有限政府：研究综述与反思，本文主要内容关键词为：政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1009-4997(2007)03-0044-04
学术界对“吕日周现象”的争论还未平息，2006年1月20日随着仇和当选为江苏省副省长，关于“仇和现象”的争论再起。在这场争论的背后，反映了马龙生先生所谓的“民主与效率的对立困局”，其实质是政府权力如何运作与配置的问题，即政府权力的边界或限度问题。在学术界讨论的众多政府范式理论中，“有限政府”着重探讨的是政府权力的限度问题。因此，基于现实研究的需要，对我国学术界关于有限政府这一范式的研究进行“盘点”，进一步推进这一范式的研究，无疑具有很大的现实意义。
一、国内外理论研究的综述
（一）西方学术界的研究脉络
1.“政府权源”说
斯宾诺莎认为政府的权力源于自然法，并受自然法制约。洛克的《政府论》将有限政府的核心要素第一次提炼为一套知识传统，认为政府的权力来源于人民权利的让渡，并希望通过分权来限制政府的权力。孟德斯鸠的分权与制衡制度理论的观点是一切有权力的人都容易滥用权力，一直到遇有界限的地方才休止。卢梭在他的《社会契约论》里关于“人民主权”理论和“政府目的论”的阐述构成他“有限政府”思想的要点。
2.“自由主义”说
所谓自由主义，西方学者称之为一种关于“有限政府的政治学说”。[1]英国学者恩德如·文森特认为，自由主义国家观的关注点在于为什么要及如何限制国家行动的范围。在自由主义思想家那里，有限政府论其实就是自由主义的政府观。休谟在他的《休谟政治论文选》里指出： “一般被称为自由的政府即是允许其中若干成员分享权力的政府。”[2]亚当·斯密在《国民财富的性质和原因研究》一书中，确立“政府的归政府，市场的归市场”这一原则，为有限政府理论的发展提供了有力基础。法国自由主义思想家贡斯当指出：“人民主权论”所涉及的仅仅是政治权力的归属及行使方式，而决不在任何意义上使政府能够合法地享有更大的权力。主权在民本质上是必须有限度的，这个限度就是个人权利。[3]约翰·格雷《自由主义》一书以“自由主义的国家”为题，专章分析了自由主义者的有限政府主张。
3.“宪政”学说
宪政就是一种用宪法来规范政府与保障人权的政治形态或政治过程，它是近代支撑有限政府理论的主流学说。哈耶克在《法律、立法和自由》一书中首次提到政府在公共部门也必须进行分权，布坎南的《自由、市场与国家》从政府失灵的角度提出了宪政改革的思想。英国学者M.J.C.维尔所著的《宪政与分权》，美国学者斯科特·戈登所著的《控制国家——西方宪政的历史》等著作，实际上都是探讨西方有限政府理论和实践历史的专著。1974年，卡尔·J.弗里德里奇甚至直接以“有限政府”为标题，发表《有限政府：一种比较》一书，从宪政的角度探讨人与政府的关系，提出要把政府抑制在为人民服务的范围之内，并描述了有限政府的意义。制度经济学家则从理性选择制度的角度论证了宪政制度能够减少政府机会主义的空间，使政府行为具有可预见性，在诺斯的《经济史上的结构与变迁》、威廉姆森的《资本主义制度经济》、康芒斯的《制度经济学》等著作中都有专门的论述。
纵观现代西方学者有限政府思想的论述，笔者认为存在以下几点不足：(1)对有限政府的研究，更倾向从政府的负面效应来入手。(2)近代学者更多的是从经济学的角度来研究有限政府，如何从政治学和哲学的角度来探讨有限政府价值的普遍性，仍是一个问题。
（二）国内学术界的研究简况
我国学术界对有限政府的研究起步较晚，主要从以下四个方面展开论述：
1.引介西方的有限政府思想
比如孙慧芳的“简评洛克《政府论》下篇”、卞松华的“析诺齐克保守自由主义国家理论”、胡德平的“公共选择理论对民主政治悲剧的治理”等，这些著作在评论西方学者的思想时，都或多或少地涉及他们的有限政府论。
2.对有限政府理论进行学理分析
