政府参与与政府管制公正性：我国管制垄断行业存在的问题与改革思路，本文主要内容关键词为：管制论文,政府论文,公正性论文,垄断行业论文,思路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630.1 文献标识码：A 文章编号：1672-626X（2004）06-0070-04
当前，我国垄断行业，如电力、自来水、电信、邮政等，已经成为改革实践和理论研究的重点、难点。我们发现：自然垄断理论所提出的规模经济、范围经济和成本弱增性（Subadditivity）并不是这些行业特有的经济属性；同时，这些行业所出现的垄断也不是行业自然发展的结果；随着市场经济体制的不断完善，行业技术的不断进步和经营管理方式的不断创新，这些行业许多领域的垄断格局已经打破，政府管制的公正性问题受到普遍的关注。鉴于此，如下几个主要理论性问题值得重新思考：首先，垄断经营为什么在别的行业被禁止，在某些行业却被允许甚至是保护；其次，政府参与微观经济活动尤其是政府垄断经营某个行业有什么理论依据；再次，垄断行业的政府参与对政府管制的公正性会有什么样的影响。本文正是从这三个方面来分析我国垄断行业存在的问题。
一、分析框架
1.管制垄断和政府参与
所谓管制垄断是指在政府管制的作用下形成的垄断。相应而言，管制垄断行业就是指那些由于政府的管制而形成垄断的行业。
我们不认为存在自然垄断。自然垄断理论所提出的规模经济、范围经济和成本弱增性都不是自来水、电力、铁路等行业特有的经济属性。这些行业所出现的垄断，也不是行业自然发展所形成的，而是在政府管制下形成的。因此，我们认为，现实存在的垄断是管制垄断。用管制垄断替代自然垄断，把这些产业统称为管制垄断行业，更恰当、更准确。
垄断行业的管制是一种特殊的管制。一般而言，任何行业的垄断经营都是对公共利益不利的。许多国家制定反垄断法，就是为保护公共利益而采取的措施。只有当某个行业的产品和服务，对公共利益具有举足轻重的影响，必须保证长期、稳定地供给；垄断又是该行业较优的一种经营方式，这个行业才可以在政府的管制下垄断经营。在这里，政府管制的功能是既限制竞争、保护垄断，又规范垄断、保护公共利益。
抽象地看，管制垄断行业的政府投资或直接经营都属于政府的微观经济行为，即政府参与。所谓政府参与是指政府作为一般经济主体参与微观经济活动，与其他经济主体平等地在“看不见的手”的作用下互相联系，共同地构成各种市场关系和经济关系的微观经济行为（注：政府微观干预行为还包括许多具体的行政管理行为，笔者认为应当放在政府管制理论中研究。本文的观点是：在政府参与理论中要研究的政府行为是政府的微观经济行为。）。
政府参与的理论依据是：社会公共利益需要某种产品、服务或设施，而私人部门没有能力提供，或有能力也不愿意提供。在这种情况下，为了满足社会公共利益的需要，只能由政府通过直接参与微观经济活动的途径，来解决某些产品的供给问题。私人部门不能提供的原因可能有：一是某些行业进入门槛太高，私人部门的规模和实力达不到；二是由于某种特殊的历史原因，使某些行业出现空白；三是某些行业的经营风险高，无利可图。
2.政府参与二重性和政府管制公正性
政府参与具有二重性，即政府的公共利益性与自身利益性。一方面，政府是公共利益的代表，政府参与的依据和出发点只能是代表和维护公共利益，因此政府参与也具有公共利益性。另一方面，政府参与使有关政府部门和政府企业产生了相对独立的自身利益，从而政府参与又必然要维护政府部门和政府企业的自身利益，具有自身利益性。管制垄断行业的政府参与同样具有公共利益和自身利益的二重性。与其他行业的政府参与相区别的是：管制垄断行业政府参与的自身利益性表现为垄断利润。
政府参与的二重性之间具有对立统一的关系。在一般条件下，政府参与的公共利益性居于主导地位，政府参与的自身利益服从于公共利益。一旦政府参与的自身利益表现为垄断利润，它会产生利用甚至是侵蚀公共利益的冲动。
管制垄断行业中的政府管制是要平衡公共利益和行业利益。但由于管制垄断行业利益相对集中，公共利益相对分散，这就决定了管制垄断行业政府管制的公正性，需要通过合理地约束垄断经营行为实现和保证。但由于垄断利润的存在，相关政府部门和企业组成的既得利益集团具有向政府管制部门寻租的利益驱动；再加上政府参与和政府管制具有同根性，原本政府对私人部门的外部约束变成了政府对政府自身的内部监督。这就使管制者和被管制者通谋成为可能，增加了政府管制的道德风险。
