香港与内地残障群体社会支持方式比较——香港与内地残障群体社会支持比较研究之二，本文主要内容关键词为：社会支持论文,残障论文,香港论文,群体论文,内地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913.69 文献标识码：A 文章编号：1672—433X（2010）05-0075-06
社会支持方式是社会支持的介体，是联结社会支持主体与客体的手段，是社会支持主体对客体进行支持的运行机制[1]。残障群体社会支持方式也就是指残障群体社会支持主体对残障人士进行支持的运行机制，即残障群体社会支持主体“是如何”对残障群体予以社会支持的。根据我们的研究，香港与内地在残障群体社会支持方式方面存在着较大差异。
一、政府支持方式比较
由于内地经济社会发展程度较低，非政府组织发育还不完全，一些地区还缺乏专职社会工作者队伍，实际的残障群体社会支持服务在很大程度上还得靠政府、残联、工青妇组织及工作单位，还得靠现在从事行政性、半专业化社会工作的人员[2]，残障群体社会支持体系是以政府为主导且政府为主体的服务体系。因而，内地残障群体社会支持方式是以“政府提供服务”为主。与内地不同，香港经济社会发展程度较高，非政府组织发育比较完全，有专职的社会工作者队伍，残障群体社会支持体系是政府主导下的多元化服务体系，社会支持方式是以“政府购买服务”为主。
1.内地：“政府提供服务”为主。内地残障群体社会支持的目标是要建立起一种整合的残障群体社会支持工作模式，即以政府为主导，以社区为平台，以残疾人家庭为依托，以社会工作者为纽带，各种社会力量大力协助，残疾人自身积极参与，社会资源得以充分利用[3]。然而，目前内地残障群体社会支持的现实状况与其设定目标之间还存在一定的差距。政府除了要发挥其主导作用，如推动残疾人社会福利立法进程，制定完善的残疾人社会福利政策，保障残疾人康复、治疗、培训、就业、教育等方面的合法权益，促进各相关部门之间的服务职能的整合等，政府还得为残障群体“直接”提供社会服务。
残障群体社会支持方式以“政府提供服务”为主，主要包括以下两个方面：一方面，政府通过残联为残障群体服务。中国残疾人联合会，不仅其经费来源主要是政府财政拨款[4]，而且其常设机构——理事会实际上也是一个政府机构。如在听力语言残障群体社会服务过程中，全国残疾人康复工作办公室负责政策制定和督导、经费统筹与协调、组织考核与验收等工作，全国聋儿康复研究中心面向全国开展听力筛查、助听器选配、耳模配置、听力语言训练、专业人员培训、设备开发、咨询服务、康复技术与方法研究、助听器和康复设备质量监控等业务。地方各级残疾人康复工作办公室制定、实施、督导并验收康复工作计划，地方各级聋儿康复机构提供康复技术服务，培训专业技术人员，规范技术操作流程，完成同级残疾人康复工作办公室下达的任务[5]，等等。另一方面，政府通过其它相关政府部门为残障群体服务。如卫生部门根据有关规定协助残联负责做好残疾人听力筛查、诊断、治疗及预防工作；教育部门依据《残疾人教育条例》协助残联负责做好残疾人的特殊教育及听力康复等工作；民政部门协助残联做好残疾人的贫困救助工作[5]等等。
2.香港：“政府购买服务”为主。香港残障群体社会支持方式是以“政府购买服务”为主（见图1）。“政府购买服务”的程序主要有三个环节：竞标；监督；评估／考核。第一环节是竞标。政府首先向社会发出招标公告，公布残障群体社会服务的预算、项目、内容、数量及要求等，有资质的非政府组织或非政府福利服务机构在规定时间内进行投标竞标，一旦中标即可得到政府购买服务的拨款资助，并按照其标书要求向残障群体提供社会服务。这一举措不仅使服务标准得到量化和更加明晰，从而保证了服务质量，而且直接把非政府服务机构的存在与否与其服务质量好坏紧密联系在一起，从而调动和促进他们创新自己的服务内容，提高自己的服务质量。
图1 香港政府对残障群体社会支持方式图
