农村税费改革：包干到户以来又一重大制度创新，本文主要内容关键词为：制度创新论文,农村税费改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
90年代后半期以来，我国农民收入的增长出现了改革开放以来前所未有的困难局面，农民人均纯收入的增长幅度从1996年的9%，经过连续4年的滑坡，2000年降到了2.1%，一些中西部地区和粮食主产区已经出现农民收入的绝对水平下降。增加农民收入不仅是关系到整个国民经济和社会发展的重大问题，也是“九五”留给“十五”的最大课题（陈锡文，2001）（注：同时参见2001年度中国农村经济绿皮书有关文献，如韩俊《把增加农民收入作为经济工作的首要任务》。）。更为严峻的是，农民负担问题依然十分严重，特别是在我国的中西部地区尤为突出。“增收减负”已经成了近年来我国农业与农村工作中一道难解的“加减算术”。
一、农民负担越减越重
近年来，中央政府十分重视减轻农民负担，尽管负担急剧上升的局面得到了有效的遏制，但总体上讲问题仍然十分严重，尤其在一片“减负”的呼声中个别地方甚至酿成激烈的干群矛盾抑或恶性冲突（注：比如河南邓州市某乡自1996年以来，20多个村先后进行了上访，要求制止“加重负担坑百姓”，几年中曾因反映或举报的几十名上访村民被抓、关，甚至被打致残，村民李某因生活无着落和交款负担压力自杀；河南杞县某乡1999年组织大型“突击队”征缴农民负担，发生多起打斗事件，据反映，“在‘突击队’突击的过程中全乡有几十人受伤，造成了天怒人怨的局面”。江西广丰县某村主任、会计和出纳一人兼任，乱收费，“为所欲为，肆意殴打村民”，怨声载道（农民日报“内部参考”，2000年第1期，第2期）。）。究竟是什么原因造成了农民负担的加重并长期难以减轻？综合国内外学者的研究，目前主要有以下三种看法：
一种看法认为农民负担加重的主因是地方干部的胡作非为。相对于东部乡镇企业发达的地区，中西部地区由于乡村集体缺乏相应的收入来源，又要完成国家任务和养活自己，所以地方干部就通过各种各样的巧立名目来攫取财富(Lu,1997)，这种看法与杜赞奇(1995)对解放前夕华北地区财政和税收研究的观点一脉相承，都是将国家和农民之间的乡村干部看作是问题的关键所在。其次是“收入来源说”。这种看法主要是在对全国的区域性比较中得出的，即中西部地区因为没有像东部乡镇企业这个主要的收入来源，使得集体经济日益衰落，结果就使得地方干部将开支转嫁到农民头上（Park和Rozell等，1996）。这种观点认为，一方面上级政府派下的任务繁重琐碎，而另一方面基层组织执行起来却由于财力紧张而捉襟见肘（注：参见Cai,Y.S.(2000),"Who Imposes Burdens on Peasants in Ching?"(The China Quarterly)。所以埋怨地方干部的素质于事无补，因为这种情况下负担的增加实际上是制度性的。）。所以，有学者指出，基层干部之所以对“结构调整”充满热情，主要是为了通过此过程获取收入(Pen,1996)。第三种看法是目前最为流行的解释农民负担的观点。这种观点认为，农民负担加重主要是因为县、乡政府、村组织三级的冗员太多，效率很低，地方政府的财政收入只能勉强维持这些人员的吃饭，使得地方政府陷入所谓“吃饭财政”的困境，所以要使农民“减负”的最根本措施就是精简机构和人员。
