我国高等教育大众化道路上的公平问题研究，本文主要内容关键词为：高等教育论文,公平论文,我国论文,道路上论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-059.1
文献标识码：A
文章编号：1671-9468(2003)02-0054-06
我国高等教育正在积极地向大众化迈进。根据我们的测算，2010年当我国高等教育毛入学率达到20%左右的时候，受过高等教育的人口达到1亿人以上，占文化人口的比重达到9%以上，我国高等教育就进入了大众化阶段。[1]高等教育大众化不仅意味着受过高等教育人口绝对数的增加，而且还意味着受过高等教育人口的性别分布、阶层分布、地域分布等建立在公平原则的基础上。这就是说，高等教育大众化与公平理念是不可分割的，推进高等教育大众化必须高度重视公平问题。本文拟对公平原则与高等教育大众化的关系、我国高等教育大众化进程中存在的公平问题以及如何遵循公平原则，实现高等教育大众化目标等问题展开研究。
一、公平原则是我国高等教育大众化的逻辑起点
实现高等教育大众化是新中国建立以来国家发展教育事业的基本政策。1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》关于文化教育政策规定：“中华人民共和国的文化教育为新民主主义的、民族的、科学的、大众的文化教育。人民政府的文化教育工作，应以提高人民的文化水平，培养国家建设人才，肃清封建的、买办的、法西斯主义的思想、发展为人民服务的思想为主要任务。”这是新中国首次提出发展大众教育的政策。时任教育部长的钱俊瑞在《当前教育建设的方针》中提出：“大学之门，必须为广大工农青年和工农干部敞开。”1950年颁布的《高等学校暂行规程》更是明确规定：“凡年满十七岁、身体健康、在高级中学或同等学校毕业或有同等学力，经考试及格者，不分性别、民族、宗教信仰，均得入学。”“大学及专门学院对于具有相当于高中毕业程度的下列学生：（一）具有相当工作历史的革命干部；（二）工农青年；（三）少数民族学生；（四）华侨学生；应予以入学及学习的特别照顾。”这是国家大众教育政策在高等教育法规中的具体化，是公平原则在高等教育发展政策法规中的体现。它表明新中国高等教育的发展建立在公平原则基础上，公平原则与大众教育就这样逻辑地在高等教育中结合起来了。这些政策法规在高等教育实践中很快得到了落实。如新中国建立之初创办的中国人民大学第一年招生1400多人，多数是参加革命工作八年以上和三年以上的工农干部，以及工龄三年以上的优秀工人。[2]为了加快发展大众高等教育，50年代后期，政府甚至一度提出“以十五年左右的时间来普及高等教育”[3]，为此，全国各省、市、自治区甚至工矿企业、人民公社都掀起了办高等教育的热潮。1959年高等学校在校学生达到81万人，业余高等学校在校学生达到30万人，与1957年相比，高等学校在校生增加了84%。[4]据统计，50年代和60年代工人和农民家庭出身的大学生占大学生总数比例大幅度增长。1952年工人和农民家庭出身的大学生占大学生总数的比例为20.5%，到1965年达到62.5%。[5]但由于当时提出的高等教育发展目标不切实际，更由于违背高等教育规律，盲目举办高等学校，高等教育事业不仅没有能够得到持续发展，相反，还遭受了重大损失。改革开放以来，我国高等教育事业稳步发展，但长期维持在一个较低的发展水平上。1995年全国人民代表大会通过的《中华人民共和国教育法》规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”这是我国法律最全面地界定教育公平原则的规定。1998年根据宪法和教育法制定的《中华人民共和国高等教育法》规定：“公民依法享有接受高等教育的权利。国家采取措施，帮助少数民族学生和经济困难的学生接受高等教育。高等学校必须招收符合国家规定的录取标准的残疾学生入学，不得因其残疾而拒绝招收。”这是我国法律首次对处于弱势社会地位人口所享有的高等教育权利的具体规定，而且将保障这一特定人口群接受高等教育的权利确定为国家和高等学校的责任，为发展大众的高等教育奠定了可靠的法律基础。1999年开始的高等教育大扩招运动有力地推动高等教育发展走上了大众化的道路。
