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从1979年9月13日全国人大常委会原则通过的《中华人民共和国环境保护法（试行）》算起，中国的环境法已经走过了30年的历程。在这30年的过程中，我国的现代环境法已经从无到有，发展成为一个独立的、在国家的法律体系中占有重要地位的一个法律部门。可以说，在我国改革开放30年的进程中，环境法是发展迅速的法律部门之一。这种迅速发展，一方面是我国环境问题的严重性和迫切性的必然要求，另一方面也是整个国家法治推进的必然结果。
一、一部被原则通过的试行法及其历史意义
1979年9月13日，第五届全国人民代表大会常务委员会第11次会议原则通过了在中国环保史上具有划时代意义的一部法律——《中华人民共和国环境保护法（试行）》，它被学界称为中国的环境保护基本法。该法共分总则、保护自然环境、防治污染和其他公害、环境保护机构和职责、科学研究和宣传教育、奖励和惩罚、附则共7章33条。该法是我国现代环境立法的开端，也为此后环境法的迅速发展提供了法律基础。
我国在结束了“十年动乱”以后，为了解决无法可依的局面，需要制定大量的法律和法规。但当时的立法资源却异常紧张，除了立法的人力资源匮乏外，还有立法的时间安排也非常紧张。在这种情况下，环境保护法（试行）为什么能在许多人还没感受到环境污染和破坏的明显威胁之时，继宪法（1978.4.18）、森林法（1979.3.21）、地方人民代表大会和地方人民政府组织法（1979.7.4）、全国人民代表大会和地方人民代表大会选举法（1979.7.4）、人民检察院组织法（1980.1.1）、人民法院组织法（1980.1.1）、刑法（1980.1.1）、刑事诉讼法（1980.1.1）、中外合资经营企业法（1979.7.8）等屈指可数的9部法律制定之后成为第10部被制定和颁布的法律？这其中的背景值得探究。
这部法律之所以能被如此早地提上议事日程，其主要原因在于：
我国当时的经济虽然不太发达，但环境污染和破坏却已十分严重。在20世纪50年代末至60年代初，特别是全民大炼钢铁和国家大办重工业时，造成了比较严重的环境污染和生态破坏。1966年开始“文化大革命”时期，国家政治、经济和社会生活处于动乱之中，环境污染和生态破坏明显加剧。在此期间，经济建设强调数量、忽视质量，片面追求产值，不注意经济效益，导致浪费资源和污染环境；一些新建项目布局不合理；一些城市不从实际出发，盲目发展，加剧了这些城市的污染；为了解决吃饭问题，一些地区片面强调“以粮为纲”，毁林毁草、围湖围海造田等问题相当突出。当时的大连湾“涨潮一片黑水，退潮一片黑滩，因污染荒废的贝类滩涂5000多亩，每年损失海参1万多公斤，贝类10多万公斤，蚬子150多万公斤。”[1](P.5)第二松花江吉林段出现严重的有色污染带，导致鱼虾绝迹，江中沉积的汞达200多吨，一些渔民先前食用江中含汞的鱼虾贝类，出现了类似日本水俣病的征兆[1](P.6)。由于生态破坏，我国当时的水土流失面积达到153万平方公里，每年冲走的泥土达50亿吨，相当于全国耕地1厘米厚的土层被冲走[1](P.18)。这种严重的环境问题，逐渐为国家领导人所重视。
国外环境污染与公害的事件使中国有所警醒。第二次世界大战以后，出于重建家园的强烈愿望，世界一味追求经济的快速发展，出现了前所未有的“增长热”。经济发展把一个饱受战争创伤的世界，在短短几十年里推向一个崭新的前所未有的工业化时代。然而，以经济增长为目标的工业化道路虽然扩大了人类对自然的正面利用，但同时也加剧了自然对人类的反面影响。从20世纪50年代开始，在工业发达国家，相继发生了一系列的“公害事件”。其中最有名的是“八大公害事件”①。 这些触目惊心的环境公害事件引起了我国领导人的高度警觉。特别是在邻国日本发生的四起公害事件，促使我国政府思考环境保护的问题。这种警觉的结果，当然地就会反映在国家的政策和立法中。1972年6月5日，联合国在瑞典首都斯德哥尔摩召开了第一次人类环境会议，我国政府派出了恢复联合国席位后出席联合国会议人数最多的一个政府代表团参加会议。通过这次会议，我国高层的决策者开始认识到中国也同样存在着严重的环境问题，需要认真对待。由此，1973年8月，国务院召开第一次全国环境保护工作会议，审议通过了“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的环境保护工作32字方针和我国第一个环境保护文件《关于保护和改善环境的若干规定》。至此，中国的环境保护事业开始起步。