徐金发、王其富的“论政府、市场、公民社会部门之间的博弈关系”，从经济学的角度提出了三者是实现社会资源整合的“三驾马车”。笔者从“中国期刊网”上搜索此类研究文章有40篇之多。(1)从法学的角度分析有限政府的有29篇。代表性文章有“有限政府理论的宪政分析”，文章认为对待权力应采取谨慎的态度。(2)基于哲学角度阐述有限政府的文章只有3篇。其中陈国权的“有限政府：一种知识论的视角”避开“人性善恶论”，从哈耶克的“无知观”进行逻辑演绎，无疑为有限政府理论的研究提供了新的路径。(3)从行政学的角度来研究有限政府，吴传毅在文章“有限政府民主政府的时代内涵”中，直接提出了民主政府的实质就是有限政府。
3.在争论中修补与完善有限政府理论
钱振明教授在苏州大学学报哲社版2002年第4期上发表的“有限政府及其理论：研究之现状与问题”一文中，认为我国学者对其理论争论的背景其实是“自由主义”之争，主张从马克思主义政治哲学出发，来扬弃西方理论，寻求具有现实性的有限政府模式，更有其价值性。
二、国内研究达成的共识
（一）有限政府的内涵
学者们在对有限政府概念的界定上都认同这一说法，即有限政府是指权力、职能、规模和行为方式都受到宪法和法律的明文限制，并接受社会监督和制约的政府。围绕这一概念，学者们分别从各个方面阐述了自己对概念的理解，代表性的观点有以下三种：第一，有限政府是权力必须予以分立并受到制衡的政府；第二，有限政府是一种试图协调个人权利与政府权力的关系，并在二者之间寻求平衡的政府理论；第三，有限政府是政府与市场、政府与社会、政府与政府之间权力重新进行制度性分配的一种范式。
（二）建构有限政府的依据
国内理论界对于我国建构“有限政府”的依据，是从现实、理论、法律三个层面展开的。
1.“有限政府”的现实考量，是基于几次政府机构改革的失败和高层腐败问题的不断涌现，政府改革必须从整个政治文明中汲取营养，建立一种“宪政”框架内的旨在确保市场经济和民主法治的有限政府模式。(1)构建与经济全球化相适应的行政范式，就必须从以权力为中心向以规则为中心、从全能行政向有限行政的转型。[4](2)社会主义政治文明需要打造一个有限政府。有限政府绝非无为的小政府，而是负责任的和强有力的政府。(3)在发展社会主义市场经济的过程中，政府的要务是减少和消除市场发展的“制度阻碍”。[5](4)从源头上治理腐败，就要转变政府职能、限制政府行为，建立有限、有效的政府。(5)民主政府的实质就是有限政府。
2.有限政府的理论依据。我国学者关于有限政府研究的理论依据来自于前面所提到的西方有限思想的三种学说，即“政府权源说”、“自由主义说”、“宪政主义说”。
3.有限政府的法律依据。有限政府的核心就是“权力有限”，因此，有限政府必然是法治政府。学术界的研究展开为三个方面：(1)宪法是依法治权之法，制定一部符合宪政的宪法是建设“有限政府”的前提。(2)在行政法依据方面，行政许可法构建的有限政府行政许可行为制度规则，标志着中国政府与市场关系协调和平衡的理念在法律上得到了具体的体现。[6](3)在经济法依据方面，王忠认为我国由全能政府向有限政府的转变，体现出经济法所追求的价值取向——实质正义和社会公正。[7]冯彦君则认为现代经济法的双重使命就是规制市场与限制政府。[8]
（三）有限政府的建设途径
1.破除“官本位”，转向“民本位”，强化服务理念；2.合理调整政府与社会、市场的关系，构建政府——社会的二元结构模式；3.放松规制，转变政府职能是建设有限政府的关键。4.确立宪法之上的权威，建立宪政诉讼制度，使宪法从“形式法治”走向“实质法治”。
三、对国内研究的反思与建议。
（一）对“有限政府”模式的争论
一般认为，有限政府是一种试图协调个人权利与政府权力关系的一种政府模式，因此，有限政府就是指权力受到严格限制的政府。这样，政府就处在被动的地位。因此，“有限政府”这一政府模式遭到一些学者的批评和责难。代表性观点有：韩冬雪认为，强调个人权利至高无上、严格限制国家活动范围的自由主义国家观念是与西方社会特定历史阶段相适应的，它不仅与我国的文化传统相异质，而且与我们的马克思主义信仰相悖，更会影响到整个中华民族的前途与命运。
