合肥市规划设计研究院 安徽合肥 230041
摘要：伴随2015年中央城市工作会议的召开，针对城市总体规划难以有效实施的桎梏，规划编制体系的创新改革诉求日益强烈。基于此转型背景，文章在梳理了国内外先发地区动态规划编制管理经验的基础上，以安庆市为例，探索转型创新背景下的动态城市规划编制新体系，并对动态规划管理的方法思路进行了初探，以期为国内其他地区动态规划的编制与管理提供借鉴。
关键词：动态规划；规划新体系；动态评估；动态规划管理
0 引言
2015年12月，时隔37年，中央城市工作会议在北京召开。会议明确要在“建设”与“管理”两端着力，转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，解决城市病等突出问题。
2016年2月国务院发布了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，该意见是为了实现转变城市发展方式，塑造城市特色风貌，提升城市环境质量，创新城市管理服务等目标，从顶层设计层面制定的国家性政策文件，全面调整城市规划编制、管理的战略思路，城市的规划编制与管理日益成为最高决策层所关注的核心议题。
1 现行规划体系实施面临的困境
城镇化的快速发展，对空间资源的调控要求不断提高，但现有的城市总体规划编制周期长、修改程序复杂，编制模式偏重于“终极蓝图”，在实施过程中缺少弹性和应变能力，导致城市总体规划的刚性与弹性关系不畅，难以有效应对市场多变的发展需求。
另一方面，当下中国各地编制的城市总体规划对城市近期发展关注不够，或者仅仅是对一些建设项目的简单堆砌，针对城市发展过程中遇到的需要迫切解决的问题，往往因空间资源紧缺、项目“选址难”和“落地难”等问题而受阻，导致难以给出及时有效的引导与建议。
依赖我国现行的规划体系，只能停留在以规划落实规划的间接影响层次上，与实际开发建设的推进步骤和时序安排相脱节。在用地布局、重大项目、重大基础设施发生较大变化之时，原总体规划已经失效，沦为“墙上挂挂”的过时蓝图，无法指导城市管理与建设。
以城市总体规划直接指导控制性详细规划编制，一定程度上也存在脱节问题。当前城市发展较快，各种新理念、新要求、新经济不断推陈出新，而城市总体规划战略性较强，重点解决城市人口规模和发展方向的重大问题，对用地布局无法做到细化深入，而总体规划的时效性较长，无法及时更新，很难做到面面俱到，适应于各项建设。控制性详细规划是城市土地出让和项目的建设的法定依据，控规在编制时也很难面对不断变化的市场需求，管理严格，调整程序复杂，一旦编制完成难以调整，若过于频繁的调整也难体现规划的严肃性，从而陷入规划与建设最终脱节的两难境地，迫切需要增加中间层次。
2 动态规划研究与实践综述
2.1 国外动态规划的编制及启示
英国是最早开展动态规划研究和实践的国家之一，其动态规划是建立在过程规划和民主决策的思想基础上，并逐步发展构建了动态规划编制体系，其丰富的动态规划编制和实践经验为其他国家和地区提供了范本。
英国动态规划的编制主要分为明确问题、分析原因、规划编制、评估与选择和规划实施共5个阶段[7]。在规划编制之初，找准地区现状发展面临的核心问题，针对存在的问题分析症结所在，进而提出规划目标；在规划编制的正式过程中，基于对上轮规划实施情况的分析总结，去其糟粕，取其精华，确定规划的初步方案；方案编制完成后，采用社会影响评价的方法，充分了解利益相关者的意见，评估规划对利益相关者可能产生的正反面影响；最后，在规划实施之前，汇总各方意见，对方案进行调整和优化。
动态规划编制完成后，规划成果必须成为所有相关政府部门共同的行动纲领和未来决策的共同约束，从而保障动态规划的权威性并有利于规划作用的切实发挥。更重要的是，必须对规划实施全过程进行监控，阶段性地评估实施成效并进行相应的修正，从而及时应对城市的动态变化。
在经历快速城市化的过程中，由于我国规划编制管理体系的相对固化，导致规划灵活性和反馈性严重缺乏，往往难以适应城市日新月异的发展诉求。另一方面，规划刚性弹性失衡混乱，城市总体规划的刚性约束、层级传递不足①，实际实施中控规架空总规、详规违反总规的现象屡见不鲜。
借鉴英国动态规划的思路，在明确生态红线、城市增长边界等核心要素刚性约束的基础上，增强规划编制的动态灵活性和下位规划的自由裁量权，建立规划监督、评估和修订的常态化机制，动态调整与修订规划，在尊重规划权威性的同时保障规划的动态适应性。