1978年2月，五届人大一次会议通过的宪法规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”这是新中国历史上第一次在宪法中对环境保护作出明确规定，为中国环境法制建设和环境保护事业的开展奠定了坚实宪法基础。同年12月，中国共产党十一届三中全会召开，确立了解放思想、实事求是的思想路线，为正确认识中国的环境形势奠定了思想基础。1978年12月31日，中共中央批转了国务院环境保护领导小组的《环境保护工作汇报要点》，第一次以党中央的名义对环境保护工作作出指示。
由此可知，环境保护法能够如此早地制定和颁布，绝不是偶然的，它有着深刻的历史和社会背景。而这部法律的颁布对我国的环境保护和环境法治的发展更是产生了不可估量的影响。
首先，环境保护法的颁布使环境保护有了牵头的法律。1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》的立法定位是中国的环境基本法。所谓环境基本法，也称综合性环境基本法，是指在一国环境法体系内，由国家立法机关制定的、与单项环境法相对应处于最高位阶的，包含国家环境政策、目标、基本原则和基本制度在内的综合性环境保护法律。许多国家在其环境立法的进程中，都不约而同地制定了环境基本法，如美国于1969年制定的《国家环境政策法》（NEPA）就是一部综合性的环境立法；日本1968年制定的《公害对策基本法》则是一部典型的污染防治基本法。在我国环境立法的进程中，第一部环境基本法无疑是1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》。
环境基本法的出现，使环境保护有了牵头的法律。环境基本法是在环境问题涉及社会生活的各个领域，需要多方位和多层次立法并采取综合调整措施的背景下产生的。环境问题的产生是与人类社会进步和经济发展相互交织的，随着环境问题的日益深化，有关环境问题的处理逐渐延伸至政策、经济、行政、管理、工程、技术等各领域，其结果造成不同领域在环境保护问题的认识上出现了不同甚至对立的观点。另一方面，在环境保护法律的内部，由于环境保护行政、自然资源行政以及经济发展行政分属于政府各部门，鉴于它们之间的职能与行政目标的差异，也会造成大量单项环境与资源保护法律在制度设计和实施上因部门利益冲突而大打折扣，难以在总体上达到国家的环境政策目标。1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》的出现，客观上将环境问题的对策纳入国家整体社会、经济的发展政策和战略之中并使它们得以协调发展，也通过这一高位阶的环境立法对涉及各环境因素保护的单项立法有了协调的核心，并在实践中影响着环境保护的各个单项立法。
其次，环境保护法的颁布为我国环境保护管理机构的设立和职责定位提供了法律基础。中国的环境保护管理机构是从1973年第一次全国环境保护会议召开后发展起来的。1974年12月成立国务院环境保护领导小组，标志着中国环境保护管理机构建设开始起步。1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》明确规定了各级环境保护行政机构及其职责，为中国的环境保护管理机构的设立和职责定位提供了法律基础，更为重要的是，该法在环境行政主管部门上的规定所体现的指导思想，也影响了其后中国环境保护管理机构的演变过程。1979年后，大部分省级人民政府、国务院有关部门和一些城市的人民政府相继设立了环境保护管理机构，分别负责本地区、本部门的环境资源保护管理工作。1982年12月，国务院撤销国务院环境保护领导小组，将其业务并入城乡建设环境保护部，在该部内设立国家环境保护局。1989年在《中华人民共和国环境保护法（试行）》基础上进行修订的《中华人民共和国环境保护法》，明确规定了统一监督管理与分级、分部门管理相结合的环境保护管理体制。为进一步加强环境保护管理工作，强化国家环境行政主管部门的职能，国家在1998年将环境保护局升格为部级的国家环境保护总局，作为国务院的主管环境保护工作的直属机构，同时撤销国务院环境保护委员会，把原国家科委的国家核安全局并入国家环境保护总局。随着我国政府对环境保护问题重视程度的提高，2008年3月，国家环境保护总局升格为环境保护部，成为2008年我国机构体制改革中惟一一个没有加入其他部门而直接升格为部的机构。这种环境保护机构的逐渐壮大固然与现实的需要密切相关，但与《环境保护法（试行）》中在一开始明确环保机构的设立和职责也有很大关系。
其三，环境保护法为环境管理提供了基本的管理制度和措施。环境管理制度是为了实现环境管理和环境立法的任务和目标，根据环境保护的基本原则而采取的一系列的行为模式或行为准则。中国目前的环境管理制度已经发展成为包含环境规划、环境标准、环境影响评价、“三同时”、排污申报登记、排污收费、排污许可、现场检查、环境监测、限期治理、突发环境事故应急处理等众多制度的综合体系。但是中国最初的环境管理制度是起源于1979年的《中华人民共和国环境保护法（试行）》。1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》规定了环境管理的三项基本管理制度：“三同时”制度、② 环境影响评价制度和超标排污收费制度，还规定了一系列环境管理措施。这些环境保护的基本法律制度和措施为当时和其后相当长一段时期内我国的环境管理提供了重要的法律依据。
