地方政府救市的体制动力和政策效应，本文主要内容关键词为：地方政府论文,效应论文,体制论文,动力论文,和政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、文献回顾
在传统的财政三职能中，经济增长历来被认为是中央政府的职能[1](P24)。因为在理论上，如果要素市场是开放的，地方政府运用财政政策的效果必然存在大量的“漏损”。如以减税和增支的方式刺激需求，所增加的购买力会为别地的商品和劳务所吸收，而在当地产生的需求效应却相对有限，作为理性的地方政府，最终会放弃这种努力。
格兰姆里奇(Edward Gramlich)对传统理论提出了挑战。在美国，要素的流动性并不像理论上那么强，在许多情况下，个人增长的支出份额是用于购买地方性劳务的。此外，由于一些经济要素影响特定的产业，宏观经济日益变得地区化而不是全国化。因此，地方的财政政策是必要的，因为当某些地区正在推行紧缩政策时，其他地区却正在执行扩张性政策[2]。实证研究也证明了地方政府对经济增长的关注，巴尔(Bahl)指出，美国各州及地方政府的财政政策是反周期的——当经济衰退导致地方财政收入下降时，州及地方政府倾向于动用财政储备或提高税率的方法来扩大支出[3](P7—32)。
中国的情况同样如此。孙群力、龚承刚的实证分析表明，地方政府规模的提高显著地降低了产出的波动性，地方政府的财政政策起到了稳定地方经济的作用。但是，地方政府的经济行为，与中央宏观调控的意图却不完全一致[4]。钟晓敏等提出，当中央政府实行扩张性的宏观调控政策时，地方政府会积极配合；但当中央政府实行紧缩性政策时，地方政府就不愿配合，甚至消极对待，出现“上有政策，下有对策”的现象[5]。沈坤荣、孙文杰也认为，由于地方政府的逆向反应，即当地方政府预期到经济将出现紧缩时，为了能在中国特有的经济周期波动中获取最佳发展空间，往往会在经济上进行最后的冲刺，导致中央的宏观“微调”收效甚微[6]。王雍君则认为，在大多数年份，分散和多元的地方财政决策体制，对宏观经济稳定起着恶化性作用，它们加剧而不是减缓了宏观经济波动[7](P120)。
二、次贷危机后中国地方政府的救市措施
在2008年美国次贷危机演变为全球金融危机后，经济外向程度不断提高的中国，也同样受到了次贷危机的不良影响。2008年三季度中国经济GDP下降至当年最低点，各地企业亏损面持续扩大，财政收入同比下降。而与1998年的积极财政政策相比，本轮宏观调控表现出来的一个重要特点是：在中央政府制定刺激经济增长的同时，地方政府也积极参与到救市的行列中来。地方政府的“救市”行为，不仅包括拯救楼市，还包括发放消费券、制定投资计划等一系列区域性经济措施。
(一)制定各项财税政策刺激住房消费
2008年以来，各地住房交易量全线低迷。来自住房和城乡建设部的数据表明，2008年1～5月，全国40个重点城市新建商品房、二手房累计成交面积同比分别下降24.9%、20.9%。2008年8月，河南省政府宣布，自9月1日起，河南省居民购买商品房可减免房地产交易契税、降低首付房款、延长贷款期限等，同时可享受房贷最优惠利率。2008年9月，西安市政府发文，从2008年9月4日～2009年12月31日，在西安购房者，将根据购房款总额，享受1.5%、1%、0.5%三个等级的财政补贴。此外，厦门、长沙、成都等地也相继出台购房入户、免税降税、购房补贴等措施，以刺激房地产市场消费。
(二)向本地居民发放消费券
2008年6月，东莞宣布向困难居民一次性发放大额现金补贴。成都市市政府则针对2008年12月1日到12月20日前登记在册的城乡低保对象、农村五保对象、城乡重点优抚对象等三类人员约37.91万人，在2008年12月29日前每人发放等值为100元人民币的消费券。2009年1月20日，杭州市政府宣布向市民发放“消费券”，1.55万户困难家庭成员、31万企业退休职工每人发放200元，26万中小学生每人拿到100元。消费券总金额达到1亿元，几乎惠及杭州所有家庭。