二、我国管制垄断行业政府参与存在的问题
1. 我国管制垄断行业的政府参与不能满足经济发展和社会生活的需要，政府独立支撑管制垄断行业的局面难以为继。
以电力行业为例。我国现阶段电力生产存在地区性、季节性严重供不应求。据中国新闻网2004年6月12日报道，从6月6号开始全国用电量急剧攀升，除华东、广东缺电严重以外，华北地区用电紧张也比较突出。11日京津唐电网最高负荷达到1968万千瓦，创下历史新高，出现拉闸限电625条次，山西电网拉电207条次，河北南网拉电更是超过2000条次。华中地区存煤不足情况比较突出，襄樊电厂、荆门电厂都有机组由于缺煤而停机，因此减少出力在100万千瓦以上。由于今年约三分之二的新增发电机组要等到下半年才能投产，夏季电力缺口预计在2000万千瓦以上（注：参见中国新闻网：http：//www.chinanews.com.ch/news/2004year/2004-06-12/26/447630.shtml）。
另外，管制垄断行业的基础设施建设和技术改造所需要的巨额资金是政府独立负担不起的。例如：我国农村电网设备落后。作为国债重点投资项目的农村电网建设与改造工程，从1998年到2002年年底，累计完成投资2815亿元。全国农村低压电网的改造面平均将达到90％以上，但达不到预期的12％的线损率。吉林、黑龙江、湖北完成改造后，线损率分别高达33％、29％、25％。大部分电网经受不起多重事故冲击，稳定水平差，送电能力未达到自然功率值，电网结构薄弱。电网调峰能力普遍不足，调峰手段落后。可见，在政府独立投资的条件下，我国管制垄断行业基础设施的升级改造速度总是滞后的。
2.我国管制垄断行业的政府管制受政府参与影响严重，缺乏科学性、公正性和合理性。
首先，在公共利益和政府管制垄断经营利益之间，管制部门更多的是保护管制垄断经营者的利益。以电信业为例。我国电信业的管制部门是信息行业部。但信息行业部作为电信业的管制部门对管制垄断经营的国有企业行为形不成有效的制约。主要问题是出在信息行业部由于历史原因等因素与一些电信经营企业的关系过于密切，不能保持中立的立场。在涉及经营企业与消费者利益关系的自费政策上，信息行业部往往不是从管制者的中立地位出发，兼顾消费者和经营者双方面利益综合考虑，而只关心经营者的利益。只有受到上级部门如国务院的强大压力和社会舆论的强烈攻击时，才会做出一些象征性的反应，而且这些反应也往往为企业所左右。
其次，我国管制垄断行业的部分业务开始引入竞争，但政府管制部门对于垄断的限制不力，联合垄断、不平等竞争问题严重。以电信业为例。我国电信业经过对原有垄断经营企业拆分后仍然没有形成有效的竞争格局。目前，六大电信公司基本上都是专业经营，中国电信和中国网通只经营固定业务，中国移动只经营移动业务，中国卫星只经营卫星通讯，中国铁通只经营固定本地业务，中国联通虽然所有业务都能经营，但固定业务只取得了天津、重庆、成都的经营许可证，也就是说把企业允许的经营范围都考虑进去，实际每种业务全国只有两、三家企业能够提供仍然是寡头垄断的格局。中国移动在移动市场上占主导地位，新中国网通和新中国电信事实上仍然垄断着各自地域的固定业务。垄断的程度有所削弱，但并未真正打破。甚至还出现了联合垄断的可能。2002年9月6日新中国电信和新中国网通签署了《大客户营销合作协议》，就含有联合垄断的企图。
3.我国管制垄断行业的管制制度既缺乏必要的法律依据，又缺乏有效的监督机制。
一方面，我国管制垄断行业的管制制度缺乏必要的法律依据。目前我国尚未颁布《电信法》，电信行业管制的最高法律依据是国务院颁布的《中华人民共各国电信条例》。实际上，目前的《电信条例》非常简单，只做了一些原则性的规定，具体的管制办法都是有管制机构在管制过程中灵活掌握。各种重大管制政策及政策主要是由国务院及信息行业部、国家计委单独或联合下发的，是政令的形式，而不是法律和法规。
另一方面，我国管制垄断行业的管制制度缺乏有效的监督机制。比如电信资费的调整没有充分的理由、依据，没有必要的程序限制。为价格资费调整举行的听证会，大多流于形式，象征意义大于实际意义，主要目的是管制机构作宣传，给公共一个资费调整是经过充分讨论、经过正常程序的印象。而实际上的听证会的整个过程以及最后结果都不规范。目前许多管制行为都是在不公开的条件下进行的，价格听证会都要保密，这种保密只能是针对普通消费者的。如果听证的程序是公正合理的，结果是经得住推敲的，为什么不能公开呢？不公开，就存在不公正的嫌疑，是不敢公开。
