市场驱动立法的美国银行法规，本文主要内容关键词为：美国论文,法规论文,银行论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前的国际金融形势中，一国金融机构若要有效地发挥其经济功能，而且能在当今资本全球化冲击下依然保持较为稳健的运行态势，作为一国金融环境骨架的金融制度与法规，必须具有一个相当稳健周延的框架，制度与法规的修订与完善也必须有渐进的过程，必须符合市场规律。美国的银行业，在近年来全球经济欠景气的大背景下依然运营良好，其金融法规尤其是银行立法在这一方面的实践应该值得我们研究。
一、美国重要的银行法令法规
美国的银行业从1781年第一家银行的出现，至今已有200 多年的历史，可大致分为四个阶段：起步阶段（1781～1863 年）、 成长阶段（1863～1913年）、平稳发展阶段（1913～1979年）、改革阶段（1979～至今）。纵观每一阶段中所形成的法律法规以及相应的监管机构、金融机构和金融业务形式等，可以看到市场对金融规范的需要和驱动。
（一）起步阶段（1781～1863年）
美国建国初期，联邦政府管理金融活动的职责是由宪法和最高法院赋予的，其权力有限，如发行货币、规范商务活动、批准银行的注册设立等。就整个银行业而言，还没有真正的银行法规，联邦政府监管市场金融活动的权威性因而也没有法律保障。当时被称为“美国联邦银行”的机构还因具有中央银行性质，受到各州政府排斥而两起两落，在1791年和1816年两次设立后，又分别于1811年和1836年被关闭。此后的二三十年，经济发展很快，银行业也得到快速拓展，州政府大都可自行批准银行的注册，银行可以自行印发票币，进入该行业相当自由。但这种市场无政府状况不久便陷入了麻烦，没有联邦政府的统一管理，州政府既无法也不愿以强硬态度处理当时棘手的银行问题，如银行不兑现金、关门避债等等，其结果是银行信誉不佳，货币贬值，储蓄无息贷款无期。市场显现亟需梳理规范的态势。
（二）成长阶段（1863～1913年）
1.《国民银行法》（National Bank Act ）1863 年获国会通过、1864修订实施的《国民银行法》，使美国银行业的发展开始走上有法可依之路。针对当时州立银行“一枝独秀”和市场的无序状态，该法建立了联邦注册银行制度，并规定向州立银行征税。自此，联邦政府作为最高金融监管机构的权威性才得到确立，也使前期的市场无政府状况得到有效扼制。此后半个世纪中，整个银行业进入了新一轮发展，其表现有三大特点：州注册银行与联邦注册银行在经济活动中呈并行状态，即所谓美国特有的并行机制（dual banking system）； 许多州立银行根据《国民银行法》转为联邦注册银行，其业务结构大都较为单一，史称单一银行体系（unit banking principle）；商业银行开始与储蓄银行分离，市场出现分割趋势。
在适应市场发展的同时，《国民银行法》设立的监督机构货币监理局使联邦银行活动的规范有了保证，但整个国家的银行业仍然没有一个中央银行性质的机构施行全面监管。其后果之一便是货币的发行没有统一控制，致使经济频现危机，如1873、1884、1890、1893和1907年发生的银行挤兑、货币市场混乱和持续时间较长的经济滑坡，其中农村经济受影响最甚。
2.《联邦储备法》（Federal Reserve Act ）为改善上述金融市场状况，国会于1913年颁行这项法规。据该法所建立的美国联邦储备系统（美联储）可以向被挤兑银行提供流动资金的紧急援助，使系统内银行的支票结算业务的效率有了提高，对货币供应量也有了一定的控制。该系统的建立，使原来的联邦与州立银行并行机制的天平出现了倾斜，但非联邦系统银行即州立银行在美国银行业依然是一股不可小觑的力量。就按市场需要推出银行业法规而言，《联邦储备法》是继半个世纪《国民银行法》之后的又一次革命性进展。
（三）巩固、平稳发展阶段（1914～1979年）
