论政府职能的层级与转变政府职能的支持因素，本文主要内容关键词为：层级论文,政府职能论文,转变政府职能论文,因素论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
对政府职能的讨论由来已久，学界的看法可谓众说纷纭。有以边沁、弗兰克·J·古德诺为代表的两职论，以亚里士多德、亚当·斯密、洛克、孟德斯鸠的三职能论，国内的许多学者则持四职能说，[1]从中国民主革命的先行者孙中山的五权宪法中不难区分出五种政府职能，此外，美国经济学家约瑟夫.斯蒂格里兹从经济学的角度把政府职能分为六种等等。[2]在这其中，虽然亚里士多德和亚当·斯密都持三职能说，但是他们对政府职能的具体方面的认识却并不相同。应该说上述各种政府职能的划分方法皆是立足于政府与影响其发展的环境交往过程中的某一个点，得到的是静态过程的截面，立足点不同结论自然也就不同。从静态方面分析可以较为清晰地把握住政府职能的各个方面，但是还须将政府置于影响其发展的生态环境中动态地把握。
一、行政生态理论的启示——政府职能的层级假设
行政生态理论是运用生态学的研究方法，系统研究行政现象的理论。最早将生态学引入行政学研究的是美国哈佛大学的J.高斯，他在1947年发表的《行政生态学》一文，首先提出行政生态问题。而对这一理论做出重要发展的是E.W.利格斯，他于1957年和1961年先后发表《比较公共行政模式》和《公共行政生态学》。利格斯分析研究了美国、泰国、菲律宾等国社会经济结构及文化历史与公共行政的相互影响。他认为，了解行政行为必须超出行政系统本身，从社会背景中去了解行政与外部环境间的相互关系。利格斯揭示了社会功能分化与行政模式间的相互关系，提出了认识各种行政的理论模型并且着重分析了过渡社会中的行政模式。
行政生态理论的任务在于揭示行政系统与外部环境间的互动关系，探讨行政系统如何适应外部环境。行政生态理论主要包括：(1)行政系统的自然生态研究。主要分析一个国家自然地理环境对该国行政系统的影响，行政系统提出的对策。(2)行政系统的社会生态研究。研究一个国家的政治、经济、文化、人口等环境因素对行政系统的影响以及应采取的对策。(3)行政系统的心理研究。注重分析社会心理、团体心理、公务人员个体心理对行政的影响。[3]
把自然科学的研究方法引入社会科学始于19世纪孔德创立的实证主义，到20世纪40年代的方法论革命，出现了以系统论、信息论和控制论为代表的新兴的科学研究方法。系统的研究方法是运用系统工程的理论和方法分析事物的现象和过程，把构成要素以及管理的各个环节、层次作为一个互相关联的系统整体进行全面的考察和分析。这种方法特别注重系统的整体协调、系统的环境适应性以及系统整体功能的优化。生态学理论和系统论在本质上是统一的，都试图通过对系统内在结构、影响系统的环境因素和系统与环境交互作用过程的分析寻找系统和环境协调发展的最佳模式。将这种方法引入行政学无疑是给了人们一个全新的视角来透析行政与管理问题，同时也开辟了行政学研究的一个新领域。
如果按照系统论、行政生态理论，可以把政府视作“嵌”在一种环境中的组织或行为系统。首先，作为一个系统，政府是由自然的、生物的、社会的、心理的环境包围着的，凡作用于政府并为政府影响的条件和因素都可能属于政府环境的范畴。其次，政府系统具有开放性，它易于受以环境因素的影响，因为它置身于其中。最后，政府系统具有对环境的适应性。这种适应性既体现于政府可以控制自己的行为、调整内部的组合方式甚而改变基本目标积极地适应环境，也在于政府系统相对于环境本身的存在。
政府系统和环境之间始终又处于动态的平衡状态。这种平衡是由环境对政府系统的要求和政府系统对环境要求的满足而达到的。当环境的变化引起对政府的要求，而政府又无法回避必须满足这种要求的时候，也就意味着政府某种职能的获得；同样，环境的变化也可能使政府以前拥有的某种职能因丧失其存在依据而失去该职能。基于这样一种认识，我们试将政府职能重新作一下分层：原生性政府职能和获得性政府职能。
原生性政府职能，指政府为维护其本身的存在而必备的基本职能，这是政府职能的第一层面，一般而言它距离人们的日常生活比较远。从政府系统与生态环境关系的角度来看，政府所有的职能在本质上也具备一定的可获得性，但是这些职能比其它职能具有更为明显的相对恒久性。换言之，只要政府存在，这些职能便不会丧失，因而称其为原生性职能。例如政府的政治统治职能，包括对内制定法律、规章、制度，树立政府权威，建立和维护军队、警察、监狱等暴力机器，向社会和公民征收税赋、劳役定国家的经济、社会发展规划，提供教育、文化、医疗保健、交通、通信、市政设施等，参与国际事务等等这些都是政府在特定的环境要素作用下获得的职能。