“政府购买服务”的第二环节是监督。香港政府给予非政府福利机构以充分资金资助的同时，还对非政府社会福利机构建立了一套完善而有效的监督制度。其监督环节有：（1）按服务对象数量核定所有受资助单位的人员编制和工资标准，同时规定了每个岗位的任职条件，以确保服务质量。香港社会福利署为了确保社会服务质量，制定了吸引和鼓励社会工作专业人员的一系列政策，具体规定了各类福利机构和服务单位中专业社会工作人员的比例和任职条件[6]。（2）服务单位接受服务对象，要经过政府相应机构的审查批准。（3）受资助单位按季度和年度向社会福利署送交财务报表，其全年账目要经审计。（4）社会福利署每年派出专门人员到受资助单位探访检查，并负责写出评估报告，据此决定是否继续资助。（5）社会福利署派人参加非政府福利机构的顾问局，并在其中担任重要角色，以加强沟通和监督[6]。
非政府组织或非政府福利服务机构按照政府的要求完成服务后，则进入了“政府购买服务”的第三个环节：评估／考核。一方面是非政府组织营办的服务机构要按时向政府提交一段时间以来的自我评估报告；另一方面是香港社会福利署成立了“服务表现事务组”，专责推行《服务表现监察制度》。在该制度下，社会福利署根据《服务质素标准及准则》，以及社会福利署与受资助机构合作制订的《津贴及服务协议》进行服务表现评估[7]。只有通过了政府的考核，非政府组织营办的服务机构才能继续获得政府的资金资助，否则就会被取消资金资助。
可见，“政府购买服务”的核心是实行投入招标、服务竞争、利益互动。政府在残障群体社会支持过程中不直接操作和提供服务，而是向专业组织、社会中介组织和社会团体来购买服务，并由这些专业组织来为残障群体提供具体的社会服务。这样，香港政府通过“购买服务”的方式使残障群体的社会服务大都由非政府组织提供，政府为非政府组织提供大部分的运作经费，还通过相关法律法规对残障群体社会服务工作进行指导和管理，同时，政府负责对这些专业非政府组织进行考核，并根据考核的结果来决定来年是否购买以及购买的额度。政府还定期组织其他部门对社会福利署等直接管理部门的工作也进行检查、考核，并提出合理化的针对性意见。
简言之，（1）“政府购买服务”明确了政府与非政府组织之间的关系。购买则意味着政府作为出资方，非政府组织作为提供服务方，双方的地位是平等的，没有隶属的上下级关系，更多的是契约关系，政府要积极支持非政府组织的独立、自主运作[8]。（2）“政府购买服务”确定了残障群体社会服务的内容。政府确定购买内容，不仅使政府始终处于主导地位，而且也明确了双方的责任，同时也为评估考核提供了重要依据。（3）“政府购买服务”还意味着市场的存在。有市场就意味着非政府组织之间必然的竞争，这有利于提高政府购买的效益，有利于提高残障群体社会服务的质量，还有利于调动社会各界关心和参与对残障群体的社会服务。
二、社区支持方式比较
社区支持的核心领域是“社区照顾”[9]。施教裕曾以服务的概念提出“在社区内服务”、“由社区来服务”、“为社区而服务”、“使社区能服务”等四项工作来整合社区照顾的内涵和工作方式[10]273。就残障群体而言，社区支持就是要让社区中有能力的居民和团体就近提供服务，以实现所谓的“由社区服务”，从而让残障人士能在自己的社区中接受服务，而不必离开原来的生活环境。香港与内地比较：香港社区是以非政府组织的社会服务为主，是“由社区服务”。而内地社区是以政府组织的社会服务为主，还处于“为社区而服务”向“由社区服务”转型的过程之中。
1.内地：政府组织的社会服务为主。内地社区残障群体社会支持方式是以社区居委会为主体，以社区残疾人协会为纽带，以社区各类服务机构为依托，以居民广泛参与为基础向残障群体提供有效的社会支持。
