秦代中央与地方关系的重新审视，本文主要内容关键词为：秦代论文,重新审视论文,中央论文,关系论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]K233 [文献标识码]A [文章编号]1007-1873(2016)01-0024-12 中央与地方关系，简称央地关系，指在一定国家政权组织形式下，中央与地方政府之间的权力配置及其运作的关系。①它体现在政治(包括立法、行政、司法权力的分配，重在行政权)、经济(主要是财政权)、军事(主要是军队指挥权)等方面，尤以政治方面为核心，主要是行政权力的分配及其运作问题。② 古代央地关系的研究丰富，较多关注汉及其后朝代央地关系问题，注重以中央为视角，从政治制度(包括皇帝制度、职官制度、监察制度、行政制度、军事制度等)、管理体制、行政区划(层级)、财政等方面探讨国家权力在中央与地方两者之间的集与分、收与放的演变历程，特别强调中央在央地关系中的重要地位，较少从政务运行实践或以地方为角度，跨学科审视两者的关系。③ 关于秦代央地关系，传世文献记载极少，相关论著只是附带讨论，基于一些传世文献材料关于中央政治制度的记载，简单认为，秦代国家权力高度集中于中央，地方无自主权，没有处理好中央集权与地方分权的关系。④这种结论推测为多，缺乏中央与地方(主要是地方)行政运作实践的论证支撑。近来里耶秦简、岳麓秦简等出土政务文书刊布，记载许多地方行政运作实践的情况，很大程度上开拓了探讨秦代央地关系的空间。据此，本文结合法律史与行政学理论，从县级政务运行的视角，分两方面重新考察秦代央地关系：一、从静态法律文本出发，分析以法治国理念下中央与地方的权力配置关系；二、从动态的日常行政运作实践层面分析秦代中央与地方的权力运作关系。 一 以法治国理念与中央地方关系 秦代中央“法令由一统”，⑤实行以法治国理念，要求“事皆决于法”，⑥地方同样奉行这一治国理念，律令成为指导处理政务事务的标尺。此治国理念下的央地关系强调中央法治主义，贯彻刚性律令行政，以法律规范中央、地方权责及作为调整关系的手段。中央与地方的权限关系体现为法律关系。 (一)中央法治主义 秦代中央推行法治主义主要确立三大原则：在总则上，指出法令为治之本；在立法普法上，确保“明法度，定律令”；在实践施行中，主张“事皆决于法”。 1.法令为治之本 秦代确立，法令为治之本。《商君书·定分》曰：“法令者，民之命也，为治之本也”，⑦“故有明主忠臣产于今世而散领其国者，不可以须臾忘于法……臣故曰：法任而国治矣”。⑧其中明确说法令是治国的根本。其后李斯同样强调法治的根本地位，《史记》卷87《李斯列传》载：“若此然后可谓能明申、韩之术，而修商君之法。法修术明而天下乱者，未之闻也。”其中“修商君之法”，则法令明，如此天下治而不乱。 2.“明法度，定律令” 以法治国必宣明法度，制定律令，《史记》卷87《李斯列传》载：“明法度，定律令，皆以始皇起。”⑨秦始皇多次刻石昭告明定法律的精神，如始皇二十八年(前219)泰山刻石文：“皇帝临位，作制明法……治道运行，诸产得宜，皆有法式”，琅琊刻石：“皇帝作始，端平法度……除疑定法，咸知所辟”；二十九年(前218)之罘刻石文“普施明法，经纬天下，永为仪则”。⑩其中“作制明法”“皆有法式”“端平法度”“除疑定法”等，是秦始皇明法度、定律令的明确写照。 3.“事皆决于法” “事皆决于法”是秦代以法治国的具体施政，是法令在处理事务上的实际落实。《史记》卷6《秦始皇本纪》载，秦始皇统一天下伊始，即全国范围实行“事皆决于法”。(11)其后巡行途中，屡次刻石宣传这一政策，如之罘东观刻石文：“作立大义，昭设备器，咸有章旗。职臣遵分，各知所行，事无嫌疑。”(12)即说天下之事咸有章法，臣下皆有分职，以法令处理事务则没有嫌疑。又三十七年会稽刻石文：“秦圣临国，始定刑名，显陈旧章。初平法式，审别职任，以立恒常。”(13) 从出土的秦代政务文书看，“事皆决于法”在实践中力求贯彻。有研究指出，秦代官僚行政是在极为细密的法令规章下运作的，当时官府上行、下行或平行文书常见“如律令”(“如律”“如令”)或“以律令从事”。(14)“如律令”即“依相关律令规定办理”，是秦汉公文常用语，非形式上的公文催促命令语。(15)据统计，秦代(包括汉代)实际行政中的移年籍、劾移狱、过关津、舍传舍、官吏“代罢”、计校、期会、要求行政质量与效率、发布政令、解决行政纠纷、断狱、追究行政违法失职责任等行政行为，都要求依照与之相对应的具体律令条文规定办理。(16) 秦始皇死后，“法令为治之本”“明法度，定律令”“事皆决于法”等政策为秦二世继续奉行，《史记》卷6《秦始皇本纪》记秦二世袭位伊始，“乃遵用赵高，申法令”。(17)赵高“通于狱法”，(18)又“尝教胡亥书及狱律令法事”。