浙江省基层民主发展现状及其改进方向，本文主要内容关键词为：浙江省论文,基层论文,发展现状论文,民主论文,方向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D67
文献标识码：A 文章编号：1008-4479(2008)01-0023-07
浙江省位于东南沿海长江三角洲南翼，是中国面积较小的省份之一，但也是当前中国著名的经济强省、经济大省。改革开放以来，浙江省的经济得到快速发展，形成了一种所谓的“浙江模式”，与此同时它也带动了政治社会的全面进步。在这样一个经济发达省份，其政治发展水平是怎样的？笔者于2006年9月到浙江围绕这一主题进行了20余天的深入调研，根据实地调研以及已有相关的研究，我试图以民主为主题，从基层民主(包括城市社区民主和村级民主两个方面)、党内民主以及其它更广泛的民主发展形式、人大制度建设、社会组织发育、法治(它与民主紧密相关)等方面做一个初步考察与描述，并指出问题的改进方向。
(一)社区民主建设。人们一般认为，浙江基层的民主做得比较好，具有一定代表性，而且集中体现在村级民主上。基层的社区民主自治，普遍不为人们所看好，因为社区主要在城市中实行，而城市居民的生活方式与农村是大不相同的，人们的主要利益与社区关系不大。现在综观全国城市社区自治的创新性发展，人们可能会指出江汉模式、沈阳模式、盐田模式等等，但是笔者了解到，在浙江的局部地方，如宁波，其社区治理也可圈可点，很多区如海曙区、江东区，都在一些街道或社区实行直接选举的试点，围绕着民主建设，整个社区治理的能力包括管理与服务水平都大大提高。以海曙区为例，这里的社区主任与书记是专职的，而其它社区委员则是兼职的，人们可以公开演讲竞争相关职位。区委与区政府还聘请相关专家来社区指导各方如何协调以听取民众意见。这种方法本身就是一种创新，体现出公民教育的特性。政府在这里发挥了比较主动的作用，在硬件建设上为社区治理提供了很多支持，包括办公场所，民众娱乐活动场所，等。另外，政府通过财政拨款为社区提供服务，如81890(“拨一拨就灵”)专线，为社区内的居民和企业提供各种信息服务。这个81890信息服务平台充分运用政府权威及其协调能力，整合企业与社区资源，密切了政府与民众的关系，不仅促进了城市公共事务管理的改善，而且其经济效益也是巨大的：它培育出一个新的服务产业，丰富了就业资源，企业在加盟这个信息服务平台后，业务量增加了三倍，税收增加了一千多万，就业岗位增加了一万多个①。2006年10月份，由中央编译局承办的“社会创新与建设创新型国家国际论坛”上，这个信息服务创新项目受到国内外专家的高度关注。在2006年7月份，宁波北仑区新碶街道银杏社区还进行了一场由外来人口进行的社区直选。这在浙江属于首次，在全国也比较罕见，是外来人口在本地得到选举权利保障的生动个案。2006年7月份，宁波市江东区明楼街道的“新市民”、海曙区“新居民联谊会”等10个项目获得全国和谐社区建设自主创新奖。这些奖项都在一定程度上说明了宁波市城市社区民主建设的成就。但是，从全省范围来看，浙江城市社区民主建设同村级民主建设之成就相比，无论是在民主涵盖的范围还是质量以及参与程度上仍有一定差距。
(二)村级民主。浙江村级民主较发达，可从以下几个方面看出：第一，在浙江很多地方，由于村级集体经济总量很大，使得老百姓的参与意识很强烈。老百姓愿意参与村级公共事务，尤其是对当村干部很热心，主要原因当然有经济利益的驱动，但是通过村干部得到一种荣誉和实现一定的人生价值，也是很多人看重的。第二，在调研中笔者发现，绝大多数人认为民主选举是越来越规范了，这里经过三次换届选举后，人们对选举的相关法律知识更加了解，并有意识地按程序去运作。人们普遍感觉第四次换届比较顺利。此外，有关村务公开与监督等相关制度开始健全，至少在形式上是这样。第三，很多地方有村级民主的创新举措，如武义县后陈村的村务监督委员会制度。