早在中共十五届四中全会上，关于国企改革的问题，党中央提出了政府应坚持有所为有所不为的方针。中央主张的“有限政府”模式是与计划经济时代的“全能政府”相区别的“强政府”模式。因此，笔者认为，有限政府是指：通过宪法和法律严格约束政府的权力、职能和规模，在确保政府宏观调控能力的基础上，有所为有所不为，并受到社会各界监督的一种政府模式。按此理解，(1)有限政府首先是一种政府模式，即狭义上的行政机关；(2)有限政府是一种“受制约”的行政范式，它表达了政府要受到约束的一种理念及其活动规则，它试图在公民权利与政府权力之间寻求平衡点；作为活动规则，它不超越宪法与法律所规定的权力界限，从而不越权；(3)有限政府本身是一个矛盾的结合体，当政府在承担公共管理的社会角色时，其权力有扩张的动机，它就是主体，而当对政府的权力进行限制时，它就是客体，它又是权力受限制、受制约的被动的客体。
（二）与其他政府模式之间的关系
1.“有限政府”与“小政府”
“小政府”的观点源于一百年前曾在西方经济学界占主导地位的自由主义经济思想，亚当·斯密认为，社会生活主要靠市场机制这只“看不见的手”来调节，政府只充当“守夜人”的角色，即最小的政府就是最好的政府。“小政府”模式由此而产生。近代以弗里德曼为代表的新货币主义学派、以布坎南为代表的公共选择学派等也认为政府失灵的后果会比市场失灵的后果更加严重，因而政府的规模越小越好，功能越少越好。
两种政府模式是有差异的。表现在：(1)强调侧重点不同，小政府强调的是政府规模的缩减，而有限政府注重的是政府结构的调整；(2)针对对象不同，小政府针对的是“强政府”，而有限政府针对的是“无限政府”，有限政府观念并不妨碍政府在必要时变成一个强政府；(3)概念相对性不等。小政府是一个绝对概念，旨在达到政府规模与政府角色的最小化，有限政府是一个相对概念，其政府规模的大小是由行政环境和政府本身的交互作用决定的；(4)倡导理念不同。小政府倡导的是管得最少的政府是最好的政府，而有限政府主张的是以严格的法规来限制政府权力，并以保障政府能力为宗旨的政府。
管理大师彼得·德鲁克指出：“如果仍然没有对政府运作进行理性的重新思考，那么我们将极有可能像很多大公司那样行事——抡起斧头紧缩规模。届时我们将摧毁政府的运作，却不能降低赤字。事实上，可以预见那时将砍错对象——把运行良好理应加强的东西给砍掉了。”[9]笔者认为，这正是我国一度追求小政府模式导致多年来行政改革始终未能走出怪圈的症结所在。基于我国的政策考量标准，在政府模式上并不存在“大”“小”之分，政府的所作所为远比自身的规模要重要得多，但其始终不变的原则是：政府的活动必须受到法治的限制，这就是有限政府的精髓。综上所述，笔者认为，一个有限政府至少应该具备如下特点：(1)实行透明行政和权力制约；(2)政府职能的范围取决于市场需要和社会需要；(3)政府权力主要限定在公共领域。[10](4)政府的规模必须以政府能力的提升为前提。
在设计政府与市场的关系时，必须摆脱小政府模式，打破传统的政府——市场二元体制，将眼光从政府规模、职能的缩减这些微观层次的调整中转移出来，同时，构建政府——宪法——市场的三元模式。只有制度设计上的根本性变革才能促使二者之间的问题得以最大限度的扭转。三元模式下，“宪政”的作用在于：一方面通过一整套健全的市场法律体系，能够规制政府的行为，保护市场主体的权利，另一方面赋予政府适当的权力，能够限制经济的盲目发展，弥补市场的缺陷。总而言之，置身于新模式下的有限政府，才能实现政府与市场的最优组合。
2.“有限政府”与“无政府”