三、我国管制垄断行业改革的对策
1.对于管制垄断行业的政府参与要专门立法，明确规定和约束管制垄断行业中政府参与的依据、具体的参与形式、监督机制、退出机制以及相关的权利和义务。
关于管制垄断行业政府参与的专门立法应该实现以下目标：首先，各个管制垄断行业的政府参与要有法可依，其目的和方式都应该是在法律规定范围内的，且要通过必要的审定程序；再次，各个管制垄断行业的政府参与行为要明确规定有效的监督机制，赋予特定组织和群体抗议、申诉的权利，并规定有效的程序保证这种权利的主张；最后，要对各个管制垄断行业的政府参与规定相应的义务和责任，对于政府的不当行为要制定合理的处置条款。
2. 实现管制垄断行业的政府管制与政府参与的严格分开。
对于我国管制垄断行业来说，行业中的政府管制和政府参与一定要严格分开。具体说来包括这么几层主要内容：（1）职能分开。政府要把行业管制职能和国有资产保值增值职能分开。对于管制垄断行业的国有企业，要分别设置两个职能部门进行管理：行业管制部门只具有行业管制职能，负责根据行业发展的需要和社会生活对行业的需要制定行业政策，作为公共权力的执掌者，监督行业内各种企业的发展；国有资产监管部门对管制垄断行业的国有企业作为特殊企业，专门进行国有资产保值增值指标的考核，并且管人和管资产相结合，负责重大人事变更和管理。（2）机构分开和人事分开。政府的行业管制职能和国有资产保值增值职能分开，要明确和具体的表现在机构设置和人事任免上，即两种职能要分属不同的政府机构，两个机构的效能考核和相应的人事任免要依据各自职能的要求，避免相互联系和影响。
3.建立针对管制垄断行业政府管制的监督机制。
我国的管制垄断行业基本上都是长期由政府垄断经营，政府管制缺乏监督的问题十分突出，一些探索中的监督机制，比如价格听证会，都流于形式。建立针对管制垄断行业政府管制的监督机制，具体说来包括两种途径：（1）法律监督机制。要在管制立法中明确规定管制垄断行业的政府监管机构接受专门的独立司法机构的监督，相应地要在司法机构中设立专门部门定期对政府的行业管制机构进行检查和质询，审理相关的行政诉讼，依法对有异议的管制机构的行政行为的合法性进行裁决。（2）公共监督机制。管制部门的一切行为，包括制定或变动管制的具体法规政策、对垄断经营者的重大经营举措的审批、消费者与垄断经营者的纠纷等，应该按照公正、公平、公开的原则，主动接受公共监督，并为公共监督提供必要和有效的渠道。
4.管制垄断行业的基础设施建设与可竞争性业务分开，合理垄断和有效竞争并行。
引导私营经济在管制垄断行业中发挥作用，从我国现有体制状况出发，需要有一个过程。但是对于民间资本的充分利用，是当务之急，也是具备条件的。一是可以向公众和私营企业发放政府担保的行业基础设施债券，允许公众和私营企业主成为管制垄断行业的某些建设项目的债权人；二是对于效益好、资质优的国有企业可以进行股份制改造，鼓励和吸引民间资本的投资，允许公众和私营企业主购买，向有实力的私营企业主定向发售股份。总是，鼓励和引导个体、私营经济参与管制垄断行业的发展应该从允许和鼓励私营经济投资，增加民间资本进入渠道开始。
5.增加民间资本进入渠道，鼓励和引导个体、私营经济投资和发展管制垄断行业。
在我国传统的管制垄断行业的垄断经营模式中，行业的基础设施建设等垄断性环节与可竞争性业务都是合并在一起、集中一体化地由国有企业垄断经营。这种模式的弊端是可竞争业务也垄断经营，导致缺乏竞争压力，经营管理的效率低下。在新的体制下，我国管制垄断行业的基础设施还是由政府建设和管理，在经济和技术上仍然需要垄断经营的业务还是由已有的国有企业继续垄断经营，其他可竞争业务则应该在科学、合理的行业管制政策下由各种性质的企业平等竞争。这样一方面可以减轻政府发展管制垄断行业的资金负担和国有资产管理部门的工作负担，另一方面也可以有效地提高管制垄断行业的可竞争业务的效率、服务质量和公众的满意度。
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