地方政府发行消费券，表现出地方政府对刺激消费的热衷，并且得到了中央的首肯。南京、广东先后发放2 000万元的旅游消费券，宁波、成都、上海随后跟进。值得注意的是，消费券的发放地经济都比较发达，地方财政实力雄厚，具有较强的支付能力。
(三)制订规模庞大的投资计划
继2008年11月国务院推出4万亿元刺激经济方案后，2008年底各地政府公布了各自的投资计划。目前为止，地方政府提出的2009～2010年投资计划规模至少已达18万亿元，平均每年投资规模达9万亿元。据估算，目前地方公布的投资项目中，超过65%投资于公路、铁路、航空、城乡电网升级以及农村基础设施建设，其余部分投资于环保、自主创新、保障性住房及医疗保健领域。这一分配格局与中央财政的支出计划基本一致[8]。
三、地方政府救市的体制动力
(一)面对更为严峻的金融危机，中央借助地方实施制度创新
相对于1997年的亚洲金融危机，次贷危机带给中国的冲击更大。1997年的亚洲金融危机发生在泰国、韩国这样相对较小的经济体中，属于局域性危机。而2007年的次贷危机发生在世界最大的经济体美国，属于全球性危机。1997年危机冲击的一些新兴市场国家，当时的出口结构与中国非常相似，在一定程度上是中国的竞争对手。而遭受次贷危机冲击最大的欧美，则是中国的主要出口市场。
与1997年相比，当前中国经济受到国际环境影响的程度更大。2001年加入WTO后，中国全球化的步伐不断加快。出口占GDP的比重从1997年的19.2%上升到2007年的37.5%；净出口占GDP的比重由4.3%升至8.1%，净出口对GDP增长的贡献高达四分之一左右[9]。这就意味着：外需的下降，给中国经济带来的不良影响更为显著。国家统计局公布的数据显示，2008年12月的宏观经济景气指数仅为79，经济运行处于“浅蓝灯”表示的偏冷状态。
面对严峻的危机形势，中央不得不借助地方政府的力量实施“制度创新”。这是我国渐进式改革的特点：由于缺乏足够的创新知识，中央政府通常要借助地方政府进行制度创新“试验”，以便对其加以事后的追认或制止。因此，中央政府往往要预留给地方政府一定的制度创新空间，以便今后及时界定和调整[10]。事实上，有些地方政府发行的消费券覆盖的商品和服务范围越来越多，甚至跨地区发行，接近变相货币。但这一举措得到了中央的许可。
以楼市为例，面对地方政府的种种救市措施，中央政府起初是采取了默许甚至鼓励的态度。2008年12月21日，国务院发布了《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》(以下简称《意见》)，明确提出“强化地方人民政府稳定房地产市场职责”。然而，在相对“软化”的制度约束环境下，地方政府就可能会从辖区利益出发，滥用权力，不断扩张制度创新空间，从而违背中央政府的初衷，结果形成激励变异局面。《意见》发布后，地方政府继续出台购房退税、减免预征土地增值税，甚至返还“土地出让金”的政策，有些明显触及中央政府的底线。2009年1月9日，住房和城乡建设部部长姜伟新表示，2009年地方政府不许再越权出台税收、财政等刺激房地产市场的政策。
(二)在分权改革强化的财政激励下，地方政府的投资冲动始终存在
改革开放以来，中国的财政体制改革主要表现为以“分权”为特点的改革进程。分权改革确定了地方政府“剩余占有者”的地位，强化了地方政府对经济增长的追求。20世纪80年代初起实施的领导干部选拔和晋升标准的重大改革，使地方政府领导者的晋升和地方经济发展绩效挂钩[11]。这种以GDP为核心的官员考核体系进一步强化了地方政府为增长而竞争的激励。Tsui和Wang也认为，中国自治性不强的财政分权和垂直控制的行政管理体制提供了区域经济增长的动力[12]。
