经济全球化中的政策协调，本文主要内容关键词为：经济全球化论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F110 文献标识码：A
文章编号：1005 —1309 （2000）08—0034—05
1980年，由世界银行前行长罗伯特·麦克纳马拉发起成立的国际发展问题独立委员会主席维利·勃兰特撰写了著名的委员会工作成果《争取世界的生存》一书，认为解决世界贫困等共同性问题关系到世界前途包括富国的前途，要求改革国际金融机构、世界贸易等经济制度，加强各国政策管理和统一，并提出了“走向政策全球化”的至理名言。20年后的今天，随着经济全球化，加强各国政策管理，加强各国政策统一协调，已成为世界经济的重大课题。由于政策管理涉及到极为广泛的领域。本文仅以经济政策理论为依据，协调国际经济政策，解决世界共同性矛盾作一探讨。
一、经济全球化所面临的风险
随着经济、贸易、金融的全球化程度不断提升，人类在享受着经济全球化带来的无数便利和益处的同时，正面临着金融、生态、能源等种种危机的极大威胁。20世纪90年代后期的国际金融风暴中，许多国家已付出了沉重的代价，经济全球化伴随着不可避免的全球性风险，已成为必然的趋势。
1、全球性金融风险
新世纪各国面临的重大课题是如何防范和抵御全球性金融风险。20世纪是金融业突飞猛进的时代。金融全球化以空前的规模与速度发展。货币交易者借助于电脑网络远程交易手段，昼夜不分地用光的速度进行跨国界交易。在国际投机基金多次恶意炒作下，巨额资金冲入受灾国，造成该国股市房产等虚假经济繁荣，在投机时机成熟时又大规模撤走，导致受灾国本币贬值行情暴跌，大批银行倒闭，经济倒退，这场被称为“不费一枪一炮的世界大战”，已摧毁了一个又一个国家的经济。
根据日本研究所资料，世界对冲基金6100个，资产4500亿美元。在外汇市场上每天1万亿美元的交易额中85%为投机交易额。 国际金融投机家索罗斯预言，随着全球金融的深化，必将爆发比30年代更为严重的全球性的危机。因此维护金融安全维护国家安全，已成为各国政府管理的首位目标。
大量事实证明，国际金融危机频繁爆发根源之一是在国际货币体系瓦解后，由少数国控制的国际金融政策的垄断性及利己性。发展中国家80年代债务危机直接根源于少数国的高利率政策，在英镑里拉危机中，金融投机家正是利用了英国和西德利率汇率政策矛盾。因此，国际经济政策急待于协调和统一，改革现行国际经济制度是防范金融危机重要措施。然而建立新国际金融制度和政策体系的阻力重重。
2、全球性生态危机资源危机
上一世纪发达国大规模的工业化建设，获得了经济高速增长和巨大的财富，但是却消耗了大量的不可再生资源，对海洋、大气层带来了严重破坏，把污染工业转移到发展中国；发展中国家为了消灭饥饿和贫困，加快了工业化进程，但又给资源环境带来更大压力，有的国家不惜降低污染标准吸引投资创造就业机会等等。经济在发展，资源在枯竭，人口在爆炸，地球在缩小，这是新世纪带给人们的又一忧患。
各国政府不仅要处理国内目标矛盾，还要协调国际之间的政策关系，实现全球性的共同目标。据统计，全世界每年工业燃烧生成二氧化碳200亿吨，增加大气废热，破坏水生生物，形成大量城市热岛。 而全世界年均乱伐森林1100万公倾，造成无数次水土流失、洪灾，无法吸纳各种生成的二氧化碳等等。
麻省理工学院麦多斯教授在关于《增长的极限》的报告中，用大量数据勾画了世界末日的模型，这固然反映了一些学者对世界前景过于悲观的情绪，但从另一角度告诫人们，如果放弃对人口增长、粮食供应、资本投资、环境污染和资源消耗的控制，世界经济就会停止增长，甚至陷于崩溃。因此要实现“全球均衡”目标，必须加强各国政府的政策协调。