上述几种看法都一定程度上指出了农民负担沉重的部分成因，但并没有切中问题的要害。首先，农民负担中有很大一部分开支是乡村公共事业建设如教育、修路等，农民负担不能简单解释为主要是地方干部乱收费。据测算，农民全年总负担约1400亿元，其中缴纳各种税费1143亿元，以资代劳款80亿元，“三乱”收费约200亿元。“收入来源说”从地区比较上看是成立的，因为乡镇企业发达、集体经济来源多的地方负担较轻，反之亦然的情况是普遍而明显的。这说明农民收入尤其是集体经济的发展程度是解决农民负担问题的重要途径。但进入90年代以来，即便东部地区的乡镇企业（集体）也呈现日益衰落、纷纷转制的情况，显然，至少在近中期内，以迅速增加集体收入来减轻农民负担的期望不切合实际。“机构臃肿说”至少存在以下三个问题。首先，如果仔细分析农民的负担结构，就会发现在乡镇财政中，农民实际负担很大的一块是公共设施开支如道路、农田基建和校舍建设的费用，而非行政人员的人头费。其次，很多人简单地认为“人头费”就是臃肿机构中乡镇干部的人头开支。实际上，在乡镇财政开支中，一半左右甚至更高部分是中小学教师的工资，而且越落后的地区，比重越高。在农村教育落后的情况下，如果不解决现行教育体制与教育资源配置不合理的状况，这笔公共开支是很难通过“精简机构”减掉的。
包干到户之后，农业的非常规增长带来了连续六年农村经济和整个国民经济的高速成长（注：参见陈锡文(1993)，《中国农村改革：回顾与展望》，天津人民出版社，1993年。）。随着80年代以来农村经济的增长和增长结构的变化，特别是90年代中西部地区大规模打工经济的发展，农村基层财源和税源结构也发生了巨大变化。但是农村的财税体制并没有随之作出相应的转变，以致各种公共开支缺少相对应的税收来源，致使其负担转嫁到农民这一弱势集团头上。从“九五”期间的制度环境看，1994年以来实行的分税制也是带来县乡财政压力的外生性制度原因之一，但最根本的原因还是农村财税体制的长期僵化，这才是农民负担不断加重的最根本原因。
二、分税制与“收入位移”：县级财政进退失据
（一）分税制的实施使县级财政的实际收入增长困难
地方财政的“包干制”在很大程度上刺激了地方政府尤其是乡镇政府增收创收的积极性，有一种流行的观点甚至认为这是导致中国乡镇企业发展和农村经济起飞的真正原因（注：最典型观点如J.Oi(1999)的“中国农村起飞论”以及1992年对财政制度改革的研究。）。但1994年开始实行的分税制使这种格局发生了比较大的变化，县级财政受到明显的影响。以县级财政为例，75%增值税交中央财政，地税的100%全部归入地方财政。但地税中的所得税却受着企业效益的影响，况且地方政府为保护税源和企业运作，视严征所得税为“杀鸡取卵”的做法，往往变相返还，而且与增值税相比，地方税种的征收成本非常高，这也会直接影响地方政府的财政收入。换句话说，虽然总量不变，但容易征收的税种大多上缴，而难征又不敢征的税种大多留给自己。同时1994以来县与乡之间仍沿例实行“定额上缴，比例递增，超收分成”的财政包干制，不分税种，超收部分一般按“县三乡七”比例分配，所以县级财政从制度结构上受到“两面夹攻”。
（二）宏观经济形势的变化更使县级财政捉襟见肘
进入90年代，以前作为县级财政主要支柱的县属国有企业效益直线下滑，直到几无盈利可言。据作者在山东H县的调查，1994～1999年，由于超收部分“县三乡七”比例分配，而其中增值税部分县里只能拿到25%，致使县级财政每年需多支出400万元。与此同时，作为“二全民”的城镇集体企业面临消亡的局面。1978年，以城镇集体企业为主的集体经济在整个国民经济中举足轻重，产值占20%，工商税收占全国工商税收的比重为24.8%；进入90年代，特别是近几年，城镇集体企业作为一种经济形态几乎整体“淘汰出局”（注：据国家税务局国税司易运和司长的见解，集体企业应彻底改制。1997年，集体工业企业资不抵债的2.2万户，占20%，集体工商企业资不抵债或“空壳”的7.2万户，占61.3%（新华社内参，1999年第69期）。），到1997年，城镇集体工业企业占全部工业产值的比重已下降到7.9%。与此同时，城镇工商企业平均负债率高达78.2%，全部资产损失和资金挂账合计2557亿元；与其它经济类型相比，上缴财政收入的能力明显减弱，1999年上半年，集体企业所得税只完成任务的34%，而股份联营企业则完成全年计划的82.7%（易运和，1999）。