这个制度之核心就是在村级组织里面，设置村务监督委员会，其职能主要有：1.对执行党的路线、方针、政策及村务管理制度执行情况实行监督；2.列席涉及群众利益的重要村务会议；3.对财务公开清单和报账前的凭证进行审核；4.建议村委会就有关问题召开村民代表会议；5.对不按村务管理制度做出的决定或决策提出废止建议，村委会须就具体事项提交村民代表大会决定；6.参与街道党委对村干部的年终述职考评；7.根据多数村民与村民代表的意见，对不称职的村委会成员提出罢免意见，提请村党支部，报上级党委、政府后，依法启动罢免程序。这一制度推出以后，村庄逐步走向和谐稳定。第四，村二委关系和谐，并开始有意识维护村庄利益。在村级层面，二委关系和谐的占大多数，而且在浙江，二委的兼职是得到鼓励的。这就导致一个问题，即相对于村的“上级”政府来说，它们感到村不太“听话”，以至于有政府相关人士认为，村级组织，无论是村委还是村党支部，70％失去战斗力。这种评价，是从一个侧面说明了这里村级民主的进步，村级组织开始站在村的利益立场发挥作用，而不是扮演传统的上级政府的下属角色。这虽然也构成了对政府权威的挑战，但有助于推动政府职能的转变。第五，当选村庄领导人之能力与素质大大提高。在“十五”期间，很多村庄在换届选举之后，村级事务的管理，村庄各级工作都有序开展。2002年全省换届之后，当选的村委会成员平均年龄42.27岁，具有大专文化程度1763人，初中以上文化程度100338人，分别比上届提高5％和8％，一大批经济能人被选进了村班子。②
从存在的问题来看，在调研中人们反映主要有以下几个方面：
第一，贿选大量存在，难以查处；一些具体的细节需要完善，如流动票箱和委托投票的管理，罢免程序的规定，村主任支书的法律地位与职责的界定问题；在选举中家族势力的影响；选民资格的确定等。第二，选举之后的民主环节需要跟进，如民主管理、民主决策、民主监督等。现在虽然有村务公开，但是真正落实好不是容易的事，有的公开避重就轻；第三，政府对村级民主的投入仍然不足，在浙江省的落后地区更为明显；政府对村级民主的指导与协调存在着缺位问题。由于村级民主关系到组织部门与民政部门，而在现行政权体系中相对组织部门，民政部门处于弱势，因此有人建议应由组织部门主管农村村民自治，而民政部门只应承担协调功能。第四，村民自治一些重大制度设计有问题，如村级组织任期太短，三年一届，往往来不及真正做事情，当选干部精力耗费在竞选上，从而呈现出“一年选，二年闹，三年等着瞧”的局面。因此，人们有一个强烈的建议，要求把现行三年制改为五年。第五，如何处理支书与村主任关系以使村级更加和谐。有人提出，可以由村支书来决定村主任的人选，这种主张有对现行村民自治法规之突破的味道。第六，村级民主权利之行使问题。由于很多青壮年外出，村出现空心现象。而对于村干部的激励机制也有所欠缺，应当适当加强。在浙江很多地方都在推行一种叫“村账乡镇委托管理”的财务模式，即通过村民代表会议授权，将村里财务委托给乡镇代为管理，名义上是履行了自治形式，但对自治主体而言，其独立的财权则受到某种限制。可是不如此，村里财务可能乱来的后果更让人担心。
对调研中反映的这些问题，我以为这正好又说明这里民主进展得比较好。在某种意义上说，暴露的问题越多，人们反映问题越强烈，越说明民主在这里受到人们的重视。而对之无所谓，反映问题越少，则不仅不能说明民主搞得很规范，反而只会证明民主推进很缓慢。
(三)党内民主。由于党内民主并不是一个容易调研和分析的领域，因此我只能简单地加以评述。对于党内民主，就党内选举而言，虽然浙江也有如乡镇党政正职公推竞选、区级党代表的直选，但是在最基层的党支部书记以上的这种民主选举仍是少见的。而鉴于党在国家政治生活中的地位，他们的民主选举远比一个个农村党支部之类书记的民主选举意义更为重大。如果从乡镇党委书记的选举状况来看，江苏则可能比浙江做得更好。当然，在浙江的党内民主，也有很多创新形式举措。笔者在调研中了解到，浙江省组织工作创新覆盖面相当广泛，例如在台州椒江试行过二十多年的党代会常任制，这也是中组部的试点之一，取得了很好的成效；还有如杭州市委组织部在区县二级联合公开选拔领导干部；嘉兴市委组织部分类分层备用结合公开选拔领导干部、领导干部职务任期制……。③ 然而，一个值得注意的现象就是，尽管形式比较多，大部分人仍然认为，党内民主的风气是远远不够的。