(19)秦二世任用他“申法令”，向天下表明实行秦始皇法治主义的态度。最近出土一则秦二世“奉召登基”文告，同样可见这种态度：“天下失始皇帝，皆遽恐悲哀甚，朕奉遗诏，今宗庙吏及箸以明至治大功德者具矣，律令当除定者毕矣。”(20)文告表明秦二世是奉行“遗诏”，除定律令，继续贯彻以法治国。其后，秦二世听从赵高建议，任用“习法者”为侍中，(21)增强执法者的力量，进一步依法决事。 (二)地方以律令行政为准绳 同中央法治主义相应，地方行政突出强调以律令行政为准绳，主要表现为三个方面： 其一，在行政伦理上，“明法律令”成为地方官吏行政的首要道德要求。《语书》说：“凡良吏明法律令，事无不能殹(也)……恶吏不明法律令，不智(知)事……”(22)此内容附在郡守颁布的地方性法规之中，说教的对象为县、道官吏，有两层含义：一、明确表明是否明法律令成为判定官吏良、恶的首要标准；二、只有明法律令，才能处理各种官府事务。 其二，政务文书所见，律令是地方行政运作的常见依据，里耶秦简记载郡与县、县与县、县与下属机构之间的往来文书常见“如律令”、“以律令从事”等体现律令行政的用语，“如律令”见简5-6、8-61+8-293+8-2012、8-143、8-155、8-462+8-685、8-657、8-830+8-1010、8-1560、8-1668、8-1901、8-2166(23)、16-5/16-6(24)等，“以律令从事”见简8-21、8-140、8-60+8-656+8-665+8-748、8-63、8-657、8-1219、8-1538、353、8-1525、8-1510、8-1563、8-904+8-1343、8-1456(25)、9-1112(26)、8-131+8-378+8-514(27)、9-1到12(28)、16-9(29)等。 其三，以地方立法看，郡守颁布的地方性法规明确规定下属县、道以法律令来治政，云梦秦简《语书》有集中体现： 廿年四月丙戌朔丁亥，南郡守腾谓县、道啬夫：……今法律令已具矣，而吏民莫用……故腾为是而修法律令、田令及为闲私方而下之，令吏明布，令吏民皆明智(知)之，毋巨(歫)于罪。今法律令已布，闻吏民犯法为闲私者不止……自从令、丞以下智(知)而弗举论……此皆大罪殹(也)……今且令人案行之，举劾不从令者，致以律，论及令、丞。(30) 《语书》规定主要有三点：首先，提倡中央法治主义精神；其次，表明遵照中央以法治国理念，制定地方性法规，即“故腾为是而修法律令、田令及为闲私方而下之”；再次，规定县令、丞以法行政，否则以律令论处。 (三)法律文本层面中央与地方的权限关系 秦代确立法治理念，制定法律制度，推行律令行政，中央与地方的权限关系在法律文本中作出规定，主要体现为递进的两点： 1.中央至地方各级官府机构行政均有严密的法律依据，如睡虎地秦简《秦律十八种》中《田律》《厩苑律》《仓律》《金布律》《关市》《工律》《工人程》《均工》《徭律》《司空》《军爵律》《置吏律》《效》《传食律》《行书律》《内史杂》《尉杂》《属邦》，《秦律杂抄》中《游士律》《中劳律》《藏律》《公车司马猎律》《傅律》《屯表律》《捕律》《戍律》等，均是中央地方官府机构据以行政的法律。为更好律令行政，各官府机构抄录自身所用法律，如睡虎地秦简《内史杂》曰：“县各告都官在其县者，写其官之用律。”(31)为县通知都官抄录其所用法律的记载。又如里耶秦简8-173记载县属库官同样如此： 卅一年六月壬午朔庚戌，库武敢言之：廷书曰令吏(史)操律令诣廷雠(32)， 署书到，吏起时。有追。·今以庚戌遣佐处雠。敢言之。(33) 县廷下令，要求库官派遣吏员到县廷校雠律令，说明库官府原抄录有自身所用法律。据此，其他官府机构自身所用法律情况可以推知。 2.在第一点基础上，秦代进而从法律文本层面对中央地方的权限作出规定，即中央与地方的权力配置关系由以行政分权为主转变为以法律分权为主。在法律分权下，中央地方各级政府的职权和责任配置由法律制度调整。以县政府为例，法律对县令、丞享有的职权(包括禁止权、监督权、奖罚权、确认权、人事任免权、裁决权、强制执行权、指挥权等)和应承担的两种行政责任(因本人实施行政行为违法而承担的责任和因下属机构或人员实施行政行为违法而承担的连带或连坐责任)作出规定，(34)地方权限超越行政分权的任意伸缩性，力求明确。通过法律分权，中央与地方的权限关系也不再囿于中央集权与地方分权的矛盾关系，体现为法律关系。 具体言之，此法律关系表现为三点：一、立法主体的主导地位，秦代法律由中央制定，主张中央对地方的主导权威。二、中央与地方权限关系的明确合理与法律的合理完善具有同一性。为保障法律的合理完善，秦代统一后对原有法律作过详密修订，前引《史记》卷87《李斯列传》载：“明法度，定律令，皆以始皇起。”