内地社区残障群体服务方式主要有两大类：一类是基层残联对残障群体的社会服务。街道办事处下设残疾人工作办公室，指导并监督居委会下的社区残疾入协会工作。社区残疾人协会主要负责小区内残障人士工作的组织领导，落实上级残障人士工作的各项任务；负责小区内残障人士的管理、生活、康复、教育、就业、保障等方面的工作；负责小区内残障人士的信访和残障人士事业的宣传工作；掌握小区各类残障人士的基本情况及其特殊需要，及时向街道办事处残疾人工作办公室反映本区残障人士的要求。此外，政府还为每个街道配备一名由残障人士担任的街道残联专职干事，为残障人士数量较多的社区配备社区残协专职委员，专门负责社区的残障群体服务工作。
另一类是政府机构对残障群体的社会服务。“从现行的管理体制来看，社区的管理和功能的发挥，主要依靠于街道办事处。”[11]街道办事处指导并监督各居委会的残障人士服务工作。在形式上，居委会是与国家基层政权相联系的一种群众自治组织[12]，社区居委会是社区残障群体社会服务的主体。社区居委会一方面动员协调政府各职能部门，如卫生部门、教育部门、民政部门等向残障群体提供社会服务；另一方面动员协调工会、共青团、妇联等人民团体和老龄协会等社会组织支持残疾人工作，维护残疾人的合法权益；动员红十字会、慈善协会、残疾人福利基金会等慈善团体为残疾人筹集善款，开展爱心捐助活动；动员企事业单位为残疾人事业发展贡献力量[13]等等。
可见，内地社区残障群体的社会支持网络是一种由政府动员和整合的社区行政资源为主、非行政资源为辅的社区服务网络。
2.香港：非政府组织的社会服务为主。香港社区残障群体社会支持方式是以非政府组织的社会服务为主，是以政府为主导、非政府组织为主体、社会广泛参与的社会服务形式。香港政府的社会福利署除了通过综援计划和公共福利金计划对残障人士提供资金援助，通过劳工处、教育统筹局、医院管理局向残障人士提供相关服务外，其主要职能是实施宏观管理。
香港210多个非政府福利机构承担着为香港残障群体服务的主要任务，被政府称为“合作的伙伴”。其中，接受政府资助的有170多个，最大的机构是东华三院，已有127年的历史[6]。这些非政府福利机构的主要职能是：（1）根据政府社会福利发展规划和自身的条件拟定具体的服务计划。（2）筹集资金，其主要来源是向政府申请资助，少量来源于服务收费和募捐。（3）对下属的服务单位实施人、财、物的全面管理，以确保服务计划和服务质量的落实。而香港3200多个各类福利服务单位主要承担向残障群体直接提供服务的工作，其中政府直接管理的有360多个，非政府福利机构管理的有2900多个[6]，还有少数私人开办的福利服务机构。各种服务机构从不同层次、不同侧面为香港残障群体提供社会服务。
残障群体也有自己的自助组织。残障人士自助组织是由一群以促进本身福祉和权益作为共同目标的残障人士所组成，通过同路人的关怀、经验分享和信息交流，解决大家所面对的同类问题。香港共有正式接受社会福利署拨款的自助组织57个[14]。
可见，香港社区残障群体的社会支持网络是一种由政府主导、非政府组织为主体的社区服务网络。
三、群体支持方式比较
这里的“群体”是指初级群体和次级群体。初级群体主要指家庭、邻里和亲友群体等。次级群体主要指业缘群体、社会团体、社工和义工等。通过比较发现，在群体支持方面，香港残障群体既依赖初级群体的支持，又依赖次级群体的支持，而内地残障群体主要依赖初级群体的支持。
1.内地：主要依赖初级群体的支持。内地社会的基层结构是一种由社会关系构成的“差序格局”[15]。“社会关系是逐渐从一个一个人推出去的，是私人联系的增加，社会范围是一根根私人联系所构成的网络。”[16]残障群体社会支持赖以存在的重要基础是初级社会关系[17]，即初级群体，也就是家庭、邻里和亲友群体等。