获得性政府职能应具有这样一些特点：
(1)公共性。获得性政府职能具有某种超然性，该种（些）职能的获得与行使不是出于个人、团体一部分人的原因，而是为了满足整个社会的共同要求，而且这种（些）要求非借助于政府的力量便不能实现。
(2)可失去性。获得性政府职能是在环境的作用下，政府为满足环境的要求而获得的职能，当环境发生变化，同样也可以使政府的某种（些）职能失去存在的必要性而最终失去该职能。
(3)暂时性。因为获得性政府职能的可失去性，任何一种获得性政府职能经过一段或长或短的时间后总会完成历史使命。举例来说，目前虽然还没有发现比市场经济更为有效的资源配置方式，但是如果有一种新的经济形态替代了现有的市场经济，那么可以想见，现有的为适应市场经济而使政府获得的某些职能将会失去。
(4)持续性。虽然获得性政府职能具有可失去性、暂时性，但是一旦政府获得某种（些）职能，这种（些）职能便会持续一段较长的时间。政府职能的获得是在政府与环境长期的互动过程中实现的，环境的变化可能会对政府提出新的要求，但是并不等于原有要求不复存在；同时，政府某项（些）职能的丧失也是在过程中渐趋淡化的。
总之，原生性政府职能和获得性政府职能是政府职能体系的两个层次，前者居于底层直接和政府相联，后者居于外层和社会等环境因素相对；前者比较稳定，后者比较富于变动。
二、政府系统与环境间动态平衡的获取方式——政府职能的获得与释放
政府环境诸要素中，社会无疑是对政府系统作用最大、最为重要的因素。社会相对政府而言有着自己的发生、发展规律与运作程序，而且社会发展的历程明显要比政府更为古老。虽然目前还无法确切地查考政府产生的时间和推论政府于何时何种方式从社会中消弥，但有两点是肯定的：政府是一个历史范畴，政府退出社会要经历一个漫长的过程。如果把政府作为一个界标，可以将社会划分为前政府社会、政府社会和后政府社会。在每个阶段，社会都应有其内在运行机制和整合方式，相应的也有其自发而生的调节体系。在政府社会，一方面政府自社会获得职能，另一方面环境的变化，特别是社会发育成熟度的提高，政府又向社会“释放”职能。
首先，社会环境的作用，政府自社会获得职能。
产生于社会的要求并不总由政府来满足，当政府凸显于社会成为社会的领导者、政府成为组织社会活动一种特殊的和主要的方式时，获得性政府职能便成了政府和社会之间联系的经常方式，因而，获得性政府职能在根本上是来源于社会、从社会中获得。如果我们单独把政府和社会抽出作为一对相关的范畴，获得性政府职能则可以被理解为这两者间联系的“纽带”。这种纽带可表示为：
政————获得性政———→社
府————府职能…………会
说明：……表示来自社会的需求。
—→表示政府对社会需求的满足。
其次，从长期的过程来看，政府在从社会获得职能的同时又向社会“释放”某些职能，即获得性政府职能有着向社会“回归”的趋势。
上文曾述及获得性政府职能的可失去性，这种可失去性不是简单的灭失，在更多的情况下应被理解为政府把从社会中获得的职能“返还”给社会时政府失去某项（些）职能，另外，在失去或者“返还”的过程中可能还会出某种反复。例如，自由市场经济可能把政府排除出经济领域只做一个“守夜人”，在特定的历史条件下（经济萧条）政府又可能会向经济、社会等领域伸出“看得见的手”。这两种情况下，对经济的调节职能并未消失也未游离于社会和政府之外，而是在两者间转移。和政府与社会在经济方面表现出的在职能上的“得”与“失”一样，政府与环境在相互作用过程中获得性政府职能总体上可能会呈现出：获得——失去——再获得——再失去这样一种态势，在“获得—失去”的过程中获得和失去在质和量上都不是始终如一的。如果从长远来看，随着环境的发展与变迁、社会进一步的发育成熟，获得性政府职能的大部分将向社会“回归”。
把政府的职能划分为两个层面，讨论获得性政府职能的一些特性，目的是尝试从另一个角度观察行政改革和转变政府职能。行政改革和转变政府职能的目的是更科学、合理、有效行政，改革不是简单地撤并机构和裁减人员，职能转变也不能是招牌上的改弦易张，在政府没有失去其存在的根据还是一种必然的情况下原生性政府职能通过改革应得到必要的加强，更为重要的是通过改革使政府能及时获得必备的职能，对于没有了存在依据或不该由政府行使的职能应及时予以精简并创造条件使其向社会回归。所以十五大提出要按社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把企业生产经营管理的权力切实交给企业，把综合经济部门改组为宏观调控部门，调整和减少专业经济部门，加强执法监管部门，培育和发展社会中介组织。