其四，环境保护法为环境法体系的健全提供了基础。环境法的体系，是指由一国现行的有关保护和改善环境与自然资源、防治环境污染和其他公害的各种规范性文件所组成的相互联系、相辅相成、协调一致的法律规范的统一体。中国自1979年制定第一部专门的《环境保护法（试行）》以来至今，已经颁布实施了20多部环境与资源保护的法律，有关环境与资源保护的法规和规章等规范性文件更是不计其数，加上各地制定实施的地方性环境与资源保护法规等，中国已在环境立法领域形成了一个范围广阔、内容庞大的环境法体系。虽然这个环境法体系还远未臻至完善，但是不可否认，1979年的环境基本法在环境法体系的发展和健全过程中起到了统率作用，并在一定程度上具有标本意义，引导着包括1989年《中华人民共和国环境保护法》在内的重要法律的发展趋势。
二、我国环境立法的辉煌成就
《中华人民共和国环境保护法（试行）》颁布后的30年，是中国环境法迅速发展和成果辉煌的30年。它几乎成为改革开放30年来发展最快的法律部门。其辉煌的成就可以从以下几个方面反映出来：
（一）污染防治的立法涵盖方方面面
污染防治法是环境法中非常重要的一个组成部分，它是指国家对产生或可能产生环境污染和其他公害的活动实施控制，达到保护生活环境和生态环境，进而保护人体健康和财产安全目的而制定的同类法律规范的总称。目前，我国制定的污染防治法的涵盖范围已经相当广泛，包括：大气污染防治法（2000年）、水污染防治法（2008年）、海洋环境保护法（1999年）、环境噪声污染防治法（1996年）、放射性污染防治法（2003年）、固体废物污染环境防治法（2004年）、清洁生产促进法（2002年）等，其他在污染防治方面较为重要的立法还有针对化学品安全、农药使用、电磁辐射等控制和管理的行政法规和部门规章以及相关的环境标准。上述这些法律、法规、规章和标准分别适用于恶臭、振动、土壤污染、地面沉降、有害物质控制等领域。
在大气污染防治立法方面，我国最早是从对工矿企业劳动场所的环境卫生保护和职业病防护开始进行的。1987年9月我国制定和颁布了《大气污染防治法》，对防治大气污染的一般原则、监督管理、防治烟尘污染、防止废气、粉尘和恶臭污染和法律责任等方面做出了规定。1995年8月，大气污染防治法进行了修订，开始推行煤炭的清洁利用措施，实行淘汰落后生产工艺和设备制度、酸雨控制区或二氧化硫污染控制区划定制度。为了进一步遏制大气环境质量的恶化，国家立法机关在2000年对《大气污染防治法》进行了第二次修订。这次修改的重点在于：集中力量控制重点城市的大气污染防治；加强机动车污染防治；加大城市扬尘的控制力度；禁止超过排放标准排放污染物；实行大气污染物排放的总量控制和许可制度；建立排污即收费、超标就罚款制度；强化排污行为的法律责任追究等。目前，国家正在对《大气污染防治法》进行第三次修订。
在水污染防治法方面，我国目前颁布有水污染防治法、水污染防治法实施细则、淮河流域水污染防治暂行条例、水污染物排放许可证管理暂行办法、饮用水源保护区污染管理规定等法律、法规、规章进行管理。其中《水污染防治法》作为我国预防和治理水污染的重要法律，曾经根据我国环境保护的实际情况进行过两次修订，每次都使该法向完善的目标迈进一步。值得一提的是在2008年2月28日，全国人大常委会全票通过了《中华人民共和国水污染防治法》修订案。修订后的水污染防治法共8章92条，比修订前增加了30条，其内容因增补而更加丰富，结构因调整而更趋完整，制度因创新而更合实际，罚则因加重而更具威慑力。
在海洋环境保护方面，我国在1982年8月制定了第一部综合性海洋环境保护的法律《中华人民共和国海洋环境保护法》，将海洋环境作为一个整体，从防治海洋污染的实际出发，对防止海岸工程对海洋环境的污染损害、防止海洋石油勘探开发对海洋环境的污染损害、防止陆源污染物对海洋环境的污染损害、防止船舶对海洋环境的污染损害、防止倾倒废弃物对海洋环境的污染损害等五个方面做了规定。1999年12月底，全国人大常委会通过了修订后的海洋环境保护法，补充了重点海域污染物总量控制制度、海洋污染事故应急制度、船舶油污损害民事赔偿制度、船舶油污保险制度和海洋环境污染民事损害赔偿制度等新的内容。国务院还颁发了7个有关海洋环境污染防治的行政法规来具体实施海洋环境保护法的规定，使得海洋环境保护的立法也形成了比较完整的体系。