而对于党内民主选举的改进方向，有建议认为可以在差额与范围扩大两个方面做文章，党的基层选举工作条例也应当做出适当修改。浙江省委组织部对改革与完善党内选举制度进行的专题研究中提到，《中国共产党地方组织选举工作条例》和《党章》都规定要对候选人进行“酝酿”、“讨论”，但是如何酝酿并无规定，党员可以撤换或要求罢免不称职的干部的权利也没有具体可以操作的细则……④。
时下人们对民主选举本地党政领导的意愿十分强烈。在当代中国，基层的行政首长之产生在绝大多数情况下是党内决策或选举事先确定的，然后通过相应层级人大表决。笔者在浙江省进行的一项问卷调查中，“您是否认为在将来本地区的区长或县长应该由本地居民自己选举产生”这一问题，绝大多数人是赞同的，占73.3％，而选择否的只占16％，选择不知道7.3％。这从一个侧面说明他们对现行的地方主要党政领导之产生方式的某种表达。
(四)其它基层民主。在浙江的县以下，主要在乡镇，近些年出现一种被学术界誉为“协商民主”的民主形式。这种协商民主主要体现在台州，又以温岭为主要代表的民主恳谈形式上。民主恳谈形式最初是镇领导为便利于了解民意而发动的与百姓进行开放沟通的会议形式，后来分别向上和向下，即向村和市二级推进，并在推动之中更加理性化、成熟和规范。通过这种会议形式，干部与群众的沟通，不仅便利了科学决策，而且在反映民意、促进公民意识、约束腐败等方面意义重大。现在温岭的民主恳谈正在向三个方面发展，一是对企业中劳资关系纠纷进行协商，二是建立参与式公共预算机制，三是建立参与式公共决策机制。当然，这些创新努力中也反映出民主恳谈发展中不可避免的一些不足，比如说对企业劳资纠纷，政府来主持协商调解常常是被动的，各种民主协商的成本比较高，与会代表的议事能力也参差不齐，可能与现有相关法律法规形成冲突，等。但是这些也只有在深化民主中才能逐步完善。又据了解，在诸暨，市委组织部也在非公企业中推行“民主恳谈会”制度。从总体上说，浙江的这种民主恳谈形式在全国影响较大，之所以形成，一方面与本地官员较高的执政素质相联，另一方面又反映了经济发展后民众权利意识的觉醒。其影响之大，也说明这一方面浙江民主是远远走在全国前列的。说到民主意识，浙江民众首先体现出对民主较高的认知水平，其次是积极参与的民主行为。例如，问卷中对民主的认知选项，150人中间，认为“民主就是无论大事小事都要由我们自己来决定”的有6人，占4％，“民主就是让我们自己选择自己的代表或领导人”的55人，占36.7％，认为“民主就是我们自己要有一个说话机会”的57人，占38％，“不知道民主是什么”1人，占0.7％，选择对民主有其它性认识的20人，占13.3％，选择第二项与第三项比例较为接近，这两项都反映了民主比较本质的内容，而且值得注意的是，这里的人们更看重民主的言论自由条件。从理论上说，选举制度几乎当今所有的国家都有，但是言论自由的充分程度更能反映民主程度的高低。另一个问题，对关系自身利益的事情开会讨论时通常采取的意见表达立场，大多数人选择参加集体的讨论，积极表达自己意见，占52.0％。