家庭对其成员有一种包容性支持的义务[18]。家庭作为残疾人生活、活动的主要场所，是残疾人赖以生存的避风港，残疾人的衣、食、住、行及婚姻生活基本都在家庭中得以实现[19]。家庭是非常重要的社会因素，它在保护残疾人方面的责任从某种意义上讲是自然形成的，并受传统伦理道德文化的影响。抚养和赡养残疾人既是家庭的伦理道德要求，又是家庭的法定责任与义务。这里，有一个奇特的现象，即转型期的中国家庭常常处于一种明显的政策悖论中：一方面，中国的社会政策赋予家庭以重要的社会保护责任，使家庭在社会支持体系中起着最为重要的作用。另一方面，家庭变成了残障人士获得政府和社会支持的障碍：一个拥有家庭的残障人士往往得不到政府或社会的直接支持[20]。在这种情况下，家庭成为了残障人士唯一的物质和精神依靠。
除家庭外，邻里与亲友群体也是残障群体非常重要的依靠对象。蔡禾等曾对残障人士的社会支持网进行了研究（如表1）。
他们的研究发现，为残障人士提供社会支持的群体主要是初级群体。其中，在残障人士重要决定支持网中，父母的支持提及率最高，为20.2％，其次是配偶，为19.0％，配偶、子女、父母、兄弟姐妹等家庭成员的支持提及率合计为58.3％，邻里为1.1％，亲友群体为18.3％。在残障人士家务支持网中，配偶、子女、父母、兄弟姐妹等家庭成员的支持提及率共为44.9％，邻里为8.9％，亲友群体为27.4％。在残障人士病期照顾支持网中，配偶、子女、父母、兄弟姐妹等家庭成员的支持提及率占绝对优势，高达74.5％，邻里为1.7％，亲友群体为11.4％[10]97。可见，在初级群体中，家庭成员在残障人士社会支持的作用最为突出。换句话说，内地残障群体社会支持主要依赖于初级群体，尤其依赖于家庭。这样，一旦某家庭中有残障人士，则该家庭就会在经济上乃至精神上陷入困境。“故有暗聋之病者，是破家求医，不顾其费。”这是无数个残疾人家庭抚养和赡养残疾人的真实写照[19]。另有研究显示，半数的有残疾人家庭，其收入在贫困线以内或在贫困线以下，其父母会感到极端的震惊、失望、羞愧、困惑、内疚，还会有挫折感，不愿意接受孩子，并处于长期的悲伤之中[21]。为此，中国残联等部门联合提出要健全残疾人托养服务体系，大力发展居家助残服务，以多种形式支持残疾人居家安养，实施“阳光家园”计划[22]。
2.香港：既依赖初级群体的支持，又依赖次级群体的支持。初级群体通常来说是与残障人士联系最紧密的群体。初级群体成员往往是残障人士最信任的人，最有可能成为令残障人士在面对面时感到没有压力的人，最能给予他们安全感的人。正因为如此，残障人士遇到困难时也总是最先向初级群体尤其是家人寻求帮助，他们的快乐也总是首先和初级群体成员分享。因此，初级群体成员对残障人士的照顾和支持对于残障人士来说意义重大。香港残障群体社会支持当然也首先依赖初级群体的支持。
与内地一样，初级群体中的家庭在香港残障群体社会支持中的作用尤为突出。表2显示的残障人士接受照顾的情况也表明，有五成以上的残障人士的长期照顾者是其家庭成员。
在香港，残障人士的社会服务不仅获得家庭的支持，而且获得社会的支持。如香港社会为残障人士提供了如下服务：（1）日间训练或职业康复服务。具体有庇护工场、辅助就业、综合职业康复服务中心、综合职业训练中心—日间服务、残疾人士在职培训计划、创业展才能计划、“阳光路上”培训计划、职业康复延展计划等等。（2）住宿服务。具体有过渡期护理支持中心、严重残疾人士护理院、严重伤残人士宿舍、严重伤残兼弱智人士宿舍、辅助宿舍、综合职业训练中心—住宿服务等等。（3）小区支持服务。具体有残疾人士地区支持中心、专职家居训练及支持服务、日间小区康复中心、严重残疾人士日间照顾服务、残疾人士社交及康乐中心、残疾人士家长／亲属资源中心、残疾人士小区支持计划、残疾人士自助组织、过渡期护理支持中心、住宿暂顾服务、紧急安置服务、收容所等等。这些服务既包括经济层面的支援，又生活层面的照顾，还包括情感层面的支持。由此可见，香港社会的残障服务在较大程度上缓解了残障人士对初级群体尤其是对家庭的依赖。