此外，我国还制定了环境噪声污染防治法、放射性污染防治法、电磁辐射环境保护管理办法等法律、法规。
（二）资源保护的立法得到全面发展
自然资源法在我国一直被视为是经济法学的范畴，但是，这并不妨碍在自然资源立法中增加资源保护的重要内容。随着可持续发展观念在我国的进一步传播和影响的扩大，自然资源立法中出现了越来越多的侧重于资源可持续利用、资源保护的内容。目前，我国已制定有森林法、草原法、渔业法、矿产资源法、土地管理法、海域使用管理法、水法、煤炭法等自然资源法律，基本涵盖了森林、草原、矿产资源、土地、水、海域等主要自然资源。在20世纪90年代末期直至21世纪初期我国的环境与资源立法修订热潮中，这些资源立法大多进行了修订，修订的主要内容就是更加注重资源的合理利用和保护、恢复原状，这样就使得自然资源法在性质上具有了环境法的特征，自然资源法律中有关自然保护的法律规范也就成为环境法的一个有机组成部分。
（三）生态保护的立法正趋于健全
一般认为，生态保护立法所确立的保护对象，应当包括自然区域和生物多样性的保护。因此，我国生态保护法律也主要包括自然区域的法律保护和生物多样性的法律保护方面，主要内容涉及到地域环境保护（如自然保护区、风景名胜区、国家森林公园、河流湖泊、自然文化遗迹以及景观舒适度保护等）和野生生物保护。这方面的立法自20世纪90年代得到迅速发展，陆续颁布了野生动物保护法及其两个实施条例、森林和野生动物类型自然保护区管理办法、自然保护区条例、水土保持法及其实施条例、野生植物保护条例、植物新品种保护条例、农业转基因生物安全管理条例、病原微生物实验室生物安全管理条例、风景名胜区条例、濒危野生动植物进出口管理条例等法律、法规。
（四）特别方面立法得到加强
除了从环境要素的分类方面的立法得到发展外，也有一些根据特别方面的需要而制定的法律。这些法律，既具有一定的综合性，又具有一定的特殊性，他们不同于综合性的环境保护法，也不同于对某一环境要素进行保护的法律。这些立法包括：环境影响评价法、建设项目环境保护管理条例、清洁生产促进法、可再生能源法、循环经济促进法、中国人民解放军环境保护条例、中国人民解放军环境影响评价条例，等等。
（五）相关立法得到“绿化”
除了上述专门的环境立法外，近年来，我国还有其他法律开始规定环境保护的内容。1997年的《中华人民共和国刑法》专列一节规定了“破坏环境资源保护罪”，并在其他章节规定了环境监管失职罪。乡镇企业法有多条规定涉及到环境和资源保护，其第35条明确要求：“乡镇企业必须遵守有关环境保护的法律、法规，按照国家产业政策，在当地人民政府的统一指导下，采取措施，积极发展无污染、少污染和低资源消耗的企业，切实防治环境污染和生态破坏，保护和改善环境。”农业法也专设一章“农业资源与农业环境保护”，规定“发展农业必须合理利用资源，保护和改善生态环境。”（见该法第54条）2007年3月16日颁布的《中华人民共和国物权法》，没有采用传统的“物”的概念，突破了“有体物”的范畴，将空间权、资源利用权规定为物权类型，将其纳入物权法的调整范围，特别明确规定“不动产权利人不得违反国家规定弃置固体废物，排放大气污染物、水污染物、噪声、光、电磁波辐射等有害物质。”（见该法第90条）而且相关立法的绿化还有进一步加强的趋势。
三、我国环境法迅速发展的基本动因
环境法在我国之所以能够迅速发展，并在30年的时间内基本形成完整的体系，除了我国改革开放需要建立法制保障的大背景外，促使我国环境法迅速发展还有着许多重要的因素。
（一）环境问题的严重化是促使环境法迅速发展的直接动因
2007年，我国的国民生产总值已经超过3万亿美元，居世界各国的第四位。③ 在经济快速发展的同时，环境问题也日益突显。一首关于淮河水质变化的民谣就充分反映了这种环境质量的不断恶化：“五十年代淘米洗菜，六十年代洗衣灌溉，七十年代也还可爱，八十年代鱼虾绝代，九十年代身心受害。”④ 据2006年《我国环境状况公报》的统计，2006年，全国七大水系（含国界河流）监测断面中Ⅰ～Ⅲ类水质断面占46％，Ⅳ、Ⅴ类占28％，劣Ⅴ类占26％。全国近岸海域一、二类海水比例为67.7％，三类海水为8.0％，四类、劣四类海水为24.3％。反映水污染的程度的“赤潮”，在20世纪60年代以前5、6年爆发一次，属罕见灾害。70年代赤潮不断发生。90年代平均每年发生20起。2000年到2003年赤潮次数已经分别是29、77、79和119起。我国大气环境SO[,2]容量大约为1200万吨。2006年全国SO[,2]（二氧化硫）排放量却高达2588.8万吨，严重超过环境承载能力。在生态环境方面，我国是水土流失最严重的国家之一。全国水土流失面积356万平方公里，占国土总面积的37.1％，⑤ 每年流失土壤近50亿吨，相当于耕作层33厘米的耕地130万公顷。全国现有退化草地135万平方公里，占可利用草地面积的1／3，且每年仍以2万平方公里的速度增加。