由于浙江非公经济较为发达，同时鉴于中国经济与政治的紧密关联，在浙江，非公经济人士的民主参与也相对走在全国前列。浙江省委统战部的调查表明，尽管非公经济人士的政治参与比较有限，但是参与的渠道日趋多样化，政治参与目标由低层次向高层次发展；参与的组织性也在不断增强，影响力不断扩大⑤。从参与渠道看，非公经济人士或者通过组织安排进入人大、政协、青联或工商联任职，或者自发地加入中共组织、民主党派、成立社团，或者采取非正常的参与方式，如拉拢官员或贿选人大代表。尽管此举有很大弊病，但是一般说来，他们的积极作用仍是大于消极作用的。从参与目标看，大多数人出于功利性而参与政治，首先就是维护自我利益，但是经济实力非常雄厚的业主，其本人则有关心国家与民族的未来利益的取向。从组织层面讲，浙江省私营经济财团开始出现；从影响力看，浙江一些地方政协开始设立以非公经济人士为主的经济界别。这些都是应当引起我们关注的民主现象。
然而，浙江省总工会作的关于企业民主管理材料，表明这一种基层民主之发展是不容乐观的。浙江省总工会对这一基层民主的总的看法是⑥：企业民主管理的制度法规滞后，现行的规范性文件缺乏操作性，非公企业的民主管理推行难度大、建制率低，实际效果不理想，出现“走形式”现象，职工民主管理的多项权利向知情权转移。在全国范围内，我相信企业的民主管理在现阶段较少有大的突破。基于不同的经济基础和价值观指导，我想，国有企业职工的民主权利多少得到形式上的保证，而民营企业则在保护维护职工的民主权利方面肯定有所亏欠，当然不排除个别经营发展得好的民营企业在维护员工民主权利方面有较优异的表现。然而，这一类民主具有特殊的个性，虽然是一种基层民主，但是较多涉及经济内容，而且从价值取向上看，作为私营组织，企业中是否应当实行民主管理，本身有很大争议。更何况从全世界范围来看，绝大多数有效率的企业都采取非民主管理形式。
(五)人大制度建设。人大制度建设对于我国政治制度建设和民主推进而言无疑是特别重要的，它是国家制度中最能体现民主的环节。在谈及人大制度建设时，笔者在调研中发现，浙江部分地方曾经走在全国前列。例如，温州人大曾推行任职表态，由新当选的职能部门的领导进行三分钟发言，同时进行电视或电台直播，这便于让公众了解相关官员态度与倾向等基本信息；温州人大还推行述职述廉评议，主要是针对那些关系民生的政府职能部门的领导官员，述职是一种对官员的教育，老百姓也得到了知情权。现在温州人大还在探索与媒体合办节目，对一些问题进行曝光，它有利于发挥人大监督作用。这是局部点上的优势，与温州经济发展迅速不无关系。而从浙江全省角度来看，二十多年来，人大在选举、立法与监督等方面成效很大。其中，农民专业合作社条例是全国率先制定的。有的人大代表还自己开办热线，设立自己的工作室，以便自己了解民意，更好发挥作用。浙江人大还建立了听证和旁听制度，重视经济立法。然而，从总体上讲，人大的功能发挥，在制度上仍有很大空间需要改进。因此，笔者并不认为浙江人大制度建设走在全国前列。在调研中，人们反映人大制度建设的问题主要有以下几个方面：
第一，有些地方对人大职能认识有所欠缺。人大是体现党的领导、实现人民当家作主、落实依法治国的重要阵线，但是有些意图仍在左右人大的职能，如把人大当作二线，是一些重要领导干部退休的过渡场所，因而人大的领导干部在配备方面已经存在弱化其职能的取向。第二，人大在体现民意上有很大进步，但是在保障民权民利方面实效不明显。一些执法检查、跟踪检查不太能解决实际问题。由于制度设计原因，人大只能对事不对人地进行批评，常常因为责任人难以确立和究责而不了了之。人大在代表选举与立法中如何保护外来人口的权利，如何防止部门利益也都是难题。第三，如何协调党管干部原则与人大监督干部关系，如果人大不能对自己选举干部进行监督，则仍旧只能发挥橡皮图章功能。很多人对《监督法》中关于干部述职制度的规定阐述了不同观点。这个问题的核心就在于如何摆正党与人大的关系。第四，人大代表和常委结构如何优化完善。现在官员代表、企业代表太高，工农代表微乎其微，被企业家代替了。这和本地经济发展相关，但也需要让中央听取到一线工农代表意见。人大常委还要提高专职比例，有的常委一年不开会，本来就开不了几天会，敷衍了事的大有人在。他们在审议法规时也不认真，立法质量不高。而在选举规模与选区划分上也都有问题存在。人大常常是大换届，不利于保持工作的连续性。在这一方面可以参考一些先进的作法，如逐时段换选部分人大代表。第五，在人口大流动的背景下，如何保障外来人口的民主权利也需要人大加以考虑。