既然税源有问题，整个县级财政收入便越来越倚重于所属乡镇财政和非国有经济。作者实地调查的安徽T市的地税结构中国有企业所得税1995～1997年由14%降为不到3%，而城区地税分局的地税份额在1994年以来的五年中减少了20%。但是同时，从其支出结构来看，并没有经历明显的变化。大部分工业不发达县特别是中西部地区的县没有能够从根本上扭转“吃饭财政”的状况。
从以上的分析可以看出，县级财政的收入结构发生了比较全面的“收入位移”现象，即提供税源的主体从县属国营和集体企业转变为以农民为主体的小型工商业、建筑业和第三产业。值得注意的是，这种“收入位移”同时意味着收取各种税项的交易费用也变得越来越高。在陕西、安徽、山东和浙江的调查访谈均印证了上述情况，按地方干部的说法，征收国税则只要看发票就行，但征收地税就要综合考虑企业的营运、获利和职工就业情况，征管工作十分费力。
（三）向下的收入位移使乡镇财政负债累累
这种收入位移对乡镇财政和农民负担又有何影响呢？由于县级财政两面受压，近几年县乡之间纷纷开始实行分税制，这实际上是上述“位移的继续”。在没有乡镇工业或乡镇工业不发达的地方，财政收入主要靠乡统筹费这笔专项资金。根据国家政策规定，乡统筹和村提留款的总和不得超过当年农民人均纯收入的5%（注：根据国务院1991年11月5日常务会议通过的《农民承担费用和劳务管理条例》第六条规定村提留和乡统筹“以国家统计局批准、农业部制定的农村经济收益分配统计报表和计算方法统计的数字为依据，不得超过上一年农民人均纯收入的5%”。），但是统筹款却几乎涵盖了乡财政所有的支出项目。近年乡镇财政赤字加大和收支状况日益紧张的原因很大程度上受此制度变化的影响。乡镇财政负债累累，以安徽为例，全省1997年乡镇财政负债与当年乡镇财政总收入的比率为0.61，该比率1998年已经大于1.0（注：根据农业部和财政部提供数据计算。）。但是，宏观经济结构的变化是一个更加重要的因素，而且是一种“累积成因”。
三、县乡财税体制无法适应经济结构的变化
近年来，农村经济结构发生了巨大的变化。
(1)非农经济发展迅速，已经成为农民人均收入提高的主要来源和收入差距拉大的主要因素（注：Kung,J.K.and Lee,D.Y.(1999),"Does Non-Farm Employment Cause Income Inequality in Rural China?——Evidwe from a Recent Farm Suney,"Conference paper,"Survey Research in Chinese Societies：Methods and Findings",27-28 June 1999,Hong Kong。）(Kung and Lee,1999)。在农村，这主要表现在两个方面，一个是地方性的建筑业、小商业和服务业的繁荣，另一个就是外出打工。根据一些学者的研究，由于城乡隔离的现行制度，这些外出打工的农民中的大部分都会回到流出地，但是并非回乡种田而是回乡“创业”，也就是说，打工潮必然引起在中西部地区私营的小型第三产业的繁荣。这已被一些大规模的调查所证实。在这种情况下，大部分打工或从事非农产业农民虽然身在外地，但其收入的提高却对流出地农村的公共建设不断提出更高的要求，这集中表现在对子女人学即教育、道路以及水电等公共设施的要求。
1982～1998年，中国农村劳动力中，农业与非农业劳动力比例从92:8变为70.3:29.7，但封闭的二元结构（特别是固化城乡户口制度）的作用下，全国农村人口仍然占70%，中西部更高，如安徽为80%（国家统计局，1999）；工业化积累的主要财富留在城市，税收（当然包括依然是“农村人”的8000万（注：参见赵阳(2000)。据估计，大约6000万～8000万民工跨区就业。）城市就业的农民创造的）也主要集中在城市，但城市化进程的缓慢，农村仍然担负着70%人口（而非就业人口）的社会管理职能和公共需求。而现有的财税体制无法提供这种“纵向的”转移支付功能，使得乡镇政府和村民自治组织承担的公共需求超出了其经济承受能力。