据国内外专家测算，我国年环境污染和生态破坏造成的损失约占GDP的8～13％。⑥ 同时环境污染还危害群众健康，影响社会稳定，跨国界环境问题甚至可能引发或激化国家之间的矛盾。联合国开发署认为，我国空气严重污染地区死于肺癌的人数比空气良好地区高8.8倍；北京市肺癌发病率已跃居恶性肿瘤之首，据调查，大气污染最重的北京石景山区，肺癌死亡率比全市平均值高30％。⑦ 对这种严重的环境问题，如果不认真对待和加以解决，必将影响我国经济社会的可持续发展。为了解决这些环境问题，在法治社会，采取法律手段应当是最正规和最有力的手段。因此，我国的环境立法也就在环境问题不断加剧的情况下迅速发展起来。
（二）环境科学的兴起对我国环境法的迅速发展起着催化作用
环境问题的严重化，促使科学界关注环境问题。从20世纪80年代初，我国的一些大学就开始设立环境科学或者环境工程专业，在国家层次建立了环境科学研究院，在大多数省、市都设立了环境科学研究所，环境法也逐渐从其他部门法中分立出来成为独立的法律部门。许多科学家运用本学科的理论和方法对环境问题分别加以研究和探讨，研究环境的运动变化规律及其与人类社会活动之间的关系、人类社会与环境之间协同演化、持续发展的规律和解决环境问题的具体途径。这种研究使人类对环境问题的认识不断深化，解决环境问题的手段也不断科学化，从而导致了国家环境立法指导思想的进步，促使国家不断健全和完善环境立法的形式和内容。
（三）广大公众环境意识的增强对环境法的迅速发展起着推动作用
环境问题的严重化，使得环境污染事件不断发生，许多人的正常生活和生存权利受到侵害，由此唤起了他们争取环境权的意识，因环境问题引起的投诉不断增加。据我国环境保护部环境统计公报的统计，2007年全国环境纠纷投诉的来信和来访超过70万人次。而且，随着公众环境意识的增强，公众参与环境保护的热情也越来越高，并开始同与其生活息息相关的一些环境不友好行为展开斗争。如2004年发生在北京的“圆明园铺膜事件”，其最早的发现者就是兰州大学的一位学者，他向媒体的投诉，引起了全国上下对圆明园铺防渗膜工程的关注。又如2007年发生在福建厦门的海沧PX事件，是社会公众环境意识提高并充分发挥民间监督力量保护城市环境的典型缩影。公众参与环境保护、维护环境权益、监督企业和政府及其有关部门遵守和执行法律，都需要有充分的法律根据。那么在这种情况下，国家重视和加强环境立法也就是必然的。
（四）国家发展战略和执政理念的转变对环境法的发展起着决定作用
法律是由国家制定和认可的，环境保护的要求和主张只有通过国家制定为法律，才能取得全社会一体遵行的效力。那么，要不要制定某项法律，什么要求和主张能够成为法律的内容，完全由国家来决定。一个国家采取什么样的发展战略、执政党采用什么样的执政理念，对其环境法的发展起着决定的作用。我国在20世纪70年代末决定改革开放的战略以后，在80年代中期就决定把环境保护作为基本国策与计划生育放在同等的地位。因此1978年的《中华人民共和国宪法》和1982年的《中华人民共和国宪法》都明确规定了环境保护的内容，这样就为大规模的环境立法提供了宪法根据。特别是，当科学发展观和建立和谐社会的执政理念提出以后，为了实现人与人的和谐、人与环境的和谐，就更加需要环境法加以保障，因而环境立法也就被放在更加十分重要的位置。
四、我国环境法面临的挑战和问题
毫无疑问，我国环境法在近30年中得到迅速的发展，像经济发展一样取得了令世人瞩目的成就，为我国的环境保护管理提供了比较全面的法律保障。然而，我们也不得不看到，我国的环境状况并没有随着环境法的健全和完善而得到根本改善。其原因，除了环境法的实施不力这一在我国法律普遍存在的问题外，就环境法本身来说，也存在相当多的问题，面临着许多挑战。这些问题不解决，反过来又影响着环境法的实施。概括起来，我国环境法面临的问题和挑战主要有以下几个方面：
（一）环境法难以遏制继续恶化的环境质量
虽然我国制定和实施了大量的污染防治法、资源保护法、生态保护法等法律法规，但是，客观地说，这些环境法依然难以遏制我国环境质量整体恶化的趋势。2007年12月，原国家环境保护总局和国家发改委发布的《国家环境保护“十一五”规划》认为，“十五”环境保护规划的目标没有全部实现，我国的环境形势依然严峻。SO[,2]排放量比2000年增加了27.8％，化学需氧量仅减少2.1％，未完成削减10％的控制目标。淮河、海河、辽河、太湖、巢湖、滇池（以下简称“三河三湖”）等重点流域和区域的治理任务只完成计划目标的60％左右。主要污染物排放量远远超过环境容量，环境污染严重。全国26％的地表水国控（国家重点监控）断面劣于水环境Ⅴ类标准，62％的断面达不到Ⅲ标准；流经城市90％的河段受到不同程度污染，75％的湖泊出现富营养化；30％的重点城市饮用水源地水质达不到Ⅲ类标准；近岸海域环境质量不容乐观；46％的设区城市空气质量达不到二级标准，一些大中城市灰霾天数有所增加，酸雨污染程度没有减轻。全国水力侵蚀面积161万平方公里，沙化土地174万平方公里，90％以上的天然草原退化；许多河流的水生态功能严重失调；生物多样性减少，外来物种入侵造成的经济损失严重；一些重要的生态功能区生态功能退化。农村环境问题突出土壤污染日趋严重。危险废物、汽车尾气、持久性有机污染物等污染持续增加。应对气候变化形势严峻，任务艰巨[2]。环境法能否在改善我国环境质量状况、遏制环境质量在整体上继续恶化的趋势方面发挥决定性的作用，应当是环境法遇到的最大挑战。