从新中国高等教育政策法律的演变和高等教育发展的历史过程，可以看出，在政策法律方面，自1949年国家提出发展大众的文化教育政策，大学必须为广大工农青年和工农干部开门，到《高等教育法》明确规定“公民依法享有接受高等教育的权利”，公平原则一直是我国高等教育事业发展的基本指导思想，并且这一思想的内涵和外延不断地得到充实、丰富和完善。在实践上，新中国初期完成了为工农青年和工农干部争取受高等教育的权利后，90年代中后期保障全体社会公民接受高等教育权利的任务提上了议事日程，高等教育规模的有限性和社会公众对高等教育的巨大需求之间的矛盾成为高等教育发展所面临的艰巨挑战，高等教育大扩招运动推进了公平原则的实施，扩大了高等教育规模，缓解了高等教育需求压力，从而保障了更广泛的公民接受高等教育的权利。
二、高等教育现实的不公平性可能阻碍大众化目标的全面实现
高等教育的公平原则是一个历史范畴，在不同的历史发展阶段，公平问题的表现是不同的。改革开放以来，我国高等教育进行了一系列改革，促进了高等教育事业的发展与进步。但不可否认，高等教育发展中还存在严重的公平问题。
（一）城乡高等教育的不公平性
我国是一个农业大国，农村人口占社会总人口的大多数。虽然国家实施了农村城镇化战略，加上大量农村劳动力进城务工，城乡人口比例的差距有所缩小。但2000年我国城乡人口比例仍为36:64；预期到2010年也只能达到45:55。[6]城乡人口的构成为我国推进高等教育大众化确定了方向，即大众化必须是城乡高等教育协调发展的结果。潘懋元教授指出：“农村现代化和高等教育大众化，都是中国社会主义现代化建设的组成部分。农村现代化需要大批受过高等教育的人才，高等教育大众化需要农村广阔天地解决毕业生就业问题；因而，把两者结合起来，使高等教育通向农村，是中国现代化建设的必由之路。”[7]因此，遵循公平原则发展城乡高等教育，既是由我国人口构成所决定的，也是国家现代化建设需要所决定的。
但是，由于历史的原因和国家城乡经济政策的影响，我国城乡经济和社会发展存在着严重的不协调现象，城乡差距明显，反映在高等教育发展上的问题十分突出。在全国各行政区划，相对人口来说，高等教育高度集中于少数几个甚至一个最大型的城市，在个别省有的地级市甚至没有高等教育机构。在全国600多个县级市中还有300个左右没有高等教育机构。[8]据统计，2000年北京市高等教育毛入学率已达40%，上海市已达38.8%。[9]尽管缺少关于农村人口的高等教育入学率的统计数据，但我们仍然可以从一些相关统计中了解农村高等教育发展所面临的严峻形势。厦门大学高教所赵叶珠对一些综合性大学学生家庭背景的抽样调查结果表明：来自大城市的大学生占15%，来自地、县级小城市的大学生占41%，来自乡镇的大学生占15%，来自农村的大学生占28%。按城乡人口比折算，80年代城市青年接受高等教育的机会是乡村的9.6～12.8倍，1990年代城市青年接受高等教育的机会是乡村的5.8倍。[10]有学者对来自城乡的的大学生在不同层次高校之间的分布情况作过统计，结果表明，城乡大学生在就读高校的层次上也存在明显的差别（参见表1）。另有资料显示，城镇已基本扫除文盲，但我国仍有成人文盲1.45亿，文盲总量居世界第二位，这庞大的文盲群中绝大部分是农村人口。而且更为严重的是，农村小学生辍学率达3.14%，农村初中生辍学率更是高达5.25%。[12]由此可以看出，城乡高等教育发展的基础存在很大的差异，农村初等和中等教育存在的问题将直接影响到农村人口接受高等教育的可能性。总之，城乡高等教育发展存在严重的不公平问题，农村高等教育发展严重滞后，而且这种状况还可能持续下去。
（二）不同阶层高等教育的不公平性
1994年国家实行高等教育收费政策后，获得接受高等教育的机会不但要凭高考中所展示的知识水平，而且还必须具备一定的经济条件。有关资料表明，1998年我国高校平均学费约为3613元，平均住宿费约为935元（含民办高校），学费加住宿费约占北京市人均GDP的24.6%，约占全国人均GDP的71.2%。而在美国，高校学杂费加食宿费1996/1997学年和1997/1998学年分别为9206美元和9536美元，而美国人均GDP1996年为28020美元，1997年为29080美元，在这两年内，学杂费加食宿费占人均GDP的比例都在33%左右。[13]而且有资料显示，我国高校的学费仍然呈增长趋势。据测算，每生每年学费和其他各种费用合计大致在10000元左右，一名大学生完成本科四年的教育需花费40000元以上。[14]由此可见，现今在我国接受高等教育，学生必须有较好的家庭经济条件。