1980年开始的分权化改革显著地提升了地方财政激励的强度，而且这一特征并没有因税制调整和大规模的垂直转移支付而改变。1994年的分税制改革则进一步强化了而不是削弱了地方财政激励[13]。而且，财政体制改革给地方政府提供的财政激励，随着政府级别的降低而增强[14]。
在这样的财政激励下，地方政府开始把招商引资作为一项重要的政治任务来抓。而且由于地方政府为“招商引资”而竞争，加大了对基础设施的过度投资[15]。这种情况并非中国所独有，Estache和Sinha的实证研究表明，分权化改革使得公共支出向基础设施倾斜，而且这种趋势在发展中国家中表现得更为明显[16]。
从图1可见，分税制以来，地方项目在固定资产投资中占绝对多数。而历史数据显示，历次政府换届之年，如1993年、1998年、2003年，中国的固定资产投资增速均高企，显示了新任官员上任后对于固定资产投资的冲动[17]。2008年是政府换届之年，属于政治周期中的投资高峰年份。这一点从各省制定的18万亿的投资计划可见一斑。事实上，当全球金融危机对中国的负面影响开始显现的时候，稳健财政政策期间被宏观调控压抑的地方投资冲动再次被引燃。因此，这些投资计划与其说是地方政府刺激经济的努力，不如说是地方政府一直以来投资冲动的延续。
图1 按资金隶属关系区分的固定资产投资(1985～2006年)
资料来源：《中国统计年鉴》(2007)《、中国统计年鉴》(2000)
(三)城市经营模式使地方政府密切关注商业楼市
分权化的财政体制改革建立了对地方政府的激励机制，却未建立风险约束机制。对于地方政府来说，公用土地资源价格为零或接近于零，形成“公有资产黑洞”。面对城市化进程中巨额的基础设施投资需求，地方政府把土地作为最主要的政府资源来经营。从1994年起，土地出让金不再上缴中央财政，成为地方政府预算外收入的主要来源。这一做法，使这块收入逐渐成为地方的第二财政。在中国地方政府的任期是3～5年，土地出让金的期限是50～70年，两者期限的不一致，使地方政府有足够的激励实施机会主义行为——大量“圈地”和卖地。
周飞舟对浙江省两县一市2003年土地出让金总额(包括土地税费、土地补偿费用、土地开发费用、土地出让业务费)的调查表明，土地转让金相当于县级预算内财政收入的25%～100%[18]。平新乔指出，保守估计，2006年全国土地出让收入达到1万亿元。
当危机来临时，各地土地出现流拍现象，土地出让金减收明显，直接减少了地方政府的可用财力。仅以上海为例，截至2008年12月31日，上海市通过当年公告出让住、商、办(包括其他)地块，实现土地出让总金额154.26亿元，比上年同期可比数据391.42亿元减少60.59%[19]。
楼市低迷还使地方政府来自房地产业的税收大幅度下降。2008年全国商品房销售面积同比下降19.7%，商品房销售额同比下降19.5%，由此造成房地产业和建筑安装业营业收入增速的大幅回落。2008年房地产业营业税收入同比下降3.4%，比上年增速回落了43.7%[20]，是营业税中减收幅度最大的行业，而营业税是地方政府的重要税种。可见，高度依赖土地收入的地方财政，关注与自身利益攸关的商业楼市，是顺理成章的。而地方政府对中央希望大力发展的保障性住房，没有表现出很大热情。以湖南省的投资计划为例，在537项投资提案中，只有6项投向包含廉价住房建设在内的“改善民生”领域。该省保障性住房类计划投资200亿元，约占计划投资总额的4%，并且，据说这200亿元中约1/3的资金(约70亿元)拟来自银行贷款。而实际上，银行贷款通常很少青睐民生建设项目，因此，为保障性住房建设融资的重任仍集中在中央政府[8]。