（二）权力高于法律使环境法的一些规定形同虚设
我国由于曾经经历过漫长的封建社会时期，在一定程度上存在对权力或长官意志的崇拜情结。在法治的权威还没有真正被全社会特别是掌权者普遍认可和接受的情况下，当权力和法律出现冲突时，“权力高于法律”或“权大于法”的现象便司空见惯。如同其他法律部门在我国的实施遇到的挑战一样，环境法也面临着“权力高于法律”的挑战。特别是在经济开始起飞的相当一段时期内，当环境与经济发展存在矛盾时，某些地方政府考虑到本地经济发展的目标和需求，会采取措施规避环境法的强制性规定或者通过向立法、司法、环境保护行政部门施加压力的方式来保护对环境有严重影响的企业，甚至出现环境污染损害赔偿案件判决结果下达后，地方政府帮助败诉的排污企业转移财产或阻挠判决执行的荒唐行为。诸如此类的“权大于法”现象，这不仅严重损害了污染受害者的环境权益，还直接削弱了环境法律、法规的权威和执法、司法机构的尊严，使环境法的规定形同虚设，加剧了环境问题解决的难度。
（三）环境执法机构难以严格执法
法律的真正威力，不在于数量的多少，而在于它在多大程度上被执行和遵守。我国环境法所面临的重要挑战之一就在于：已经颁布的法律、法规不能得到真正的执行和遵守。原因在于，一是缘于各级环保部门本身是地方政府的组成部分，其人财物都要制约于本级人民政府。如果一个地方的人民政府让环境保护让位于经济发展，环保部门是不可能依法进行严格把关的，甚至有的时候环保部门还会成为地方人民政府建设违法项目的帮手，到上级环保部门去疏通审批的渠道。如果一个地方的环保部门不按政府的要求去做，而非要严格执法不可，环保局长就有可能被免职。正所谓的“顶得住的站不住，站得住的顶不住。”为了解决这种体制的制约，有的城市开始实行市、区“直管”，将区环保局变为市环保局的一个分局，情况有所好转，但并没有从根本上解决问题。二是缘于环保部门自身较弱的执法能力。有的地方区、县环保局编制极少，甚至不到10个人，很难对辖区的违法者及时发现；还有相当一部分环保部门没有充足的财政预算，靠收排污费给工作人员发工资，只有排污多，才会有钱收，那么环保部门就不可能去严格执法；有的环保部门缺乏必要的监测设备仪器，即使知道有违法，也难以收集到足够的证据去证明违法。当然也就难以去严格执法。难以严格执法导致的后果就是：一些依法不应建设的污染和破坏环境的企业被批准建立起来了；一些没有经过环境影响评价审批和没有“三同时”环境保护措施的建设项目未能得到查处；即使有的经公众举报和监督被查处了，但也往往让其补办手续，继续开工生产；一些超标排污的企业难以被限期治理和停业关闭；许多受到污染损害的单位和个人不能得到应有的赔偿或者补偿。
（四）环境公益诉讼难以破局
近些年来，在我国环境法领域，环境公益诉讼是一个热点话题，许多学者纷纷撰文，论证在我国建立环境公益诉讼制度的可行性与必要性，有的学者还对环境公益诉讼的制度构建提出了种种美好蓝图。时至今日，谁也无法否认环境公益诉讼将给我国环境保护事业带来的种种益处，甚至其法律机制的设计也不是非常困难的事情。在实践中，已经有许多以自身利益受损为理由而提起实际上是公益诉讼的案例。⑧ 在立法层面，一些专家、学者也不断地提出进行环境公益诉讼立法的建议。比如，全国人大代表吕忠梅等30人，原全国政协委员梁从诫等，都曾提出建议和提案要求建立环境公益诉讼制度[3](P.449-456)。我国民事诉讼法和水污染防治法的修订也都涉及到了公益诉讼问题，甚至在修订水污染防治法时，原国家环保总局向国务院提交的建议草案中就包含了公益诉讼的条款，但在国务院征求有关部门的意见后，却删除了这一条款。至此，环境公益诉讼的立法仍然难以破网。究其原因，既有我国法律中一直奉行原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织的传统的惯性难以轻易改变，也有该制度体现着更广泛的人民民主而可能对现有体制形成一定冲击的担心，还有一些行政部门可能会更经常地成为被告的惧怕，甚至连一些法官也担心更多的案件将使各级人民法院应接不暇。缺乏环境公益诉讼，就不能形成全社会对环境法实施的监督，也就难以根本转变有法不依的局面。