即秦始皇统一六国后，对法律的修订、厘定。这种修订、厘定工作在岳麓秦简中找到依据，陈松长先生比对岳麓与睡虎地秦简“行书律”，指出岳麓秦简“行书律”是摘抄自秦统一后的法律文本，时间晚于睡虎地秦简且更为细密，说明统一后秦代法律作过细密修订。(35)三、法律成为调整中央地方关系的主要手段。此《语书》中有所体现，南郡太守根据中央法律制定地方性法规，即通过法律调整中央与郡县的关系。 这样，我们是不是可以断定秦代地方政务完全依照法律进行程式化运作呢?并进一步认为法律之外地方毫无行政自主权呢?这些问题只有分析出土政务文书所见地方行政运作实践，通过对比律令行政与律令外自主行政情况，才能得出较为具体的认识。 二 县律令、自主行政实践及其总体对比 秦汉地方行政重心在县，(36)以县代表地方，从县政务运行角度考察中央与地方关系是可行的。县政务运行主要包括：一、政令的下达与执行；二、政务的申告与裁决。政令的下达分为两种情况：县令、丞所下达的政令和上级下达县令、丞的政令；政务的申告则是县属下级机构就政务情况向县令、丞申告，请求裁决，包括：一、本机构内部政务的申告与裁决；二、政务涉及其他机构的申告与裁决。下面分别列表统计，政务运行中县律令行政与自主行政的对比情况。 (一)县令、丞下达的政令与执行 据出土政务文书记载，秦代县令、丞下达政令，主要以县丞下达的政令为多，与县丞“署文书”相对应。(37)现列表统计里耶秦简所见秦代县令、丞下达政令与执行情况：
表1显示，迁陵县令明确下达的政令为2例，县丞(守丞)明确下达的政令为16例，县丞下达的政令占绝对的优势。县廷是县的行政官署，(44)下达政令则是县令、丞共同所为，多为县官府机构的程序化常规工作，如定时校雠律令、上应书、上报例行工作的统计情况、关于进献皇帝之物的规定等。这类常规工作，县令、丞的行政运作一般只是照例行事，自主性并不强。 虽如此，以律令行政与否统计，县令、丞下达政令的执行方式中，县令、丞自主行政还是占多数。相比自主行政20例，县令、丞律令行政只有14例，以比例而言，前者占总数的58.8％，后者只占41.2％，县令、丞自主行政的空间远大于律令行政。这说明在本县之中，县令、丞通过下达政令，享有很大的行政自主权。 (二)上级下达县令、丞的政令与执行 同县令、丞下达政令的执行成鲜明对比，上级下达县令、丞的政令，县令、丞只有遵照执行，行政自主权近于无，见表2：
表2显示，上级下达县令、丞的政令中一般要求县令、丞按两种方式执行：“以律令从事”和“听书从事”。(52)其中前者为5例，占总数的35.7％；后者明确表示的有1例，其余从县令、丞执行情况看，也是遵照上级政令从事，如洞庭郡守府下令，县令、丞上报执行情况一般都说：“问之毋当令者”或“今牒书(应)书者一牒上”，“毋当令者”即没有符合政令的情况，“应书者”是符合政令的情况，说明县令、丞是谨遵下达的政令来执行。 可以确定的是，上级下达县令、丞的政令不管是要求“以律令从事”，还是“听书从事”，县令、丞都基本没有行政自主权。 (三)本机构内部政务的申告与裁决 与政令的下达与执行不同，县政务申告与裁决中，县令、丞律令行政占绝对优势，自主行政式微，见表3、表4：
本机构内部政务的申告与裁决主要是指县下属机构及其吏员申告与县令、丞的裁决。表3所见，针对申告，县令、丞以律令裁决有4例，自主裁决3例，其中2例裁决结果为“不批准”，批准与否同样体现县、丞的行政自主性。统计所占总数之比率，律令裁决占57.1％，自主裁决占42.9％，前者略现优势。 (四)政务涉及其他机构的申告与裁决 政务涉及其他机构的政务申告分两种情况：一、本县下属机构的政务涉及县内其他下属机构；二、本县下属机构的政务涉及县外其他机构。现列表4分别统计：
表4中政务涉及其他机构的申告与裁决总有16例，政务涉及本县有9例，政务涉及县外有7例。前者主要是县尉下属亭、县直属乡与诸官之间的相关政务申告，裁决者主要是县丞。值得注意的是，9例中律令裁决为百分百。后者7例中，明确的律令裁决有5例，其他2例从裁决内容看，是常规的“写移，移券，可为报”，即程序化的转达文书及要求回复，非自主裁决。此说明，针对涉及其他机构的政务申告，县令、丞一般依相关律令裁决，自主裁决极少。 即便因情况特殊，县令、丞也须在律令的规范下作出行政裁决，同样属律令行政的范畴。如： [1]廿六年二月癸丑朔丙子(24日)，唐亭叚(假)校长壮敢言之：“唐亭旁有盗，可卅人，壮卒少，不足以追，亭不可空，谒遣囗索，敢言之。”/二月辛巳(29日)，迁陵守丞敦狐敢告尉、告乡主：“以律令从事。尉下亭鄣署士吏谨备。贰[春]乡上司马丞。”(9-1112)(57) [2]卅二年正月戊寅朔甲午(17日)，启陵乡夫敢言之：成里典、启陵邮人缺。