表1 城乡大学生在不同层次高校之间的分布情况(%)[11]
我国居民的收入状况又是怎样的呢？据统计，1999年我国城镇居民人均储蓄额不足1200元的占了大多数，以平均每户3.2人计算，城镇居民可用于储蓄的金额为3963.20元。而农民年纯收入在100～800元的占7.22%，在800～1200元的占12.81%，在1200～2000元的31.08%，在2000～3000元的占25.51%，在3000～4000元的占11.72%，在4000元以上的占11.84%。[15]若以此为依据来判断我国不同收入水平的社会阶层人口接受高等教育的可能性，其结论是惊人的：我国有大批收入水平不高的民众是不具备接受高等教育的家庭经济条件的。据北京航空航天大学高教所的调查，在北京地区11所高校中，约11%的学生的家庭年收入低于3000元，约23.7%的学生的家庭年收入在3000～8000元，约36.8%的学生的家庭年收入在8000～2000元，3.4%的学生的家庭年收入在2000～50000元。从大学生的经济来源看，来自家庭及亲友资助的占80%，奖、贷、助学金约占10%左右，勤工助学平均占7%左右。[16]由此可以推论，我国高校学生的学费及其他开支的主要来源是家庭收入，但我国居民总体收入水平不高，高校学费及其他开支总额与大多数居民家庭收入水平差距悬殊，这样势必导致众多家庭因为经济困难不得不放弃子女接受高等教育的权利。有研究人员就高校收费对农村高中毕业生升学意愿调查表明，53.6%的被调查学生反映，高校收费将非常大或比较大地影响其升学动机，有62.0%的女生认为高校收费将影响其升大学的动机强度。[17]有学者所作抽样调查表明，不同社会经济地位的大学生在不同层次高校之间的分布状况也存在显著的差异（参见表2）。可见，由于不同社会阶层收入差距的拉大，不同社会阶层子女接受高等教育的不公平问题已经比较突出地表现出来了。
表2 不同社会经济地位的大学生在不同层次高校之间的分布(%)[18]
学生社会经济地位 整个
第一层次
第二层次
第三层次
（按家庭人均全年
总收入分组 单位：元）样本 高校
高校
高校
最低收入户(0～2801)
54.140.6
62.8
66.4
低收入户(2802～3464) 8.7 9.28.38.6
中等偏下收入户(3465～
4180)8.0
9.17.1
7.3
中等收入户(4181～5090)
9.8
12.7
8.0
7.0
中等偏上收入户（5091～
6213元） 3.14.22.4 1.7
高收入户(6214～8039) 8.712.7
6.2 4.8
最高收入户（8040元及
以上）
7.7 11.5
5.2 4.1
（三）不同地区高等教育发展的不公平性
1978年以前，国家采用区域均衡发展战略，区域高等教育发展水平的差距有所缩小。1978年以后，伴随区域经济非均衡化发展，高等教育的区域均衡发展局面被打破，逐步转变为非均衡发展的态势。1990年以来，区域经济与高等教育发展不平衡的问题日益显凸，地区之间的绝对差距在不断扩大。区域高等教育发展的不平衡问题不仅意味着高等教育的空间分布不均衡，而且带来不同地区高等教育的不公平发展。有学者按照高等教育在校生数进行高等教育规模分级，被分在第一级（10万人以上）的城市有北京、上海、南京、武汉、西安；被分在第二级（7万～10万人）的城市有哈尔滨、长春、沈阳、天津、重庆、成都、广州等城市。从高等教育规模绝对量的分布来看，东部沿海地区高等教育规模较大的城市非常密集，中部地区次之，西部地区最为稀疏。全国范围内高等教育集中于人口规模较高的大型城市。[19]国高等教育大众化研究专家谢作栩教授对1978～2000年间各省、市、自治区高等教育发展的绝对差异的统计表明，各省、市、自治区每万人口大学生数的标准差从1978年的3上升为2000年的38.5。北京、上海、天津三个直辖市每万人口在校大学生数在飙升，而西藏、甘肃、青海、宁夏、贵州等省、自治区每万人口在校大学生的标准化得分不仅低于全国的平均值，而且与平均值的差距又扩大至1953年的程度，有的甚至超过了1931年的差距。[20]