（五）维护污染受害者的环境权益困难重重
近些年来，环境纠纷的数目日渐增多，污染受害者的数目也随之水涨船高，尤其是一些水污染、大气污染损害赔偿纠纷，一旦发生，受污染影响的受害者范围非常广泛，社会影响也比较大。但是，维护污染受害者环境权益的道路却面临重重困难。究其原因，主要是我国关于环境维权的立法不健全，有的地方政府对污染企业的保护使得环境侵权案件难以公正判决；司法体制的局限性和法官素质影响了办案质量，进而影响了环境维权。
五、对我国环境法未来的展望
尽管目前环境法还面临着许多挑战和问题，但这些问题也许是在发展过程中不得不遇到的，而且也不是不可解决的。如何面对挑战去理性地解决这些问题？我国的环境法将向什么方向发展？是人们所关心的，也是我们应当回答的。
（一）科学发展观将促进生态文明的建立
科学发展观的重要内容之一，就是强调社会经济的发展必须与自然生态的保护相协调，在社会经济的发展中要努力实现人与自然之间的和谐，发展不能以破坏生态平衡为代价，发展不仅要与现存的自然条件相适应，也要顾及子孙后代的利益，要走可持续发展的道路。简言之，科学发展观不仅从理论上需要我国建立生态文明，而且将在客观上促进我国生态文明的建立。在环境政策与观念转变的情况下，我国的环境立法也在悄悄地体现出这些理念。最近几年的环境立法更加重视源头治理与预防性立法理念的应用，越来越多的环境法开始强调环境信息公开与公众参与的重要性，如环境影响评价法、可再生能源法、循环经济促进法等均体现了这一点。
（二）发展的不可持续性将催生发展模式的转型
传统的发展观及其相应的经济增长方式之所以不可持续，根本原因在于其把经济发展建立在以牺牲环境为代价的基础之上。国际社会意识到这种发展模式的不可持续，开始认真探索和推行新的、可持续的发展模式。关于发展模式，目前认可度最高的就是可持续发展。可持续发展区别于原来发展观的最大不同之处在于其追求目标的长期性和持续性，在于对发展和环境关系的和谐共处上。要实现可持续发展目标，必须坚持可持续发展观，摒弃以往在环境与发展问题上顾此失彼的传统决策，实行环境与发展综合决策。所谓综合决策，是指将环境问题纳入政策、规划和管理各个决策之中，通过改进或改善决策，将经济、环境、社会通盘考虑，使各项重大决策既能促进经济效益最大化，又能保障社会公平和环境安全，把经济发展建立在稳定的环境承载力和永续的资源支持的基础上，保持人类社会发展的总需求与环境承载、资源支撑动态平衡和良性循环。
（三）国际环保合作促使更严格的环境立法
近年来，伴随着我国经济的迅速发展，气候变化、跨界污染、土地荒漠化、生物多样性锐减、危险物质激增、资源能源短缺等全球环境问题在我国也陆续出现，有些领域的问题甚至超过了全球平均水平。可以说，我国所面临的环境问题，对全球环境问题的演变及其解决都有着重要的影响。长期以来，我国经济的增长方式主要是粗放型增长，靠大量投放原材料和能源来实现。随着工业化进程的加快以及经济全球化，我国成为世界自然资源消费大国的趋势不可阻挡，我国的温室气体排放量将很快超过美国而位居世界首位。在此背景下，我国将面临着很大的环保压力。另外，我国已参与并签署的有关环境与资源保护的国际条约与协定多达40多项，包括保护生物多样性的生物多样性公约，控制消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书，削减温室气体排放的气候变化框架公约等。既然我国签署了这些国际法律文件，也就作出了履约承诺。如果我国签约而不履约或有的国家认为履约不彻底，国际社会必然会要求进行调查或采取国际制裁。在这种情况，为了树立和维护一个负责任的大国形象，就需要采取各种措施满足国际环境条约和公约的要求。为了保证国际履约，就需要尽快采取措施将国际法的规定转化为国内法，或是制定新的立法，或是修订既有立法，提高国内的环境标准，进一步公开环境信息，同时对环境违法行为加大处罚力度，使得我国环境法的规定更加严格，并提高环境法的执法和司法水平。
（四）公民权利强化将增强对法律实施的监督
法的核心价值在于保障公民的权利，当今世界大多数国家在宪法中规定了公民的基本权利，并在具体部门法中规定实施的方式，其中多强调通过国家权力保护公民权利，以实现宪法保障人权的核心价值。新中国成立后，我国宪法几经修改，但关于公民权利的基本精神并没有改变，“中华人民共和国一切权力属于人民”，⑨ 公民权利的保证实际上是国家权力归属和实现的保证。随着越来越多的法律对公民权利的细化规定，公民权利呈现出强化趋势。2006年2月原国家环保总局公布了《环境影响评价公众参与暂行管理办法》，这是我国环境保护领域第一部公众参与的规范性文件，对公民参与环境影响评价的具体权利和程序作出规定；2008年5月1日起开始施行的政府信息公开条例规定了政府信息公开的条件、公开的主体、主动公开的范围、不予公开的情形、信息公开的监督保障措施等，而且原国家环保总局还发布了环境信息公开办法（试行）。伴随这一趋势，公民的信息知情权、申诉权、举报权等具体权利越来越明晰，当这些权利落实之后，由公民组成的社会将会拥有更强大的监督权，监督包括环境法在内的法律的实施。