(六)社会组织发育。在一定程度上说，浙江省社会组织发育及其在民主政治建设中发挥作用方面，也可以说在全国处于领先水平。“数量众多、结构优化、运行有序”是浙江社会组织发展显著特征。这首先表现在浙江社会组织数量上。浙江首先是个民营经济大省，仅从各种中小企业来说，数量就很庞大，如果把它们除去在民间社会组织之外，主要从社团、民办非企业单位和基金会来看，浙江也是很发达的，尤其是经济发达区域，如温州和义乌。2005年底，全省核准登记的县以上社会团体达11555个，其中省级796个，市级3052个，县级7707个；全省民办非企业单位10189家，其中省级113家，市级1025家，县级9051家；全省共有基金会109家，另外加上一些备案的社区民间组织和农村专业经济协会，全省各种民间组织达3万多家，总资产近100亿元，从业人员13万余人。
但是，浙江社会组织的发达主要体现，倒不在于数量，而在于其发挥的作用、功能上。在温州，打火机协会、服装协会都是很有名的。而打火机协会曾成功应对国际反倾销，更是名震一时。在义乌，与工业有关的协会就有二十多家，它们主要起到维系政府与社会桥梁的作用，通过严格遵守社团法，实行以会养会的机制，不仅为行业服务，也可以分担政府职能，如分析行业动态。笔者从省民政厅了解到，浙江省民间组织在以下几个方面作用尤其明显：一，反映会员、弱势群体和基层民众的权益与诉求，维护社会稳定，对政府决策产生重要影响。很多协会都曾经成功地促使政府修改或停止实施某项政策。二，积极开展自律与维权活动，拓展国际国内市场，促进经济发展。2001年温州五金商会制定《锁具行业维权公约》后很快地为其它行业所借鉴。三，扶助弱势群体，热心社会公益，积极参与和谐社会建设。如2004年台风“云娜”袭击之后，省律师协会与省医学会向全省民间组织发出倡议向灾区人民捐款。2004年和2005年，全省累计有9426家(次)民办非企业单位积极投身公益活动，提供免费和低偿服务323万人次，折合减免费用5753多万元。省农业技术推广基金会累计已经投入4000余万元资助农业新技术试验。
浙江民间社会组织发展之迅猛，离不开其经济发展环境，二者相得益彰。一般说来，国际上民间组织发展的一般规律是：人均国民生产总值达3000美元之后的一个时期是民间组织的大发展时期。浙江省目前就处于这样一种状态。而政府合理的定位与扶持也功不可没，《浙江省社会团体管理办法》与《浙江省民办非企业单位管理暂行办法》，是各省区最早出台的地方政府规章。
但是在调研中，人们也反映民间组织之发展有以下问题：第一，人们对民间组织的功能和地位认识不到位。例如调研中有人评论说，“现在民间组织三分之一是老太婆当家，地位不明确。政府对它很矛盾，以后是要依法监管，走民主之路。我们泛民主色彩很严重。党内政策与法律相矛盾，把防堵(民间组织)放在第一位”。第二，政策不到位，民间组织工作人员在社会保障、税收方面都有难处。第三，管理不到位，如人员管理配备，相关部门协作等方面都有待加强，管理手段与方法还比较落后，政府可以适当授予民间组织更多权限，如职称评审方面。第四，民间组织之间的相互合作还要加强。但从总体上说，浙江民间组织开始成为和谐社会的“活细胞”了。
(七)法治水平。从总体上说，浙江的法治水平也是走在全国前列的。其整体性特征即是官员与百姓的法律意识都比较高，老百姓比较注意维权，官员们注意遵纪守法。例如全国第一例民告官的行政诉讼案例就是在浙江产生的。由于法治特别看重官员对法律的遵守，因此下面笔者先简要介绍从调研中了解的浙江廉政建设、官员的法律意识、依法执政水平方面情况，再从浙江体制机制优势、普法教育、立法建设等方面做一评述。