2.2 国内动态规划探索和实践
深圳——中国动态规划实践的引领者。“中国规划看深圳”，深圳作为中国城市规划改革实践和探索的引领地区，其城市规划编制和管理模式对我国其他地区具有很大的借鉴价值和示范意义。
2000年至2005年，深圳市基于近期规划探索建立了分步骤推进规划实施的行动规划模式。2005年至2009年，深圳市从市委市政府的高度确立了年度实施计划制度，实现了“政府投资计划、城市建设计划和土地供应计划”三大计划的协调统一；同时，针对空间资源紧缺、项目“选址难”和“落地难”等问题，深圳市先后建立了建设项目预申报制度、预选址制度和预整备制度，为项目落地奠定了完善的制度基础[8]。2010年以后，在先发城市进入存量规划为主的时代背景下，深圳市探索了土地整备、更新单元规划和社区规划等多种创新型规划，挖潜存量用地，促进经济增长。
厦门——发达地区动态规划的探索者。近些年来，基于对动态规划的探索，厦门市在探求规划编制方法创新方面发挥了很好的示范作用。厦门市通过发掘规划的动态化特征和属性，以多层次多类型的行动规划，作为对现行规划体系的补充。
在总体规划层面，厦门市通过创新总规编制模式，尝试开展城市总规检讨，并量身打造，逐步建立了年度检讨制度。通过每年的总规检讨，厦门市针对城市发展过程中面临的核心关键问题，通过研讨与各部门达成一致，制定相对应的行动计划，促使城市沿着规划愿景的方向发展。同时，为契合最新的发展形势，厦门市会不断校核、修正城市发展的目标愿景。
国内先发地区动态规划编制与管理的经验表明，规划能否有效实施，关键在于制度设计和政策配套，只有在部门衔接与协调、项目申报与选址、土地供应与整备、规划监测与评估等方面奠定良好的基础，才能保证规划实施的动态灵活和可持续。
3 安徽省推进动态规划工作探索
3.1探索背景
2016年，国务院法制办发布《城市总体规划编制审批管理办法（征求意见稿）》，明确了城镇总体规划编制的方法和内容。为贯彻落实中央城市工作会议精神，切实发挥城市规划在城市发展中的战略引领和刚性管控作用，提高城市总体规划科学性、权威性和严肃性，省住房城乡建设厅自2016年底启动了城市总体规划编制审批改革工作，并在宣城市开展总体规划改革试点。
同时，该《办法》明确规定城市总体规划实施评估分为年度评估和阶段评估；城市总体规划实施的年度评估情况应当纳入城市政府年度工作报告，同时报上一级城乡规划主管部门。城市总体规划实施的阶段评估应当与国民经济社会发展规划和城市近期建设规划的编制相结合，一般每五年开展一次。安徽省以芜湖为试点，以近期建设规划编制为载体，积极探索建立动态规划编制和管理体系。
3.2两个试点城市
宣城——总体规划编审改革试点。根据安徽省《城市总体规划编制审批改革试点工作方案》要求，宣城市作为安徽省城市总体规划编制审批改革试点成，在住建厅的指导下共同完成以下试点探索：一是完成宣城市空间规划，建立规划管理“一张蓝图”，在此基础上先行先试，出台省级地方标准。二是完成宣城市城市总体规划，明晰事权划分，出台《安徽省城市总体规划编制导则》、《安徽省城市总体规划审查和修改工作规则》，精简审批程序，做到刚性、弹性相结合。三是完成宣城市城市近期建设规划、2017年度行动计划，出台《安徽省近期建设规划编制审批办法》、《安徽省城市规划年度行动计划管理办法》，完成从蓝图规划到行动规划的转变，实现城市总体规划的项目化、具体化。四是制定《安徽省城市总体规划实施评估和监督检查工作办法》，按照底线管控的原则，使城市规划可实施、可监督。
芜湖——安徽地区动态规划的先行者。自2016年成为安徽省城市规划实施动态监控试点以来，芜湖市探索建立了“总体规划的蓝图规划——5年近期建设规划——年度行动计划”规划实施体系。
芜湖市以近期建设规划和年度实施计划为抓手，实行规划滚动编制机制。一方面，芜湖市编制近期建设规划并制订近期建设项目库，同时建立近期建设规划编制工作常态化及滚动编制机制。另一方面，以近期建设规划为基础，制订年度实施计划，把近期建设规划确定的各项建设要求，进一步分解落实到年度实施计划中，并相应确定年度建设项目，落实项目建设资金、土地供应计划，为城市各级政府及各部门提供年度建设的依据。
宣城市和芜湖市作为全省的两个试点城市，分别以城市总体规划和城市近期建设规划为载体，积极探索规划的编审改革和动态规划编制和管理机制，为全省其他城市提供了很好的借鉴意义。
4 安庆市动态规划工作实践