三、转变政府职能的根本——获得性政府职能向社会回归的环境支持因素
政府的获得性职能源自社会最终还要回归于社会，但这却是一个长期的过程，而且需要必备的环境条件作为支撑。机构臃肿、人员冗余、效率低下、官僚主义等一系列问题总会追根溯源至政府职能的膨胀无度。应当说，出现上述情况的原因是多方面的，但这至少表明政府在获得职能与释放职能的相互转化过程中出现了获得过分多于释放而出现了职能“沉积”现象—政府敛聚了大量的职能，结果是从“万能”走向“无能”。确定一个统一的标准来衡量理想的“小政府，大社会”可能比较困难，但是实现这一目标的根本在于转变政府职能，而政府职能转变的关键在于在政府系统与环境的交互作用过程中实现良性互动，在社会稳定和发展的前提下使政府能及时获得与顺利向社会释放职能。
从行政生态角度，自然的、社会的和大众心理方面的等诸多因素是政府系统运作的基础，对政府职能体系的导向、构成起到主要的支撑作用。实现政府职能的转变，不能不考虑这些因素的影响和作用。
首先，自然地理环境在很大程度上决定了政府职能的取向。包括气候、水土、矿产、交通等自然条件是政府系统赖以运作的基础，而且大多又是不可变通的，政府制定的政策必定会立足本国国情，扬长避短，最大限度地利用现有的自然条件。
其次，社会环境中的政治、经济、文化、传统等因素构成的“软环境”。表面上，这些因素似乎不太直接或者说具有某种可塑性，然而正是这种“软环境”对政府职能体系结构的形成具有决定意义。经济方面一正如我们过去一直强调的经济基础对上层建筑具有决定作用，只有商品经济才能提供转变政府职能的必备前提。但是对于一个转型中社会而言，只有商品经济是远远不够的，同时还必须有法律、道德、文化等综合因素提供相应的支持，否则，就可能意味着转型失败和社会全面失范。在政治方面，传统社会最为主要的特征是国家对社会的高度整合一权力的高度集中、政治渗透到社会生活的方方面面、社会生活的政治化，不承认利益的多元性和社会生活的相对独立性。在国家与社会没有分离的情况下，商品经济和高度集中的权力结合在一起会导致一种恶性互动：权力扭曲商品、商品腐蚀权力、利用权力去寻租等，带给社会的是从根而起的腐败与堕落。总之，高度整合的社会，没有政治与社会、国家与社会的分离就没有办法走出“大国家、小社会”的格局，更谈不上什么转变政府职能。其次，实现政府职能的转变，还需要健全的社会自治能力的支持。政府获得性职能向社会的回归，如果社会没有相当的自治能力来填充政治干预退出之后形成的权力真空，就会给一些否定型社会势力提供可乘之机，造成政治、文化、信仰等领域的混乱和整个社会的失范，最终，政府不得不重新介入对社会进行整合并导致政府职能的再度膨胀。再者，法制也是转变政府职能，实现获得性政府职能向社会回归的必备条件。在制度层面要逐步完善立法、执法和司法的体系和程序，还要培育全社会尊重法律、遵守法律、法律至上的意识，在此基础上，实现法治政府，用法来规范和约束行政权力，将政府职能的转变纳入法制化轨道。
第三是心理方面的因素，既包括行政系统内部行政人员的心理也包括团体心理、民族心理、大众心理。心理方面是较深层也是较为微妙、难以完全把握的，但是却又是不可忽视的重要的因素。实现政府职能的转变既需要制度层面的完善也需要心理上的支持。就政府系统内部而言，寻租、腐化与行政人员缺乏道德自律的投机心理不无关系。对于社会大众来说，在没有实现国家和社会的分离、政治对社会高度整合、不健全的社会里，完全生活在政治压力下的人们不会有一种参与意识和参与的感觉，更不用说有什么创造性、积极性。不论行政人员还是社会大众如果都没有一种完整的人格，缺乏自我意识和独立性，公民的权利意识、自主意识不可能健全生长，唯上、唯权、对权力的仰赖就无法根本改变，政府对社会的介入也就不可避免，实现政府职能的转变也就无从谈起。
就行政生态环境而言，自然因素的不可变通使政府因此而获得的职能具有一种“刚性”，因此，实现获得性政府职能向社会回归的主要的“可塑的”支持条件来自社会的、心理等方面。但是，社会的、心理的环境因素对政府系统的作用是长期的和综合的，其中社会因素和心理因素又是互为因果、相互缠绕的，如果贸然尝试对政府环境中的某些看似次要的个别因素作激进式的更迭，短期效应之后可能是始料未及的混乱和政府职能的再度膨胀。因而，转变政府职能、获得性政府职能向社会释放既取决于政府积极的引导，更要在社会发育健全与完善的长期过程中渐进实现。