3、世界产业结构大转中富国与穷国的分化
上世纪世界经济经历了国际产业结构四轮的大转换，而新世纪的大转换将呈现出新高度新难度，这是各国政府政策调整必须应对的又一课题。
第一轮转换（1945—1960年）：美国等西方国家产业结构第一次升级，生产技术向资金密集型行业发展，而劳动密集型传统行业如纺织业等急速向日本等其他亚非拉国家转移。第二轮转换（1961—1971年）：日本等国产业结构升级，向亚洲四小龙转移劳动密集型产品。其标志是1961年日本实施重化工业产业政策为主的“国民收入倍增计划”。第三轮（1972—1986 年）亚洲新兴工业国和地区的产业结构升级， 标志是1971年韩国实施重化工业为重点的第三个五年计划。亚洲四小龙先后进入重化工业发展阶段。大量传统行业向亚非拉发展中国家转移。与此同时美日欧发达国家产业结构二次升级，新兴产业如原子能、宇航业、电子计算机等得到普及发展，第四轮（1986年——）亚洲新兴工业国和地区建成，其标志是1986年新加坡传统工业化完成，转向以情报、技术、服务为主导的高科技产业结构体系；韩国爆发工人运动，低工资时代结束。劳动密集性制造业向其他发展中国家转移。同一时期美国产业结构进入第三次升级。美国总统克林顿上台后1994年提出高科技产业发展规划，第二、三年后便见效。电脑信息网络得到大力发展应用，大量高科技公司兴起，目前因特网产业已成为美国的第一大产业，2000年产值将超过3070亿美元，容纳230万就业人员，到2002年将达到1.2万亿美元。
可见，在经过上世纪激烈的产业机构世界性调整之后，新世纪的全球产业结构将以更新的高度和规模转换，其基本态势是：第一，随着美国、日本、欧洲等工业发达国高新技术产业发展，加大了对各地区技术输出转移的规模和速度，也扩大了初级产品传统产品的进口。第二，亚洲新兴工业国和地区在输入高新技术中产业结构进一步高级化，劳动密集型资金密集型制造业继续向其他地区转移；第三，中国及东盟等半工业国在大量进口的同时加快了工业化进程，其劳动密集型以及传统行业向印度支那、非洲等落后农业国和地区转移。
在如此瞬息万变的产业变动中，世界各国都承受着沉重的国际竞争压力，既要发挥本国优势，参与国际竞争，又会受到来自各国各地区的资本技术产品的冲击，尤其是发展中国家处于极其不利的地位。这些国家的经济政策不仅要适应国际大调整，还必须争取超越发展跳跃发展，否则就会导致经济倒退并长期处于落后贫穷的地位，逐步扩大与发达国家的差距。
以上是世界各国政府面临的全球性经济风险。因此，经济全球化必然导致政策全球化，要求全面提高各国政府的经济政策效率，增强政府经济管理能力，加强国际间的政策协调。
二、防范抵御全球性风险的理论先导
经济政策学作为20世纪50年代的新兴学科，是研究国家经济政策规律为对象。其创始人J.丁伯根是第一届诺贝尔经济学奖获得者，同时是计量经济学创始人。
经济政策学的理论超前性在于，阐述了市场经济中政府制定经济政策的一般规律，即政策目标之间的矛盾、目标与工具的矛盾以及工具与工具之间的矛盾协调的原理等等。它不仅适用于不同社会制度下的市场经济调控，而且适用于全球范围内政策协调，所以在经济全球化浪潮中，是全球政策协调的重要理论依据。
1、防范全球性经济危机的集权分权政策协调
经济政策学认为，经济政策的性质是不同的。以对其他地区的利害为划分标准，可分为资助性政策、抵触性政策、中性政策和混合性政策。在集权和分权状态下使用不同性质，其政策效果是不同的。如资助性和抵触性政策为分权者使用，会出现使用不足和使用过度。丁伯根认为这两类政策由集权着使用更合理，而分权者只适用于使用与其他地区无直接利害关系的中性政策。