除士五成里匄、成，成为典，匄为邮人，谒令尉以从事。敢言之。 正月戊寅朔丁酉(20日)，迁陵丞昌卻之(58)：启陵廿七户已有一典，今有(又)除成为典，何律令(应)尉已除成、匄为启陵邮人，其以律令。(8-157)(59) 简9-1112是秦始皇二十六年二月二十四日，迁陵县下唐亭向县廷申告唐亭旁发现盗贼，有三十人，亭中壮卒少，不足追讨，请县廷指示。即日县丞作出裁决，按律令行事，县尉下令亭、鄣官署中士吏作好备战工作，贰春乡把情况上报县司马丞。裁决首要强调“以律令从事”，显然属律令裁决。“以律令从事”后所附加说明，只是为更好执行相关律令而作的准备，并不体现自主性。 简8-157是秦始皇三十二年一月二十日，迁陵县启陵乡向县廷申告，启陵乡成里(里名)里典和启陵乡邮人缺员，请求除用成里成(成，人名)为里典，匄(匄，人名)为邮人，同时谒告县尉，县尉进行这一人事任命。迁陵县丞裁决：申告不予批准，理由是启陵乡廿七户已经有一个里典，现又除用成为里典，不符合律令。既然县尉已依相关律令除用成、匄为启陵邮人，按律令行事。县丞不批准申告，是依据律令对申告进行审查后作出的裁决，实质还在律令行政的范畴内，同样县丞准许县尉的任命，也是强调符合律令，均未体现自主性。 (五)县令、丞律令行政与自主行政的总体对比 据上表1、表2、表3、表4进行统计，县律令行政与自主行政总体对比情况见表5：
表5所示，县令、丞下达政令的执行与县下属机构内部政务申告的裁决中，律令行政的比率不高，为43.9％；自主行政的比率相对较高，为56.1％。(60)足见县令、丞对县下属机构可行使较强的行政自主权，不同于前文所引以往研究的观点，认为秦代中央高度集权，地方毫无(或只有极少)行政自主权。 然而，在上级下达县令、丞的政令与执行以及政务涉及其他机构的申告与裁决，县令、丞一般以律令行政，而无行政自主性。前者行政总数14例，律令行政5例，律令行政占总行政数的35.7％，此为中央通过立法对地方进行控权。其余则是县令、丞遵照上级(主要是郡级政府及其长官)政令执行政务，上级通过政令对下级进行控制，这种情况类似县令、丞通过下达自主性政令对县下属机构进行掌控，体现郡级行政自主权的存在。(61)若中央下达政令到地方郡县，郡县须严格遵照执行，地方则无行政自主权，如前文所引里耶简“御史问直络帬程书”，复原如下： 御史问直络帬(裙)程书。(8-153) 制书曰：举事可为恒程者上丞相，上洞庭络帬(裙)【直】书有□□□ 卅二年二月丁未朔□亥，御史丞去疾：丞相令曰举事可为恒 程者□上帬(裙)直。即(应)令，弗(应)，谨案致(后略)(8-159正) 三月丁丑朔壬辰，【洞庭】□□□□□□□□□□□□ 令□□□、门浅、上衍、零阳□□□以次传□□□□□书到相报 (中略) 迁陵报酉阳，署令发。(62)(后略)(8-159背) 卅二年四月丙午朔甲寅，迁陵守丞色敢告酉阳丞主：令史下络帬(裙)直书已到，敢告主。(后略)(8-158) 四月丙午朔癸丑，迁陵守丞色下少内：谨案致之。书到言，署金布发，它如律令。(后略)(8-155) 卅二年四月丙午朔甲寅，少内守是敢言之：廷下御史书举事可为恒程者，洞庭上帬(裙)直，书到言。今书已到，敢言之。(后略)(8-152)(63) 文书传递过程清楚显示，“御史问直络帬程书”从中央下达洞庭郡，洞庭郡下达县，县与县之间次第传送，下达迁陵县的文书为酉阳转达而来，迁陵县再下达下属少内机构。其中地方每一级行政机构都是严格遵照文书执行，没有体现行政自主性。 后者政务涉及其他机构的申告与裁决事例总数为16例，律令行政14例，所占总数比例为87.5％，自主行政0例，余下2例为程序化常规裁决，律令行政在此类裁决中占绝对优势。 为清晰比对各种情况下县律令行政与自主行政所占比率，据表5制图如下：
图1 县令、丞律令行政与自主行政所占比例的对比 图中一目了然，在政令下达与执行中，县令、丞律令行政的比例低，而自主行政的比例高，县行政(也可说地方行政)自主权主要体现在这里。相反，在政务裁决中，律令行政占绝大部分，自主行政极少体现，律令行政的比例是自主行政的6倍多。总体而言，律令行政在所列举行政总数中还是比自主行政多，所占比例高于自主行政，前者为52.1％，后者仅有32.4％。 三 中央与地方关系的重新审视 有研究指出，在法治或以法治为追求的国家中，立法关系是确立中央与地方关系的逻辑起点。(64)秦帝国推行法治主义，可谓以法治为追求的国家，立法关系在中央与地方的关系中处于首要地位。 (一)立法关系：中央统一立法与地方自主立法的矛盾 中央与地方的立法关系指立法权如何在中央与地方之间进行配置及其运作的关系。秦代中央统一立法，合法的立法权来自中央，而非地方，但在立法权实践运作中，地方自发拥有自主立法权，中央与地方的立法关系体现为一种矛盾关系。