这种情况在广大中西部地区更加普遍和严重。而如上所述，随着县级财政的逐步趋紧将逐步在县乡之间推行分税制，乡镇一级的困境将雪上加霜。换句话说，农民负担问题将进一步突出尖锐。
(2)乡镇政府在力图提供公共设施的同时，也面临振兴地方经济的任务。在中西部地区，这主要表现在乡镇政府在大力发展农业产业化方面的努力，如大片种植经济作物、发展有规模的农副土特产品和养殖业，以图大幅度提高农民的纯收入。但是，乡镇财政明显难以负担这些产业计划的初始投资或启动成本。实际情况是，乡镇政府要么向农民“敛钱”，敛不上来就先由乡村政府举债。对安徽阜阳T县的调查，全县乡镇负债中，“达标建设支出（注：所谓达标主要指上级政府和各部门制定的如“这小康”，“文明村镇”，“卫生村镇”等，为此，在软硬件方面必须“配套”一系列建设，也就是必须花钱。）”9830万元，占55.6%，修路建桥2384.66万元，占13.4%，两项合计占了三分之二还多，其余主要三项为开发性农业(13.4%)，应付工资(10.3%)，以及办企业欠贷(9.4%)。
从上一节的分析可以看出，县级财政由于经济形势和财政体制的变化，收入来源越来越依赖于乡镇财政的上缴；同时，乡镇财政的支出也受到自下而上的压力。
问题的关键症结在于乡镇财政的收入与支出的结构不匹配。上述分析表明，收入真正得到提高、对公共建设要求最高的并非普通的以种田为主业的农民，而是外出打工或留乡创业的兼业农民。但是，在目前的县乡财税体制下，非农产业的税收收入基本被打工城市或县城税收部门得到。也就是说，乡镇财政虽然面临流出地公共建设的压力，却没有从非农产业的发展中获得足以支付这些支出的税收。在这种双重压力之下，乡镇政府向农民摊派是必然的结果。
这种僵化的财税体制与经济结构的变化不相适应，它一方面除了造成上述的县乡财政收入和支出结构的脱节之外，另一个重要的问题就是造成负担分配不公。对低收入户来说，缴上提留统筹已属不易，再要分摊公共建设的开支确属难上加难。据全国农村固定观察点资料，1998年低收入户的负担占现金收入比例为 19.5%，几乎等于高收入户的五倍。而且，更为严重的是，负担分配不公不仅将进一步拉大农民收入的差距，而且更会加大这种收费制度的交易成本，从而又将额外进一步加重农民负担（注：陈锡文研究员曾提出关于负担分摊方式对地权制度及农民收入分配的影响问题，在龚启圣、赵阳和周飞舟等人《土地调整与农民负担》一文中得到抽样调查数据的检验（香港科大工作报告草稿，1999）。）。
四、加快与完善农村税费制度改革
要从根本上解决农民负担过重的问题，必须尽快建立与当前农村经济结构相适应的税收体制。要加快推进农村的税费体制改革的试点工作，同时积极稳妥地精简乡镇机构和人员；要建立基层政府的事权与财权相对应的一系列制度。从我国经济发展中长期制度安排上，需要探索一套可行的转移支付体系，建立多层次跨区域的财政转移支付制度，积极发展小城镇，引导和促进县域经济的繁荣，扩大基层的经济容量和非农就业，这不仅可以和相当长时期还将存在的跨区域就业和回流的二元结构相适应，也能与西部大开发战略相配合。
我们应该注意到，中西部地区的“打工”经济与东部地区的乡镇集体经济和私营经济的繁荣对乡镇财政的影响是完全不同的。集体经济甚至私营经济的繁荣有助于增加乡镇财政的收入和减轻农民负担这是有目共睹的认识，但是相比之下，“打工”经济不但没有能够增加中西部地区的乡镇财政收入，而且增加了公共开支负担，从而使得农民负担增加。另外，“打工”经济造成的农民收入上的差距也使得负担的分摊不够合理，使农民负担的问题和矛盾更加尖锐和突出。因此，要真正减轻农民负担，需要对目前的财政体制做一些调整，以适应我国农村经济的发展特别是近年来中西部地区经济结构的变化。
第一，进一步加大农村税费制度改革力度。面对农民负担不断加重，农民收入增幅连续四年下降的局面，中央提出加快农村税费体制改革。从2000年开始已经首先在安徽进行试点。从试点的情况看，改革取得了明显的成效。