香港家庭不仅仅局限于照顾各自家庭中的残疾成员，还可以作为一支不可忽视的力量为整个残障群体作出贡献。作为残障人士的家属时常会利用业余时间义务为社区中的服务机构服务，帮助其他需要帮助的残障人士。2003年统计的结果显示，平均来说，残障人士家长和或亲属为每个服务单位义务工作177小时，其中，有的家属义务工作的时间达到了将近2000小时[24]。目前，在所有服务组织中已有超过半数都成立了家长组织，家长组织的建立，为改善服务提供了宝贵的资源。通过这些家长组织，家长们和残障人士之间会有更多的机会进行交流，互通有无，共同商讨困难的解决之道。这些家长组织在一定程度上还是残障人士特别是那些智障人士和精神病患者的代言人。他们作为残障人士的代表就一些救助事宜和政府及非政府组织对话，对它们提供建议，以及参与对服务成果的评定。
除初级群体外，香港的专业社会团体、社工和义工等次级群体也为残障群体提供了大量的社会服务。如上表2所示，有四成以上的残障人士的照顾者是医护人员。而且根据2007年公布的统计资料，香港地区共有1.3万多名注册的正在工作的专业社会工作者[25]，其中女性占72％，男性占28％。香港社工在民间非政府组织机构工作的有7614人，占61.6％，在政府部门工作的有1828人，占14.8％，在其他方面工作（包括营利机构、自行开业或注册后从事其他工作等）的有2912人，占23.6％[26]。这些社工基本上都具有社会工作专业本科以上学历，他们在长期的学习和实践的过程中，既具备丰富的专业知识，树立了良好的工作形象，也积累了相当的工作经验。社工提供的服务包括心理辅导，训练和恢复计划的制定，组织相关活动等等。
香港社工还带领大量的非职业的义务工作者为残障人士服务。义工们在专业社工的指导下经常到服务机构中策划和筹办康乐活动，陪同服务使用者参与户内或户外活动以及陪同他们去医院就诊，并且在他们获安排就业期间也会伴随在身边帮助他们解决所遇到的问题。2002—2003年度的统计资料显示，平均每个义工为受访服务单位义务工作的时数为395小时，最多的达到了2300多小时[24]。
四、小结与讨论
通过上述比较，我们可以把香港与内地的残障群体社会支持方式的主要区别归纳如下（见表3）：
香港与内地残障群体社会支持方式的比较，不仅让我们了解了两地残障服务方式的基本情况，而且给内地残障事业和残障服务的发展提供了一些借鉴和启示。
第一，在残障服务中，要不要实行“政府购买服务”的方式？香港的经验告诉我们，在残障群体社会支持过程中，“政府购买服务”有利于政府为残障服务提供指导、管理、协调、保障和资助，而不必具体实施或操作其残障服务。同时，“政府购买服务”也有利于政府的职能转变，有利于理顺政府与非政府组织的关系，即政府给予非政府福利服务机构以经费、场地和行政上的支持，同时也在很大程度上保障了非政府福利服务机构的民间性和独立性，给予了其发挥专业性作用的平台和表达其专业性价值理念诉求的空间[27]。在这一过程中，政府与非政府组织之间是合作伙伴的关系而非行政隶属或上下级的领导与被领导关系。笔者认为，内地非政府组织作用的发挥，在很大程度上取决于政府职能的转换。而在残障服务乃至整个社会服务中实行“政府购买服务”方式，有利于政府的职能转变，也有利于服务型非政府组织或社会中介组织的发展和壮大。
第二，在残障服务中，政府要大力培育非政府组织，为非政府组织构筑竞争发展的平台。香港经验告诉我们，香港有很多非政府组织或民间机构存在，他们在提供社会服务方面具有丰富的经验，因此，香港政府可以通过市场竞争方式资助一些过去纪录良好、有管理基础的非政府组织或民间服务机构去开办一些政府政策认可的服务。香港经验还告诉我们，非政府服务组织或机构的残障服务，既在一定程度上减轻了政府的负担，又在一定程度上缓解了家庭的压力，更重要的是构筑了一个残障服务体系或网络。然而，内地缺乏这种非政府组织或机构，在这种情况下，政府想要购买服务，棘手的问题也就是向谁购买的问题。因此，大力培育和发展的非政府服务组织机构并为其构筑竞争发展的平台显得十分重要。
收稿日期：2010—05—28