具体而言： 一方面，秦代主张“法令由一统”(65)，中央统一制定法令，“法令皆副，置一副天子之殿中，为法令为禁室，有铤钥，为禁而以封之，内藏法令一副禁室中，封以禁印”，任何人不得擅自更改，有“擅发禁室印，及入禁室视禁法令，及禁剟一字以上，罪皆死不赦”，“郡县诸侯一受禁室之法令”(66)，说明地方施行的法令全部来自中央所藏法令的禁室，而没有另立法令的权力。 另一方面，在行政实践中，地方自发拥有自主立法权。如南郡太守颁布的地方性法规《语书》，就是郡立法的实例。(67)首先，之所以地方立法权是自发拥有，一是这种权力并非来自法律规定，不为中央制定的法律所认可。二是实际地方政务复杂，或地方有特殊需求，中央无法做到面面俱到，进行针对性立法，导致立法相对“空白”；再则，地方政务时时发生变化，中央无法预测，导致立法绝对“空白”，地方便出现自发立法现象。 其次，地方立法具有自主性。以县为例，秦代县令、丞具有行政规范权，或称自立条章的权力，可视为自主立法权。前文论述在政令下达与执行中，县令、丞自主行政的比例之所以偏高，就是因为县令、丞所下达的政令中有很大一部分是颁布的行政规范。这种行政规范游离于中央制定的法律之外，为县令、丞自主制定，同样具有法律效力，视为县级地方性法规。地方拥有自主立法权，是地方行政自主权的一定体现。 (二)裁决关系：律令裁决所体现的中央权威与地方自主权的式微 同立法关系相异，在裁决关系上，秦代中央与地方的关系主要体现为：中央通过法律对地方政务进行裁决，除律令裁决外，地位自主裁决的权力极小，说明在法律视野下，中央权威的确立以及地方自主行政权的式微。 表5显示，县以律令裁决政务所占比例为78.3％，自主裁决的比例为13.0％。律令裁决为县行政裁决的主要方式，其比例是自主行政的6倍多。此与史书所载“事皆决于法”(68)相应合。据这些行政实践事例，我们对“事皆决于法”应有正确的认识，即是说行政上对政务申告作出裁决的时候，要依据法律而行，而不是以往所理解的所有行政(包括政令下达与执行以及政务申告与裁决)都是在法律的范畴下运作。以往的扩大理解导致误解秦代中央与地方的关系，得出中央高度集权，地方无自主权的片面观点。 正确而言，站在律令裁决的角度，秦代中央与地方的关系是法律所规定的关系，中央制定的法律不仅对中央政务的裁决进行规定，同样对地方政务的裁决进行规定，这种规定使得行政实践中运作的权力不是来自于任意性的行政层面，而是来自较为稳定和合理的法律层面。因中央具有统一制定法律的权力，故而本质上，中央与地方的裁决关系体现的是中央的绝对权威，这种权威是通过法律而获得，相应的是，在法律层面，地方基本上没有行政自主权。 综上所述，我们发现行政实践上秦代中央与地方的关系是：中央通过统一立法，以法律调整行政关系，确立中央的绝对权威与对地方的主导控制地位，但地方通过律令行政之外自主立法及极少的行政裁决权，事实上在法律层面外享有一定的行政自主性，并非完全听命于中央。一以言之，秦代中央地方关系在法律视野下，就是中央政府占有绝对主导地位，在法律视野外，地方政府具有一定的自主性。但地方的行政自主权是自发拥有的，是不合法的，并不为中央所承认，表现出秦代中央与地方关系的矛盾复杂性。 注释： ①李治安：《论古代中央与地方关系的演化和若干制约因素》，《天津社会科学》1996年第4期；陈光：《该如何构建合理的中央和地方立法关系——兼评〈中央与地方立法关系法治化研究〉》，张海燕主编《山东大学法律评论》第7辑，山东大学出版社2010年版，第182页。 ②周振鹤：《外重内轻还是内重外轻?——中央地方关系变迁研究》，骆玉明、刘景琳编《学说中国》，江西教育出版社1999年版，第129页。 ③参见张佐良：《近三十年来的中国古代中央与地方关系研究综述》，《中国史研究动态》2007年第12期。 ④参见以下论著附带相关论述：王超：《我国封建时代中央与地方关系述论》，《中国社会科学》1983年第1期；李铁：《古代中央与地方关系》，张晋藩主编《中国古代行政管理体制研究》，光明日报出版社1988年版，第170-196页；王云度：《秦汉时期对中央集权与地方分权关系的探索》，《徐州师范学院学报》1988年第3期；薛军力：《从汉代地方行政体制的演变看中央和地方的关系》，《天津师大学报》1990年第5期；王连升：《秦汉时期中央与地方关系新论》，《历史教学》1991年第1期；薄贵利：《中央与地方关系研究》，吉林大学出版社1991年版，第88页；周振鹤：《中央地方关系史的一个侧面(上)——两千年地方政府层级变迁的分析》，《复旦学报》1995年第3期；李治安：《唐宋元明清中央与地方关系研究》，南开大学出版社1996年版，第9-10页；白钢主编、孟祥才著：《中国政治制度通史》第三卷《秦汉》，人民出版社1996年版，第264-272页。 ⑤《史记》卷6《秦始皇本纪》，中华书局1959年标点本，第236页。 ⑥《史记》卷6《秦始皇本纪》，第238页。 ⑦《商君书》，张觉校注，岳麓书社2006年版，第189页。 ⑧《商君书·慎法》，第180-181页。 ⑨《史记》卷87《李斯列传》，第2546-2547页。 ⑩《史记》卷6《秦始皇本纪》，第243、245、249页。 (11)《史记》卷6《秦始皇本纪》，第238页。 (12)《史记》卷6《秦始皇本纪》，第250页。 (13)《史记》卷6《秦始皇本纪》，第261-262页。 (14)参见邢义田：《从“如故事”和“便宜从事”看汉代行政中的经常与权变》，《秦汉史论稿》，东大图书公司1987年版，第333-410页。刘太祥：《简牍所见秦汉律令行政》，《南都学坛》2013年第4期。 (15)关于“如律令”的含义，中国学者王国维、陈直、裘锡圭、李均明和日本学者大庭脩、鹰取祐司等对“如律令”都有研究，主要有三种看法：一是其律令就是法令，要求照此办理；二是一种固定的下行文书用语，是官府文书的一种常用格式，与具体法令无关；三是符咒用语(参见张伯元：《出土法律文献研究》，商务印书馆2005年版，第269-271页)。张伯元、王焕林认为“如律令”的含义有一个发展演变的过程，从秦至汉初，“如律令”具有实际内容，有具体法令可按，大致在汉武帝时代，始逐渐成为一种固定的文书格式，为催促命令习语，魏晋以降演变为道家符箓术语(参见张伯元：《出土法律文献研究》，第268-284页。王焕林：《里耶秦简校诂》，中国文联出版社2007年版，第174-175页)。同样邢义田、刘太祥也认为秦代文书中的“如律令”就是强调要求以律令行政(参见邢义田：《汉代书佐、文书用语“它如某某”及“建武三年十二月候粟君寇恩事”简册档案的构成》，《治国安邦：法制、行政与军事》，中华书局2011年版，第513页。刘太祥：《简牍所见秦汉律令行政》。 (16)刘太祥：《简牍所见秦汉律令行政》，《南都学坛》2013年第4期)。 (17)《史记》卷6《秦始皇本纪》，第268页。 (18)《史记》卷88《蒙恬列传》，第2566页。 (19)《史记》卷6《秦始皇本纪》，第264页。 (20)文告为湖南益阳兔子山遗址出土，2013年11月23日在湖南长沙举行的湘鄂豫皖楚文化研究会第十三次年会上公布。这里简文转引自《湖南出土简牍发现秦二世奉诏登基文告》，2013年11月24日，http://life.gmw.cn/2013-11/24/content_9584484.htm，2014年12月20日。 (21)《史记》卷87《李斯列传》载：“(赵高)乃说二世曰：‘……且陛下深拱禁中，与臣及侍中习法者待事，事来有以揆之。如此则大臣不敢奏疑事，天下称圣主矣。’二世用其计……”(第2558页)侍中“入侍天子”，“赞导众事”，“顾问应对”，正式朝会时，受天子委托，质问或传话公卿，地位尊贵亲近，“百寮之中，莫密于兹”。参见安作璋、熊铁基：《秦汉官制史稿(上)》，齐鲁书社1984年版，第282-291页。 (22)睡虎地秦墓竹简整理小组编《睡虎地秦墓竹简·语书》(释文部分)，文物出版社1990年版，第13页。 (23)分见陈伟主编《里耶秦简牍校释(第一卷)》，武汉大学出版社2012年版，第8-9、46、83、94、160、193、234、359、376、405、440页。 (24)湖南省文物考古研究所、湘西土家族苗族自治州文物处：《湘西里耶秦代简牍选释》，《中国历史文物》2003年第1期。 (25)分见《里耶秦简牍校释(第一卷)》，第33-34、80、43、48-49、193、293、349、341、361、246、332页。 (26)里耶秦简牍校释小组：《新见里耶秦简牍资料选校(二)》，2014年9月3日，http://www.bsm.org.cn/show_article.php?id=2069，2014年12月20日。 (27)何有祖：《里耶秦简牍缀合(八则)》，2013年5月17日，http://www.bsm.org.cn/show_article.php?id=1852，2014年12月20日。 (28)湖南省文物考古研究所、湘西土家族苗族自治州文物处：《湘西里耶秦代简牍选释》，《中国历史文物》2003年第1期。 (29)湖南省文物考古研究所、湘西土家族苗族自治州文物处：《湘西里耶秦代简牍选释》，《中国历史文物》2003年第1期。 (30)睡虎地秦墓竹简整理小组编：《睡虎地秦墓竹简·语书》(释文部分)，第13页。 (31)睡虎地秦墓竹简整理小组编：《睡虎地秦墓竹简·秦律十八种》(释文部分)，第61页。 (32)杨先云《里耶秦简识字三则》(2014年2月27日，http://www.bsm.org.cn/show_article.php?id=1993，2014年12月20日)指出“史”应释为“吏”。 (33)陈伟主编《里耶秦简牍校释(第一卷)》，第104页。 (34)关于县令、丞的行政职权与责任，笔者另有专文论述，兹不赘言。 (35)参见陈松长：《岳麓书院藏秦简中的行书律令初论》，《中国史研究》2009年第3期。 (36)关于地方行政重心在郡还是在县的问题，学界存有争论，邹水杰先生在整理相关此问题的研究成果后，通过系统分析两汉(有些内容涉及秦)县行政情况，指出秦汉地方行政重心一直在县，本文认同此观点。有关争论的整理及邹水杰先生对秦汉地方行政在县的论述参见邹水杰：《两汉县行政研究》，湖南人民出版社2008年版，第17-18、359-362页。 (37)《后汉书》志卷28《百官志五》，2013年5月17日，http://www.bsm.org.cn/show_article.php?id=1852，2014年12月20日，第3623页。 (38)何有祖：《里耶秦简牍缀合(八则)》。 (39)何有祖：《里耶秦简牍缀合(六则)》，2012年12月24日，http://www.bsm.org.cn/show_article.php?id=1765，2014年12月20日。 (40)张春龙：《里耶秦简中迁陵县学官和相关记录》，李学勤主编《出土文献(第一辑)》，中西书局2010年版，第232-233页。 (41)何有祖：《里耶秦简牍缀合(七则)》，2012年5月1日，http://www.bsm.org.cn/show_article.php?id=1679，2014年12月20日。 (42)简文的句读引自王焕林：《里耶秦简丛考》，《吉首大学学报(社会科学版)》2005年第4期。 (43)张春龙：《里耶秦简第九层选读》，“中国简帛学国际论坛2012：秦简读研会”会议论文集，武汉，2012年11月17-19日。 (44)县的行政官署称“廷”，已是共识。参见安作璋、熊铁基：《秦汉官制史稿(下)》，齐鲁书社1985年版，第150-151页；邹水杰：《两汉县行政研究》，第39页。 (45)湖南省文物考古研究所、湘西土家族苗族自治州文物处：《湘西里耶秦代简牍选释》，《中国历史文物》2003年第4期。 (46)于洪涛：《里耶简“御史问直络帬程书”传递复原》，王沛主编《出土文献与法律史研究(第二辑)》，上海人民出版社2013年版，第44-46页。 (47)湖南省文物考古研究所、湘西土家族苗族自治州文物处：《湘西里耶秦代简牍选释》，《中国历史文物》2003年第4期。 (48)关于“守丞”之“守”的含义，学界争论很大，主要有三种观点：一认为“守”应是“试用职务”，高敏在解读睡虎地秦简《秦律十八种·置吏律》中“守”时提出这一观点。二认为“守”是为掌管、主管的意思，“××守”就是××官署的最高长官和实际负责人，持这一观点的学者有杨宗兵、陈松长、邹水杰、陆德富等；三认为“守”是“试守”“代理”之意，持这一观点的学者有张春龙、龙京沙、李学勤、陈治国、王彦辉等。但是，张春龙、龙京沙同时又有所修正，认为秦时县、乡吏员的设置较传世文献记载要复杂得多，“守”也不一定是“试守”或“代理”之意。王彦辉也有保留地指出，“守”的含义，可以确定者有“试官”、“临时代理”之义，其余义项尚有待进一步分析。其后，陈治国、农茜在《从出土文献再释秦汉守官》(《陕西师范大学学报(哲学社会科学版)》2007年第S2期)一文中又进一步提出：“秦及西汉初期的‘守官’应是临时代理的官员。”参阅高敏：《从云梦秦简看秦的若干制度》，《云梦秦简初探(增订本)》，河南人民出版社1981年版，第194页。杨宗兵：《里耶秦简县“守”、“丞”、“守丞”同义说》，《北方论丛》2004年第6期；陈松长：《〈湘西里耶秦代简牍校释〉校读(八则)》，《简牍学研究》第四辑，甘肃人民出版社2004年版，第21-26页；邹水杰：《秦代县行政主官称谓考》，《湖南师范大学社会科学学报》2006年第2期；陆德富：《试说战国至秦代的县级职官名称“守”》，《中国国家博物馆馆刊》2013年第1期。湖南省文物考古研究所、湘西土家族苗族自治州文物处：《湘西里耶秦代简牍选释》，《中国历史文物》2003年第4期；李学勤：《初读里耶秦简》，《文物》2003年第1期；陈治国：《里耶秦简“守”和“守丞”释义及其他》，《中国历史文物》2006年第3期；王彦辉：《〈里耶秦简〉(壹)所见秦代县乡机构设置问题蠡测》，《古代文明》2012年第4期。 (49)原文为“庭守礼”，应是洞庭郡太守礼(礼，人名)。