不同地区高等教育发展的不公平性既表现在不同地区人口接受高等教育的机会上，又表现在不同地区的高等教育质量上。由于区域高等教育规模的差异，导致不同地区高等教育招生配额分配的不公平。高等学校比较集中的地区，高等教育的招生配额也比较大；高等学校较少的地区，高等教育的招生配额也比较少。再者，由于区域经济和社会发展的不平衡，不同地区高等学校的教育经费投入各不相同，从而造成不同地区高等学校的教育条件和教育质量存在较大的差异。据统计，部分省、区高等教育投入严重不足，难以保证教育质量，直接影响到高等教育的可持续发展。尤其值得注意的是，这些省、区几乎全部集中在中西部地区（参见表3）。
造成不同地区高等教育发展的不公平性的原因，既有经济实力方面的，也有文化基础和教育基础方面的，还有国家高等教育投资政策方面的。由于国家财政投资的高等学校大部分分布在东部地区，而且国家对高等教育的各种重点投资项目，如“211”工程投资、合并共建投资、一流大学和知名大学建设投资等，也都主要集中在东部地区重点高校，使得东部经济比较发达地区的高等教育发展“锦上添花”，而地方经济基础比较薄弱的广大中西部地区的高等教育，由于较少得到或得不到国家的重点投资，发展形势更为严峻。
（四）女性接受高等教育的不公平性
我国高等教育有关法律和政策规定了不同性别的公众享有平等的接受高等教育的权利，不仅如此，在一定时期高等学校招生还对女生采取加分的优惠措施，以提高女大学生的录取率。在国家和高等学校的努力下，我国女子高等教育的发展取得了巨大成就。2000年普通高等学校女生占在校生总数的比例为40.98%，[22]比1990/1991学年的33.4%[23]增加了7.68个百分点。2000年城乡女性中具有大专以上文化程度的比例已由1990年的1.4%上升到3.5%。[24]但也应该看到，总体上，女性接受高等教育还处于不利的地位，普通高等学校在校生中女大学生的比例比男大学生低9.02个百分点。另外，不同类型、不同层次高等学校男女大学生的比例差异也反映出两性接受高等教育的不公平性。有统计表明，综合大学提供的教育机会，基本上为家庭背景较好的城镇男性青年通过高考竞争所获得，农村青年只占1/6，农村女性青年上普通大学的机会更少，尤其是经济落后地区的农村女青年。[25]有学者曾经就中南地区20所不同层次、不同类型的高等学校在校生中女大学生的情况作过调查，结果表明，广州外国语大学来自于城市的大学生占在校生总数的85%，其女生比例达到54%，在其他以招收城市学生为主的地方高校，女大学生的比例都达到40%以上，在财经、医学、师范类院校女大学生的比例在30%以上，而在综合、理工、农业、钢铁等类型的高校，女大学生的比例都在30%以下。[26]调查还显示，与女大学生相比，女研究生占研究生总数的比例更低。在陕西，主要的研究生培养中心的女研究生的比例为26%，甘肃的女研究生的比例是10%，而新疆、宁夏、青海的女研究生的比例更低。[27]由此可以看出，仅有国家政策的公平并不能确保两性接受高等教育事实上的公平性，女性接受高等教育还受到其他因素制约。
表3 2001年部分省、区地方普通高校办学条件状况[21]
地方高校 明显低于全国平均水平的部分
平均水平 省、区地方高校办学条件状况
生均教育事业 贵州(3889)青海(6305)新疆
费（元）
9791
(6509)内蒙古(6841)安徽(7230)
湖北(7654)江西(7935)
生均预算内教 贵州(2125)新疆(2162)四川
育事业费（元） 6816
(3180)湖南(3214)河南(3284)
内蒙古(3470)湖北(3702)安徽(3710)
江西(3829)
生均预算内公 内蒙古(248)新疆(347)贵州
用经费（元）2614
(408)安徽(499)湖南(969)
生均教学行政 新疆(8.1)甘肃(8.6)内蒙古
用房(M[2]) 10.2
(8.9)四川(9.1)安徽(9.3)
宁夏(9.3)山西(9.4)
生均教学仪器 新疆(2229)青海(2746)安徽
设备值（元）5031
(3197)山西(3217)内蒙古
(3333)甘肃(3443)贵州(3365)