(四)市场分割强化了地方政府的调节效应
在要素完全流动时，地方政府运用财政政策的效果必然存在大量的“漏损”。但即便在美国这样的发达市场经济国家，要素流动也不像理论上那么强。而在中国这样一个要素流动受到制约的国家(例如户籍制度对人力资源流动的限制)，地方政府对本地经济有足够的调控能力。
Young认为，中国的分权化导致了地方官员控制下的“零碎分割的区域市场”[21]。地方政府在财政激励作用下，会形成以政府强制力为基础的人为分割市场格局。地方市场分割的主要形式包括：完全禁止或数量限制(通过“红头文件”、“办公纪要”、“打招呼”等方式)、技术壁垒(通过质检部门)、费率控制(收取各种费用)等。根据Sandra Poncet的研究，1997年中国国内省级间商品贸易平均关税达到46%，比10年前提高了11%，这一关税水平超过了欧盟各成员国之间的关税水平，和美国与加拿大之间的贸易关税相当。1987年中国消费者购买各自所属省份自制产品的数量是它省产品的10倍，而到1997年，上升到了21倍[22]。
2008年10月份以来，不少省市出台了鼓励采购本地产品的措施。而政府发放的消费券，也往往指定在本地的定点商家使用。地方政府选择发放消费券后，直接带来本地商业企业销售额上升，向政府缴纳的增值税、企业所得税增加。可见，消费券有效地将地方政府刺激经济增长的效应留存在本地，而旅游消费券的本地消费特点则更为明显，这是地方政府热衷于发放旅游消费券的重要原因。
四、地方政府救市的效应预测
(一)形成新一轮投资带动经济增长的局面
这场罕见的金融危机至今未有见底的迹象，世界银行预测，2009年全球经济将延续下行态势。在这种情况下，外需对经济的拉动作用将较为有限。而要真正拉动消费需求，还需要深化体制改革，如医疗体制改革，整顿市场秩序。但这又并非一日之功。在这种不断恶化的外部条件下，投资将成为中国经济的强心剂。
事实上，资本对中国经济的贡献度很高。刘遵义的研究表明，对亚洲新兴工业化经济来说，物质资本对经济增长的贡献为68%～85%，劳动力则贡献了其余的部分，效率改进和技术进步对经济增长的贡献不显著。中国也不例外，改革开放以来中国经济的高速增长大部分来源于有形资本投入(建筑物、设备和基础设施)，而不是来自技术进步或全要素生产率的增长。有形资本的增长占中国经济增长的90%以上[23]。
本轮启动经济的过程中，这种投资拉动增长的局面在地方政府的投资冲动下，将得以延续。事实上，在扩张经济的阶段，中央政府与地方政府最容易达成一致。地方政府的“软预算约束”，使得中国的宏观经济出现“启动容易刹车难”的局面[24]：每当经济需要启动时，只要放松银根，注入资金，各地区都会去争夺资金，经济立即启动起来；而当需要刹车时，谁都不愿立即罢手，唯恐先刹车者吃亏。因此本轮宏观调控很可能与前一轮积极财政政策一样，出现依靠政府投资拉动经济增长的局面。
(二)地方政府投资的来源需要密切关注
地方政府雄心勃勃的18万亿元投资计划已经出台，而实际上，地方的财政状况并不乐观。土地收入迅速下滑，房地产业、建筑安装业的营业税下降，降低了地方政府可以动用的财政资源。而本轮积极财政政策与1998～2003年的积极财政政策不同的是，后者由于打击走私、清理偷税漏税，我国税收收入占GDP的比重反而有所上升；而前者则明确提出，减税以刺激经济增长。中央出台的各项减税措施进一步减少了地方的可用财力。尽管中央已决定，2009年通过发行国债，来解决中国9500亿元的财政赤字，其中2000亿元国债为中央代地方政府发行。但与地方规模惊人的投资计划相比，仍有较大差距。