“洞庭郡太守礼”见简8-61+8-293+8-2012、8-657、8-755+8-756+8-757+8-758+8-759(分见陈伟主编《里耶秦简牍校释(第一卷)》，第46、193、217页)、16-5/16-6(湖南省文物考古研究所、湘西土家族苗族自治州文物处：《湘西里耶秦代简牍选释》)，《中国历史文物》2003年第4期。 (50)何有祖：《里耶秦简牍缀合(五)》，2012年5月26日，http://www.bsm.org.cn/show_article.php?id=1704，2014年12月20日。 (51)里耶秦简牍校释小组：《新见里耶秦简牍资料选校(二)》，2014年9月3日，http://www.bsm.org.cn/show_article.php?id=2069，2014年12月20日。 (52)与秦代“听书从事”相同，汉代上级下达下级的文书中常见“如书”习用语，位于文书之末，意即令受书者如书所言行事，执行文书中的命令。参见汪桂海：《汉代官文书制度》，广西教育出版社1999年版，第103页。 (53)负，赔偿。 (54)游逸飞、陈弘音：《里耶秦简博物馆藏第九层简牍释文校释》，2013年12月22日，http://www.bsm.org.cn/show_article.php?id=1968，2014年12月20日。 (55)里耶秦简牍校释小组：《新见里耶秦简牍资料选校(二)》，2014年9月3日，http://www.bsm.org.cn/show_article.php?id=2069，2014年12月20日。 (56)湖南省文物考古研究所、湘西土家族苗族自治州文物处：《湘西里耶秦代简牍选释》，《中国历史文物》2003年第4期。 (57)里耶秦简牍校释小组：《新见里耶秦简牍资料选校(二)》，2014年9月3日，http://www.bsm.org.cn/show_article.php?id=2069，2014年12月20日。 (58)此简《里耶秦简牍校释》断句作“卻之启陵”，不确，应把“卻之”“启陵”断开。“卻之”作为行政司法公文术语，在文中一般是独立结构，后面不加对象，如文书习语“敢言之”。如简8-64+8-2010：卻之：廷令尉、少内各上(应)书廷……(何有祖：《里耶秦简牍缀合(七则)》，2012年5月1日，http://www.bsm.org.cn/show_article.php?id=1679，2014年12月20日。)简8-130+8-190+8-193：……卻之：诸徒隶当为吏仆养者皆属仓……(陈伟主编《里耶秦简牍校释(第一卷)》，第68页)，等等。关于“卻之”的解读，详见吴方基：《论秦代金布的隶属及其性质》，《古代文明》2015年第2期。 (59)里耶秦简牍校释小组：《里耶秦简牍校释(第一卷)》，第94页。 (60)总体统计所占比率的方法：总数为县令、丞下达的政令与执行+本机构内部政务的申告与裁决为34+7=41，两者律令行政总数为14+4=18，所占比例为18÷41=43.9％；两者自主行政总数为20+3=23，所占比例为23÷41=56.1％。 (61)有研究据在上级下达县令、丞的政令与执行情况中，郡县长官没有行政自主权的存在，以及《史记·秦始皇本纪》记载侯生、卢生相与谋划的话语“天下之事无小大皆决于上”，依此扩大化认为郡县完全听命于中央，否定地方享有一定程度的行政自主权(参见王超：《我国封建时代中央与地方关系述论》，《中国社会科学》1983年第1期；薛军力：《从汉代地方行政体制的演变看中央和地方的关系》，《天津师大学报》1990年第5期；薄贵利：《中央与地方关系研究》，第88页；白钢主编，孟祥才著：《中国政治制度通史·秦汉卷》，第267-268页)，从本表分析，这个观点是在以往没发现出土材料的情况下，作出的较为片面的推测，在上级下达县令、丞的政令与执行以及政务涉及其他机构的申告与裁决情况中是成立的，但是在下达政令与针对县下属机构内部政务申告的裁决中则不成立，可进一步商榷。 (62)原文为“迁陵□，酉阳署令发”，有误，应是“迁陵报酉阳，署令发”。参见吴方基：《论秦代金布的隶属及其性质》，《古代文明》2015年第2期。 (63)于洪涛：《里耶简“御史问直络帬程书”传递复原》，王沛主编《出土文献与法律史研究》(第二辑)，第44-46页。 (64)陈光：《该如何构建合理的中央和地方立法关系——兼评〈中央与地方立法关系法治化研究〉》，张海燕主编《山东大学法律评论》第7辑，第181页。 (65)《史记》卷6《秦始皇本纪》，第236页。 (66)《商君书》，第187页。 (67)刘海年：《云梦秦简〈语书〉探析——秦始皇时期颁行的一个地方性法规》，《学习与探索》1984年第6期。 (68)《史记》卷6《秦始皇本纪》，第238页。
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