在调研中，人们比较普遍的看法是，这里官员们的权力意识不太强烈，官本位色彩不太浓厚。由于经济发达，一般官员不需要违法，只需要认真工作，即可满足日常生活需要，故违法动机不强。由于经济比较发达，日常生活中有太多的创业机会，人们完全可以通过自身劳动合理合法致富，再则长久以来的义利文化观传统也影响人们行为准则，官员们的素质相对比较高，因此大家对浙江的廉政建设是比较满意的，其问题与全国其它地方相比不算严重。即使有问题，很多时候，不是官员主动索贿，而是抵挡不住其它主体压力而被动受贿。
就依法行政而言，浙江省也是比较规范的，官员们的规则意识、国家的法治环境、浙江经济特色都决定浙江这一特点。由于浙江民营经济发达，政府与市场关系较为合理，企业与社会并不需要政府太多干预，政府也认识到这一点而主动规范自己的执政行为，如加强干部队伍廉政制度建设、规范行政审批，同时百姓较强的法律意识也迫使政府不敢恣意妄为，这些都有助于依法执政水平的提高和司法公正。可以说，在这里，基本上形成一个良好的法治基础与环境。在问卷调查中，“您对本区县政府官员奉公守法的现状评价是”这一问题，选择“非常满意，本地官员在都是依法办事的”占12.7％，“比较满意，本地官员基本上依法办事”占62.0％。这也说明本地官员在执法上得到了民众的认可。
以上这种局面的形成，也反映出浙江的体制机制优势，这是浙江八大优势之首。现在浙江更是以“法治浙江”为目标，要求全面提高全省在经济、社会、文化生活中的法治水平。从普法教育上讲，“法治进社区”、“民主法治村”建设也正稳步推进。人们认为，法治对经济政治协调发展是至关重要的，而浙江之所以经济快速发展，与其较高的法治水平分不开。在浙江，律师比较多，这是反映其高法治水平的一个重要标杆。而在立法建设上，前面谈及人大制度时，已经提到，立法质量是在不断改善的。
从民间来说，百姓维权意识较强是个普遍特征，但浙江民众更能区别合理与否，这反映了民众素质也比较高。而且，民众与政府之关系也是比较合理的，对政府的依赖感没有外地强烈，人们注重自我创业。又以企业主来说，在经济最初发展时，可能有违法活动，遵守法律的意识不强，但是随着市场经济的完善，他们的法律意识得到提高，也比较注意诚实守信。浙江大部分民营经济寻求向海外探索市场，这样他们与国外一些先进政治文明的接触后，也带回对国内一些落后规则需要加以改进的要求。
当然，人们也反映浙江法治也存在一些问题，其中又以立法或规范化文件的质量最为堪忧。在很多有法律效力的文件中，部门利益夹杂，使得法律的公平性欠缺。而相关审查部门难以有效剔除“法律”中夹杂的私货，或宣布其无效，这关系到部门利益，也涉及政治稳定。这个问题一般民众虽难以察觉，但毕竟不合法治要求。另外，法律之间的冲突或不协调也让很多执法者困惑。律师队伍仍然不太能满足经济发展需要，公检法地位不平等、人大对政府监督之困难，对一把手权力滥用的约束防范等，都是具有普遍性的问题。具体的行政管理中不规范不到位的现象也还存在，执法不作为、乱作为现象时有发生，决策程序与机制还不够完善，公务人员的执法水平还有待提高。
收稿日期：2007-12-04
注释：
① http://www.discoversocialinnovation.org/ CHINESF/text.php?id=88。
② 浙江省人大常委会研究室：《“十一五”时期浙江社会主义民主法制建设研究》，浙江人民出版社2005年版，第60页。
③ 相关资料可以参见中共浙江省委组织部编《浙江组织工作创新集萃之一》。
④ 中共浙江省委组织部：《浙江党建研究报告》，浙江人民出版社2006年版，第177页。
⑤ 参见李强、冯顺桥：《调查·思考·决策》，浙江人民出版社2006年版，浙江省委统战部调研报告：《新形势下非公经济人士政治参与的调查研究》。
⑥ 浙江省总工会：《关于坚持和完善职工民主管理制度的思考》，浙江省人大常委会研究室：《“十一五”时期浙江社会主义民主法制建设研究》，浙江人民出版社2005年版。
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