目前试点改革涉及到的范围共13项，即农业三税（农业税、农特税和生猪屠宰税）、教育附加（包括集资）和三提五统，以及“两工”（义务工积累工），这13项均是原有政策法律框架下所允许的。此次改革重在规范收取方式，从制度上防止超标收费等，应该说，这是十分必要的。但本次改革并未触及原来就不在上述13项政策所允许的范围内的一些垄断性行业，比如水、电、医等服务类收费或罚款项目等，而这些项目收费价格的不规范，摊派的不合理等恰恰是农民负担的重要组成部分，并且由于其性质特殊，农民往往无可奈何，难于规避。因此，只有进一步加大改革的力度和广度，才能彻底从制度上解决农民负担问题。
第二，要建立与农村义务教育体制配套的农村财税体制。农村税费改革取消了农村教育费附加和教育集资，农村义务教育投入全部纳入乡镇财政预算。由于乡镇财税总量普遍减少，加之新的农业税中对义务教育投入没有作出明确比例规定，导致农村义务教育投入普遍减少。根据安徽试点情况，2000年全省农村教育实际投入减少8.5亿元。正如前述分析谈到，县乡财政支出中教师工资是大头，尤其在中西部地区，而且越是落后的传统农区，这一比例越高。安徽一项三县十乡镇的调查表明，教师工资占全部财政供养人员工资的比重平均为75.2%，最高达93.1%（注：祝保平(2001)：《农村税费改革试点的进展、难点及思考》，《中国农村经济》2001年第2期。）。从全国乡镇一级财政供养人员结构来看，乡镇党政机构人员只占全部在职公职人员15%不到，而约70%是教师。据统计，乡镇总供养人员为1285万，除去已离退休的280万，在职的还有1005万人，其中党政机构人员140万人，平均每个乡镇31人，而每个乡镇实际工作人员达235人，其中主要是教师，全国总数为690万人。从这一结构看，单精简党政机构人员是不够的，必然也要涉及到农村义务教育的资金投入、资源重组等重大问题。因为，一方面，在乡镇可支配财力下降的同时，农村教育经费的减少似乎是一个难以回避的事实，从安徽的情况看，在全部减收的30亿中，农村教育经费的减少只占28.3%，从原支出结构中农村教育开支占乡镇财政至少一半以上来看，情况比预计的要好；另一方面，更重要的是，近年来教育资源的配置明显不合理，在村村建学校，“最好的房子给学生”等提倡之下，农村教育面貌有了很大改观，但同时，一个教师只教几名学生或“空校现象”在全国各地并非个别。因此，全面精简乡镇机构和人员，包括精简一定比例的教师是必要的，同时，在有条件的地方，应该稳妥地推行“撤乡并点”，并借此重新整合已有的教育资源，发挥效率。在进一步完善税费改革方案中除了以前明确义务教育经费的来源外，还应该明确比例；此外，对于中央的转移支付同样应该明确主要用于支付农村基础设施和农村教育等公共开支的用途。
第三、尽快建立全面的转移支付制度。要建立跨区域的财政转移支付制度，并探索建立一种纵向的（或从上到下的）财政转移支付制度，以解决农村地区，特别是中西部农村公共开支不足的问题，这是和目前的跨区域就业和回流的农村经济状况相适应的。农民在东部地区打工，却在中西部地区安家和使用道路、学校等公共设施，同时，其创造的财富与税收统统归入东部地区的经济体系，与目前农民无法在东部城市长期落户的现象相冲突。建立起一套多种形式的转移支付制度，不但可以从根本上解决农民负担加重的根源，也与整个西部大开发的战略相配合。
第四，将城镇化放到地方经济发展的整体战略中来。根据市场经济发展规律，高度重视小城镇规划建设问题。同时，财政体制的设立必须与地方经济发展尤其是非农产业发展配套。在目前银行资金充足、总需求不足的情况下，大力发展农村的基础和公共设施，如乡村道路、乡村学校、乡村通讯的建设，为今后农村经济的进一步繁荣和农业产业化提供启动条件，政府应大力扶持乡镇经济的发展，扶持与农民生产、就业密切相关的“民生经济”的健康成长。唯有如此，才能为农村的持续发展提供动力，从根本上解决农民负担问题。
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