而按照现行《预算法》规定，地方政府不得举债。但一直以来，在合法的融资渠道不畅的情况下，地方政府运用变通方式举借了大量隐性债务。目前，各级地方政府举债的通行做法是成立各种从事城市基础设施项目投融资和经营管理的城市建设投资公司，主要有两类：一类是完全由财政出资成立的非经营性国有投资公司，实行收支两条线的资金管理体制，融资由财政担保，偿债依赖财政；第二类为政府控股的经营性公司，有一定的经营收入，但收入来源以财政拨款为主[10]。
事实上，通过这些公司向银行贷款，将成为地方政府为投资计划筹措资金的重要手段。2009年巨额的财政赤字加大了中央的财政风险，但并未突破赤字率。如果2009年GDP按8%的增长率计算，2009年我国的赤字率(年度财政赤字占当年GDP的比重)约为2.93%，并未突破欧盟确定的3%的警戒线。但是，分权化的财政体制下，地方政府的隐性融资面临的是“软预算约束”：一方面，由于一届政府任期5年，而城建打捆融资贷款期限一般在10年以上，本届政府可以向下届政府转移风险；另一方面，可以向上级政府转移风险，形成所谓的“风险大锅饭”[25]。因此，“理性”的地方政府有足够的动力积累起更加庞大的政府债务，因此，需要密切关注由于地方政府融资行为积聚的财政风险。
(三)环境压力会进一步加剧
奥茨(Oates)的研究表明，地方为了吸引新的公司，可能通过降低环境标准，以减少对所在地的污染控制来进行竞争。在各地方政府大规模上马投资项目的热潮中，原本就不容乐观的节能减排形势会更加严峻[26]。
Grossman和Krueger曾提出环境库兹涅茨曲线(Environmental Kuznets Curve)，即经济发展与环境质量之间呈现出倒U型曲线，并发现曲线的转折点在4 000～5 000美元之间[27]。Shafik和Bandyopadhyay使用10个环境指标研究，发现转折点约在3 000～5 000美元之间[28]。2008年，中国的人均GDP达到3 266.8美元，已经达到Shafik等人认为的拐点。
中央政府也意识到这一点，并明确提出，要建设资源节约型、环境友好型社会。但目前，中国的环境产权是模糊的，自然环境成为地方政府的“公共地”。各地方政府在政治锦标赛下，竞相追逐GDP的快速增长，在环境问题上出现了“公地悲剧”现象。稳健财政政策期间，中央曾反复强调，有效控制高耗能高污染行业过快增长。但是，一些地区为了追求GDP业绩，采取种种变通方式，新建高耗能项目，甚至违规通过减免税和地价、电价优惠等各项政策，把高耗能产业作为招商引资的重点。“铁本事件”就是一个较为突出的例子。
布莱克(Break)曾指出美国政府间竞争给环境带来的负面影响[29]。如地方自然或人文环境的保护，往往需要地方规章加以保障，但在招商引资的竞争压力下，这些可能提高企业进入成本的管制标准常常被降低乃至废弃。卡姆伯兰德(Cumberland)把这种现象称之为“破坏性地方竞争”[30]。
2006年，我国没有实现年初确定的单位GDP能耗降低4%左右、主要污染物排放总量减少2%的目标。2007年，中央将其作为对地方政府考核的重要指标，情况才有所好转。而当危机来临时，决策层关注的重点会重新放在经济增长，而不是环境标准上。以燃油税改革为例，原本属于环境税制建设的重要组成部分，目的在于通过改革，优化汽车消费结构，降低油耗，实现节能减排。而事实是，短期内，燃油税改革却成为降低消费者用车成本、刺激汽车消费的手段。这样，至少在近期内，燃油税的环境效应值得商榷。可见，短期内拉动经济增长的压力和地方政府招商引资的竞争格局，都会加剧现有的环境压力。
在中国的宏观调控中，地方政府扮演着十分重要的角色。尤其是在需要扩张经济的阶段，地方政府往往表现积极。因此，地方政府的救市行为，会对中央的宏观调控产生重要的影响。
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