4.1 构建动态规划编制新体系
近年来，安庆市紧锣密鼓地编制了战略层面的《安庆市大宜城发展战略规划》及多个专项；顶层设计层面的《安庆市“多规合一”项目》、《安庆市特色风貌规划（总体城市设计）》、《生态网络规划》；在此基础上积极组织总体规划实施评估，根据评估情况编制城市近期建设规划，指导控规编制；同时以此为指引，与“十三五”规划相结合，组织编制“十三五”期间和年度各项行动规划，以行动规划的项目依次落实战略愿景、顶层设计和近期建设，并及时反馈，作为近期建设规划修编的重要依据。逐步建立起以战略规划为引领，以顶层设计为框架，以实施规划为指引，以行动规划为操作落实的动态规划新体系。
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4.1.1战略研究层面
当下，城市发展战略规划在全国各地大量涌现，如武汉2049发展战略规划、美丽厦门战略规划等。战略规划保留了总体规划的整体性、综合性、协调性和前瞻性的基本特征，更容易贴近当下地方政府的发展意图。在中国经济进入新常态、新型城镇化上升为国家战略以及中央城市工作会议召开的一系列大背景下，安庆市启动编制《安庆市大宜城发展战略规划》，以战略规划及交通规划奠定区域发展格局，从而为规划区、城区各项规划做好铺垫。
4.2.2顶层设计层面
《安庆市“多规合一”项目》是对规划区范围内生态环境、经济、社会及基础设施条件等进行综合分析，从而划分城镇、农业和生态三大空间，划定城镇开发边界、基本农田控制线、生态红线及重大基础设施控制线，进一步明晰了规划区范围内空间用途，有效指导城市总体规划修编、土地利用规划调整以及生态红线划定，提高空间治理能力。而《特色风貌规划》又进一步明确城市城市总体空间设计，对山、水、城空间关系从三维的角度进一步框定，同时进一步明确城市风貌、色彩、天际线等各项规划设计要素。《生态网络规划》划定规划区各类生态廊道、生态斑块，守住城市生态底线，确保城市良好的自然山水格局。由此，完成了从空间用途、三维立体和底线守护等不同层面对城市规划和建设的顶层设计，进一步清晰的框定出城市空间轮廓。
4.3.3实施规划层面
在战略规划的引领下，依据顶层规划描绘的空间轮廓，通过对城市总体规划的评估开展《近期建设规划》编制。以“多规合一”划定的城市开发边界为城镇控制线，完成近期各项城镇用地布局。借鉴芜湖动态规划编制和管理经验，积极探索动态规划编制新思路。《近规》在明确了安庆市发展面临的主要问题的基础上，制定了“一个目标、五大策略、十大行动计划”，从而突出重点地区和重要项目推进，强调与国民经济和社会发展“十三五”规划对接，建立政府公共投资项目库，确保各类公益设施有效落地，保障城市高效率、高品质运行，体现经营城市理念，实现精明增长；强化近期行动的内容，强化建设时序、实施主体、项目选址等内容，实现规划项目化、行动化编制理念的全方位探索，为“十三五”期间各项城市建设建立总纲领。
4.4.4行动规划层面
以近期建设规划为总纲领，充分衔接国民经济规划和国土规划，以创新、协调、绿色、开放和共享五大发展行动计划为线索，编制系列“三年”或年度行动规划。创新发展重点制定产业协同、升级和培育，产业园区转型升级等方面行动路径，强调创新引领，以新的空间环境和氛围营造承载新经济；协同发展重点研究各区域功能定位，制定城乡一体、特色小镇和美丽乡村建设行动路径；绿色发展重点从海绵城市、水系整治、城市双修和美化亮化等方面着手，以生态文明为方向，制定绿色城市建设行动路径；开放发展重点围绕对外交通和重大基础设施，提升城市对外联系度，提升交通枢纽地位；共享发展重点围绕棚户区改造、老城区更新、历史文化和街区保护、民生设施建设等方面，提升群众的幸福感和获得感。由此形成全方位的行动规划体系，制定各项具体行动，实现规划行动化、项目化。
4.2 构建动态规划管理新模式
文章以安庆市为例，以问题为导向和切入点，从强化规划实施、完善规划评估和创新规划管理三个方面，探索动态规划管理的新方法新路径。
4.2.1强化规划实施
通过编制三年或年度行动规划，确定年度建设项目，并制定项目建设资金、土地供应计划和预选址，为城市各级政府及各部门提供年度建设的依据，并以此为统一行动纲领。