（五）司法将在环境保护中发挥更大作用
环境司法是环境保护各种手段中法律威慑力最高、执行力最强的措施。各国都将环境司法作为环境保护的重要手段和最后屏障，给予了大力支持。我国的环境保护工作起步晚，环境司法的应用也有一个由少至多的过程。然而，从总体上看，我国对环境司法在环境保护中的作用是很重视的。从立法上看，无论是实体法与程序法都对环境诉讼作出了相应规定；从司法操作上看，最高人民法院就环境诉讼颁布了一些司法解释，为解决环境诉讼的具体司法问题提供了指导性意见；从实践上看，环境诉讼在全国范围内已经有了一定程度的展开。近年来环境诉讼案件以年25％的速率在递增。⑩ 2006年7月21日《最高人民法院关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，明确了环境污染行为罪与非罪的界限，这将会进一步发挥刑事司法在环境保护中的作用。2008年新修订的水污染防治法关于“环境保护主管部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼”的规定也试图用鼓励支持诉讼制度来进一步发挥司法在环境保护中的作用。而一些地方相继设立的“环境法庭”则为环境司法的加强提供了组织基础。(11) 随着全民环境法律意识的提高和国家对环境司法的重视，环境司法肯定会在我国的环境保护中发挥越来越大的作用。
除此之外，环境立法原则也将由协调发展向环境优先转变，环境立法的内容也由“重行政轻民事”向“行政与民事并重”转变，环境法律责任的追究将由“两高一低”(12) 向“罪罚相当”转变，环境法的实施将由环保部门单打独斗的执法向全社会公众参与监督转变。
注释：
① “八大公害事件”是指1930年12月发生在比利时的马斯河谷烟雾事件、1948年10月发生在美国宾夕法尼亚州的多诺拉烟雾事件、1952年12月发生在英国的伦敦烟雾事件、1936年发生在美国的洛杉矶光化学烟雾事件、发生在日本的水俣病事件、富山“痛痛病”事件、四日市哮喘病事件和九州爱知县的米糠油事件。
② 指一切对环境有影响的建设项目，其环境保护的设施必须与主体工程同时设计、同时施工和同时投产使用的制度。——笔者注。
③ 参见中华人民共和国国家统计局《2007年国民经济和社会发展统计公报》，http://www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20080228_402464933.htm，2008年7月25日8：30浏览。
④ 参见《居民守着淮河没水喝 污染治理为什么这么难》，载http://news.sohu.com/20041029/n222739670.shtml，2008年8月2日8：30浏览。
⑤ 参见《环保总局副局长李干杰：我国水质性缺水突出》，载http://gov.people_com.cn/GB/46738/6356124.html，2008年8月2日13：00浏览。
⑥ 参见周生贤：《努力推进历史性转变全面开创环境保护工作新局面》，载http://www.snhb.gov.cn/Article/ShowArticle.asp?ArticleID=3901，2008年8月2日浏览。
⑦ 同上。
⑧ 参见：郝劲松：《我为何提起公益诉讼——郝劲松自述》，载《人民日报》，2006年6月20日，第10版。范米多：《认监委与卫生部叫停牙防组口腔保健品认证》，http://news.sina.com.cn/c/2006－11－14/150311511932.shtml。
⑨ 1982年《中华人民共和国宪法》第2条第1款。
⑩ http://www.chinacses.org/2005－06/EnableSite_ReadNews1243981119001566.html。最后浏览时间：2008年8月20日。
(11) 参见：《贵阳市设立环境保护法庭“问罪”水污染责任人》，载http://politics.people.com.cn/GB/14562/6558071.html；《无锡成立环保法庭加强环境生态司法保护》，载http://www.gov.cn/jrzg/2008－05/08/content_964276.htm。
(12) “两高一低”，是指守法成本高、执法成本高，违法成本低。——笔者注。
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