国际政策中汇率政策通常是抵触性政策，当一种货币明显定值过高或过低，调整汇率就是一种资助性政策，因此调整汇率的集权控制曾经是国际货币基金组织的重要权限，国际货币体系瓦解之前，集权的汇率政策有效地稳定了国际金融秩序，促进了世界贸易和经济的发展。相反自1971年美国单方面撕毁国际货币协定后，集权的汇率制转为分权制，各国汇率大幅动荡起伏，在对冲基金等因素的作用下频繁爆发国际金融危机。同样，利率政策、关税政策等均属于抵触性或资助性政策，都需要遵循合理使用原则，由于其分权状态，成为对冲基金发动进攻的重要条件。
集权分权政策协调思想的重要体现之一，是早在70年代托宾教授提出的为抵制国际投机资本的破坏性，有必要建立统一的外汇交易税的主张，用提高外汇交易成本的办法控制过度的货币投机，可惜没有得到广泛重视和响应。30年后这一观点重新引起国际理论界的重视和讨论。
2、实现全球性经济增长和保护生态环境资源环境目标的协调
现代经济发展使得各国政府已不能追求单一目标，而必须实现多元目标体系，包括纯经济目标如经济增长、充分就业、物价稳定、国际收支平衡等，以及非经济目标如环境保护、人口控制、资源保护、闲暇时间延长等，由此出现目标矛盾。
麦多斯在提出震惊理论界的“世界末日模型”的同时，进一步提出了挽救世界末日的政策主张，即从1990年开始停止工业投资增长，达到“零度增长”，以实现“全球性均衡”，反映了麦多斯等人在政策目标矛盾冲突面前的无可奈何，即为了实现保护环境资源等目标，只得放弃经济增长目标，以经济损失为代价。
为此许多经济学家进行了猛烈的评击和反驳，如美国经济学家索洛认为“末日模型是坏科学，因此也是公共政策的误导”。“它更象是一个假定而不是一个结论”。
事实上经济政策学较早提出了多元目标协调的原理。其基本思想是，多元经济政策目标之间经常是不相容的，但是经济政策制订者的任务就是要实现目标的相容性，运用固定目标法、机动目标法协调目标之间矛盾。其中机动目标法认为，当目标发生矛盾时，放弃某些目标去实现另一些目标，必然会造成政治经济的损失。为此可以采取近似地实现所有目标值的方法协调目标矛盾，用最小平方优先函数法确定最佳的目标组值。这些方法的提出，无疑为各国政府的多元目标管理，尤其是为国际间政府的公共管理，实现多元目标的“全球均衡”提供了重要的思想方法，就是当人类生态环境、资源、人口与增长之间发生矛盾时，并不是无能为力的，可以用经济政策学思想方法加以妥善解决。
3、全球产业结构转换中的政策协调
新世纪全球产业结构的大变动大转换，其规模和程度将远远超过20世纪，要求各国经济融入全球经济一体化，保持内部均衡与外部均衡的协调，由此增加了政策调节的难度。经济政策学关于开放型经济政策原理，是政府制定经济政策、提高政府政策效率性的重要理论依据。
丁柏根在其著作《经济政策：原理和设计》中，不仅分析了封闭经济中经济政策规律，而且用很大篇幅研究开放型经济的政策特点。在他设计的21个政策模型，开放型经济政策模型占14个，每个模型的目标组均以国际收支平衡目标为主。这些模型以定量方式保证了一国内部均衡和外部均衡如外汇储备、贸易收支、资本往来等项目的一致性，保证了这些目标与财政金融工具如汇率、贴现率、政府支出、债务政策、直接税率、间接税率等的高度统一，是各国政府参于国际竞争和产业结构大调整的重要的操作性工具。
此外，全球产业结构转换中，必须加强政府间的政策协调，减少技术、劳动力、资金转移和流动的障碍，就能逐步缩小发达国与发展中国家的差距。