未来几年，安庆将从四个方面进行具体的制度设计，力图强化规划实施。第一，对将要实施的重点项目，建立年度建设项目库。第二，针对项目选址难和落地难的问题，建立建设项目“多规合一”平台预选址制度和项目预整备制度。第三，在老城改造方面，编制城市更新年度实施计划。第四，编制统一的城市土地收购和储备规划。通过四个方面的制度设计，安庆市可实现对纳入年度实施计划的建设项目简化规划选址、建设用地许可等审批手续，从而提高政府的行政审批效率，加快建设项目落地，更好地满足市场经济的要求。
4.2.2完善规划评估
探索建立问题导向的年度检讨制度。首先，基于安庆市近期建设规划对总体规划进行阶段性评估，基于年度实施计划，对总体规划实施年度评估，分析规划执行偏差存在的原因，评估及时检讨城市问题。
实施检讨主要包括两个方面内容：一是分析检讨，通过年度经济增长、社会发展、用地增张等数据统计，重大事件和项目分析，检讨城市发展的状况和规划实施情况，分析研究现阶段城市发展面临的主要问题；二是研究对策，针对发现的主要问题开展专题研究，并提出规划对策。
依据安徽省近期建设规划编制试点城市相关政策，并出台《安庆市城市近期建设规划实施管理暂行办法（试行）》，规定每两年对对现行近期规划实施效果进行评估。通过每年编制一次总规评估检讨，形成一个“定期检讨——适时修改”的过程，使总体规划内容成为一个跟踪指导城市发展、适时修改完善的公共决策，将总体规划编制形式演绎成为一个动态维护的过程，以便于及时调整策略，使规划能够有效地指导城市的发展。
4.2.3创新规划管理
1、推行土地备用地制度
安庆市依据近年编制的安庆市“多规合一”项目成果，从生态本底出发，优先确定规划区内的生态保护用地、基本农田等不能开发的生态空间，
统筹考虑城市发展方向、各区（大观区、迎江区和宜秀区）发展诉求以及产业发展等因素，结合土地利用总体规划中有条件建设区，在开发边界内确定一定比例的城市建设备用地，建立了土地备用地使用置换的弹性机制。
具体来看，在总体规划期限内，在不突破安庆市总体规划确定的建设用地规模的前提下，结合土地利用规划的有条件建设区，预留城市建设备用地（安庆市规划区内近期建设用地总规模约140km2，10%即14km2的备用地规模②），在不突破总规模的情况下，城市规划建设用地和建设备用地可进行等量置换。根据社会经济发展的实际需要，使用备用地的项目申报部门提出申请和等量用地置换的方案，经安庆市市规划委员会审议通过，定期报安徽省城乡规划主管部门备案，并出台《安庆市城市建设备用地暂行管理办法》，进一步优化规划许可程序，建设项目选址在不同的政策区，如城市开发边界内外、城市发展备用地内外等，执行不同的审批程序，尤其是对纳入年度实施计划的建设项目简化规划选址程序，只要符合规划要求的，可直接办理规划选址、建设用地许可等审批手续。
2、开展规划影响评价
我国目前对规划的影响评价大多体现为对规划目标实现程度的评估，对规划实施效果及其所产生的负面影响评价环节往往被忽视。借鉴英国动态规划面向社会影响的评估方式，安庆应针对编制完成的近期建设规划，综合研讨其可能产生的正反面影响，提出利益再分配或弥补的对策，以期修正对城市发展产生的不利影响，降低规划的负面效应，进而保障规划的顺利实施，促进社会经济健康发展。
5 结语
文章阐述了安庆市构建美丽大宜城规划新体系基本路径，是将“战略蓝图”进行“顶层多维框定”，在框定的城镇开发边界内合理确定城镇用地布局，再将用地布局以项目形式落实，以项目库确定行动建设内容，确保了的规划延续性。并以信息平台强化规划动态管理和实施，建立阶段性评估和年度评估机制，及时对规划和建设进行体检，建立备用地管理制度，增强规划弹性。从而构建安庆市动态规划编制和管理的框架体系，积极探索城市规划编制与管理的健康有序发展。
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注释：
①黄艳副部长在全国城乡规划改革工作座谈会上的讲话
②根据安徽省《城市开发边界开发管理办法（试行）》第七条：在城市开发边界内，结合土地利用规划的有条件建设区，可预留一定规模的规划城市建设备用地，其中50万人口以上的城市规划建设备用地不超过规划城市建设用地的10%。
作者简介：
李星银（1983-），男（汉），安徽合肥人，合肥市规划设计研究院，规划二所副所长，高级工程师，注册城市规划师。
论文作者:李星银
论文发表刊物:《基层建设》2017年第16期
论文发表时间:2017/10/16
标签：城市论文; 总体规划论文; 安庆市论文; 动态论文; 规划编制论文; 近期论文; 年度论文; 《基层建设》2017年第16期论文;