四川(3372)
上述四大问题对高等教育大众化进程将产生重大滞阻作用，如果不采取有力措施予以解决，大众化目标可能会延缓实现。理由是：我国高等教育的快速增长主要是以扩大处于强势社会地位人口接受高等教育的机会实现的，城市人口、经济较发达地区人口、富裕阶层和男性是前一时期高等教育增长中的主要受益者。然而，农村人口、经济欠发达地区人口、欠富裕阶层人口和女性人口在我国总人口中占有十分特殊的地位，如果高等教育大众化不包括这些人口群，那么高等教育大众化就不是真正意义上的“大众教育”。事实上，如果不解决这些人口群接受高等教育的问题，我国高等教育也不可能真正实现大众化。但是，解决这些处于弱势社会地位人口群接受高等教育问题的难度远远大于解决处于强势社会地位人口群接受高等教育问题的难度。我们预计，我国高等教育大众化将进入一个攻坚阶段。
三、强化政府作为，追求高等教育大众化最大限度的公平
公平问题与高等教育大众化进程相生相依。有学者认为，在高等教育资源严重不足的条件下，要实现高等教育大众化目标，只好采取所谓的“效率优先，兼顾公平”的战略，先解决处于强势社会地位人口的高等教育问题。我们认为，所谓的“兼顾公平”，实质是放弃公平。这一主张与法律规定的高等教育公平原则是相悖的。实现高等教育大众化决不能以牺牲弱势社会地位人口的合法权利为代价。
如何才能解决我国高等教育大众化进程中的公平问题呢？我们认为，关键是要明确政府的责任。政府应当而且必须成为公平发展大众高等教育的保证者，也只有政府才能做到，这是政府的社会责任和法律责任所系。客观地讲，近年来我国高等教育大众化进程的加快主要是通过发挥市场的作用实现的，但市场并不同情弱者，所以，高等教育大众化目标的实现不能单纯依靠市场，尤其是在大众化进入攻坚阶段后，政府的作用将异常关键，处于弱势社会地位人口的高等教育权利惟有通过政府才能得到最大限度的保证。具体来讲，政府可以通过以下途径保障高等教育发展遵循公平原则，实现大众化目标。
首先，实施高收费、高投入和高资助的“三高”政策，充分发挥政府和市场的作用，确保高等教育大众化在公平与效率方面获得“双丰收”。“三高”政策不仅可以多渠道筹措教育经费，提高高等教育发展效率，而且可以维护公平原则，让处于弱势社会地位的人口能够实际享受到接受高等教育的权利。政府近年来在高收费方面做得比较好，应当在高投入和高资助方面更有作为，在政府财政预算中大幅度增加对教育，包括对高等教育的拨款份额，使高等教育成为政府优先投资的事业，同时调整政府财政拨款的用途，建立专门的政府资助处于弱势社会地位人口接受高等教育的制度，为农村人口、家庭经济困难人口、女性人口等创造公平接受高等教育的条件，从而使全体公民接受高等教育的权利得到切实保障。
其次，各级政府应当加大“普九”力度，加快薄弱学校改造的速度，高度重视提高农村中小学教育质量，使高等教育大众化建立在更宽广、更坚实的基础之上。“普九”任务的全面完成和薄弱学校改造的直接受益者主要是处于弱势社会地位的人口，它与教育公平问题密不可分，是高等教育大众化攻坚任务的重要组成部分。“普九”工作在城市已经基本完成，但农村地区的任务仍然十分艰巨。“普九”工作的全面完成及其质量的不断提高，将直接扩大高等教育的生源基础，尤其是农村地区的生源基础。薄弱中小学办学条件的改善和教育质量的提高对于增加高等教育生源，提高生源质量具有重大意义。各级政府应把教育作为施政的头等大事，将“普九”、薄弱学校改造和提高农村中小学教育质量作为全面提高民族基本素质的重大战略措施落到实处，把维护高等教育的公平原则作为一项系统工程抓紧抓好。
再次，政府应当积极发挥政策的调控作用，鼓励社会组织和个人捐资成立公益性教育基金会或设立奖学基金，建立社会化的高等教育“希望工程”。社会教育资源的开发在我国方兴未艾，大有潜力。在加大对处于弱势社会地位人口接受高等教育的财政性资助力度的同时，政府还应制定各种有利于发挥社会组织和个人积极投资社会公益事业的政策和制度，在税收等相关政策方面提供优惠条件，引导社会资源流向，鼓励资助处于弱势社会地位的人群接受高等教育，建立一个政府功能主导的、全社会资助高等教育的助学机制，发挥各方面的积极性，营造一个有利于最大限度地保证全体公民接受高等教育权利的社会环境，促进高等教育大众化目标的全面实现。