三、加强全球政策协调，开创公共管理的新纪元
无庸置疑，人类进入21世纪，随着经济全球化，世界范围内的矛盾将以空前的规模和复杂性呈现出来。争取生存的空间，加强全球性公共管理，加强各国政府的政策协调，是世界各国包括发展中国家和发达国家的第一位课题。
1、建立国际经济政策协调主体，以联合国为综合协调机构， 并建立世界级中央银行等其他国际职能机构
随着经济全球化，国际贸易、国际金融在更大范围更深程度上发展，各国之间经济依存度越来越高，各种目标如增长、就业、环境保护、生态平衡等，日益成为不是一国而是全球的目标。因而需要一个国际性中心机构协调，这就是联合国。目前尤其需要明确和强化联合国的协调职能，并进一步健全其他职能机构，包括协调各国货币金融政策的政策主体——世界中央银行。
专家们比较早地提出了建立世界级中央银行的建议，认为当金融危机对一个地区甚至于全球发生重大影响时，该组织可作为最后贷款人进行“危机清偿”， 把风险危机控制在局部范围内， 避免全球性蔓延。1980年在坦桑尼亚举行的“关于国际货币体系和国际经济新秩序的南北会议”上通过的《阿鲁沙倡议》中，以组织的形式提出了设立一个国际性的世界中央银行的建议， 表明世界许多国家已存在这一客观要求。 1999年诺贝尔获得者芒代尔，曾经在60年代开始就有了这一思想，并于1990年正式提出。但到目前为止，这一建议尚未得到重视并付诸实践。近二十年来金融危机的频繁爆发，使得建立这一机构问题显得更为紧迫，将成为国际事务中的头等大事。
此外，托宾教授提出的关于统一外汇交易税的财政政策协调思想，是对付国际资本过度投机的极具创造性的政策建议。但首先遇到的难题是，作为全球性的国际税收政策，究竟由谁征税、由谁保管税金以及如何决定税收用途，显然，需要建立一个类似财政部的世界级财政政策主体才可能解决托宾的难题。
2、主要目标和财政金融政策工具的全球性协调
除了建立国际经济政策主体外，政策协调内容首先包括主要目标协调。如某一时期指导性预测性世界经济增长率，全球就业率目标，引导劳动力的世界范围流动；一定时期资源保护如石油等指标，以及环境保护等共同性目标的协调。
其次政策协调还包括对部分财政货币金融政策的必要的协调统一。如在货币可自由兑换和资本可自由流动条件下，资本流动对各国汇率利率的作用越来越大，甚至可以决定各国汇率利用率升降和货币政策。尤其是少数发达国家货币政策如美国利率变动等，与国际金融市场发生着联动作用，是金融风险和经济危机的根源之一。通过国际政策协调机构，对各国部分货币政策实行协调监督，切断这种联动关系，包括主要工业国的监督和协调，以稳定国际金融秩序，平衡世界市场总供求，促进国际贸易。同时世界中央银行的职能不能停留于监督权，而要扩大到禁止权，对有害于全球的政策有权禁止，以真正维护国际金融市场的公正公平竞争，维护发展中国家的经济利益。
3、以经济政策理论为指导，开创全球公共管理新局面
全球性政策协调实践急待于理论指导。20世纪世界新兴公共管理的理论层出不穷。1951年斯坦福大学出版了《政策科学：范围和方法的新发现》，标志着公共政策科学的诞生。这一学科的出现，被称为是当代西方政治学的“最重大的突破”，世界进入了“一个公共政策时代”，可以认为，作为政策学的庞大的学科体系在20世纪基本形成，其涵盖面涉及政策学原理、公共政策、经济政策学等等。如果说30年前由勃兰特提出的“走向政策的全球化”还是一种理想和目标，那么在进入经济政治文化日益走向全球化的21世纪后，将被付诸实践并发挥重要指导作用。其中，创立较早的经济政策学的作用尤为突出。
收稿日期：2000—07—02