政府官员的廉政监督和廉政建设严惩各种行贿、受贿行为，尽快转变政府职能，以便在制度上切断权力与金钱的脐带。
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