认为社会不好，而国家和政府是万恶之源，故此反对一切国家、政府和权威，幻想建立个人绝对自由民主的“无政府”社会，就是无政府主义。费耶阿本德是无政府主义的代表人物，他首先提出科学的本质其实是一种无政府主义事业，无碍于科学进步的唯一原则是：怎么都行。[11]并以此引用到其他领域，认为只要一种理论能增生，并在增生过程中允许人们自由选择，而不是强制使人们接受某一种理论和规则，那么，什么样的方式、方法、途径都可以使用，他称此为“无政府主义的认识论”。
哈耶克认为，政府对于创造“一个竞争性市场正常运转所需要的恰当的框架和公司的法律”是必要的。[14]制度经济学派指出，政府的作用在于通过产权制度的制订和实施对产权的保护来实现社会成本与收益在微观经济主体之间的分摊和分配。这些理论从不同侧面强调了有限政府的作用。
这场“有无之争”的背后其实质是如何正确认识和处理政府与公民、政府与社会之间关系的问题。在以往有限政府的研究中，对于政府与社会的关系，学者们都提及到政府应该还权于民、还权于社，而公民应该被赋予监督权等更多的权利。伍俊斌教授认为，国家与社会是良性互动的关系。[13]而政府与社会的良性互动的关系，就应该是双向制衡的关系，是发展型的互惠关系。
3.“有限政府”与“弱政府”
“弱政府”模式源自于罗博特·诺齐克提出的最弱意义国家理论。该模式下，人们为建立和运转国家而必须做的所有行动，都遵循一种边际约束原则的道德观，即“人们相互之间可以做什么、不可以做什么的约束”。这种道德观也限制着人们通过一种国家机器可以做的事情。[14]诺齐克认为，最弱意义国家就是最低限度的政府模式。它既可避免无政府主义，又可严格限定政府的职能，避免政府对个人权利的侵割。
弱政府与有限政府模式是截然不同的，根本问题在于对政府的认识不同。具体来讲：第一，政府起源的认识不同。诺齐克认为国家、政府是自然状态下的产物，[15]在有限政府理论那里，政府却是社会契约的产物。第二，政府的功能不同。弱政府仅限于防止暴力、偷窃、欺骗等有限功能，并指出任何更多的国家都将因其侵犯到个人不能被强迫做某些事的权利而得不到证明。[16]有限政府的功能在于不断为公众提供公共产品、公共服务。第三，政府的影响力不同。弱政府模式中政府出于被动地位，其对社会的影响力较小。有限政府出于社会的主动地位，对社会的发展具有巨大的推动或阻碍作用。正如经济学家阿瑟·刘易斯所指出的，“政府可以对经济增长具有显著的影响。如果政府做了正确的事情，增长就会得到促进。如果政府做得很少，或者做错了事，或者做得太少，增长就会受到限制”。不仅如此，“政府还有它应该做的开拓性的工作，国家越落后，一个开拓性政府的作用范围就越大。”[17]
就经验判断，“弱政府”模式给俄罗斯造成的悲剧却让我们得到教训：企图用削弱国家和政府能力的方式来达到改变政权形式的目的是极端危险的。与此相反，“东亚经济奇迹”或许能证明“强政府”的特殊功效。然而“东亚金融危机”警示我们，“强政府”只是实现经济增长的手段，而非目的。[18]换言之，“强”“弱”只是一个变量，政府“有限”才是最终的目的。强政府未必是有限政府，但有限政府一定是强政府。
（三）有限政府建设的对策性思考
第一，在与市场的关系问题上，政府要把握好自己的角色。政府是“公共人”、“掌舵者”。作为“公共人”，政府的目的是为民服务，政府有必要向社会提供公共产品和公共服务，来弥补市场失灵。作为“掌舵者”，政府的任务应放在不断向社会提供稀缺性的制度资源，提供法治和产权，来保护市场秩序和基础建设。第二，在行政改革的问题上，坚持宪政建设，以此来严格限定政府行为的边界，重塑政府的职能。要加强自身建设的制度规范，维持理性的政策态度，以此走出行政改革的盲区。第三，在与社会的关系问题上，政府要树立“民本位”的理念，不断强化政府官员对公民权利的尊重，积极培育公民自主平等的公民意识，不断扩大政府与社会之间良性互动的关系。第四，在官员人格的塑造上，一方面要规定政府权能的道德限度，另一方面行政人员要更新行政观念，坚持依法治国，培养官德意识。第五，加强对发达国家，特别是发展模式具有同构性或近似性国家的政府变革治道的研究，以作为指导本国有限政府建设的重要借鉴。
收稿日期：2007-06-15