这一阶段又可分为三个时期：1928年以前的行业巩固期。 1929 －1933年的银行危机时期以及危机过后的平稳发展时期，每一阶段的推进都伴随着法律法规的制定、修订与完善。（1）行业巩固期， 自《联邦储备法》出台至世纪之初的二三十年中，美国社会的政治经济发展势头强劲，需要银行业的相应发展和强力支持。行业发展的要求与单一银行体制的束缚成为当时银行业发展的主要矛盾。这一阶段银行业的发展主要有四种形式：设立分行、连锁银行、银行持股公司，以及银行间的收购兼并。至1929年大危机之前，美国银行业的结构体系已与19世纪末20世纪初有了显著区别。（2）银行危机期。从1929年的股市大崩溃， 到1933年3月6 日罗斯福总统下令全国银行放假一天， 至国会迅速推出《1933年银行法》之前，是美国银行业有史以来所经历的一段惊心动魄的时期。在当时世界经济大恐慌的背景下，1930～1933年中西部和南方的银行每年有数千家银行倒闭，至1933年初银行客户对银行系统的信心荡然无存。政府虽在1932年设立了一个“重建金融公司”以图救急，但成效并不明显。全国假日后，银行约在一周内重新开门，但有5000家左右的银行没有立即营业，2000家左右再未能开业。一般认为，世界经济危机之所以波及国内，是国内金融本身有问题，主要有高利吸储、行业进入条件过宽、银行涉足证券业务等。
《1933年银行法》（又称“格拉斯—史迪格法案”〈Glass-Steagall Act〉）在美国银行业立法史上具有里程碑意义， 其中有五项重大立法直接针对当时的市场需要。（1 ）商业银行与投资银行业务分离。（2 ）联邦银行储蓄保险计划（借鉴危机爆发前一些农业州区的做法）。（3）存款利率的限制。（4）银行持股公司的规范。（5 ）修订1927年的麦克费登法案〈McFadden〉，准许联邦银行有限制地设立分行。
此外，对于市场上出现的储蓄、贷款业务的金融机构，政府也制定了一系列法律法规，并建立起相应的监管机构，较有影响的列表如下：
年份法规名称略称 监管机构名称及主要职责
1932 《联邦住房贷款银行法》 FHLBB 住房贷款银行系统委员会
1933 《房屋业主贷款法》 HOLA 规定:FHLBB负责储蓄与贷款互助机构的注册管理
1934 《国民住房法》FSLIC "联邦储蓄与贷款保险公司";负责实施"储蓄与贷款保险计划"
1934 《信用社法》 FCUA 规定:信用社的注册要由联邦政府批准
（3）平稳发展期。自1934年起至70年代， 银行立法上无重大的体制改革方面的法律法规出台，其主要进展体现在金融市场发展过程中所必须涉及的客户利益保护、储蓄机构发展、反对贷款歧视、保障公平竞争等方面。此阶段虽经历二战，美国的银行业仍得到长足的发展。以储蓄贷款为主的金融活动形式在市场上开始丰富多样，银行立法也更趋于丰富和细化。
（四）改革阶段（1979～1992年）
金融环境的递嬗，加上60年代末始于欧洲的金融自由化的影响，使美国银行业的平稳发展阶段走到了尽头。从1979年起，银行业开始经历一场重大而深刻的体制改革时期。《1933年银行法》问世以来所形成的银行机制，因种种的不合时宜，或废或改，受到严峻的挑战，进而催化美国一系列的金融自由化改革。改革也对银行立法者提出了挑战，使之必须思考如何根据市场需求方面的迅速变化来进行立法决策。这一阶段值得关注的有下列五项法规：（1）《1980 储蓄机构解除管制及资金监控法案》（DIDMCA）取消了储蓄利率的限制；（2）《1982 葛恩—圣乔曼储蓄机构法案》取消了跨州设立银行分行的禁令；（3）《1987 年银行公平竞争法案》（CEBA）使商业银行开始可以涉足证券投资等非传统银行业务；（4）《1989金融机构改革、恢复、提高法案》（FIRREA ）的出台是国会对储蓄机构陷于资金困难境地所作出的反应，该法取消了原有负责存款管理的机构，将存款保险的管理责任交予联邦存款保险公司（FDIC）， 并由财政部属下新设立的储蓄监管处（OTS）加以监督，同时设立的决策信托公司（ RTC）负责处置倒闭储蓄机构的遗留资产；（5）《1991联邦储蓄保险公司改善法》（FDICIA ）对破产的联邦储蓄保险公司进行清理整顿。
改革的浪潮给美国银行业与市场带来了深刻变化，其表现可归纳为五个方面：（1）存款利率的限制被取消，（2）对银行发展的地域限制渐趋消亡，（3）商业银行与投资银行之间的业务界线趋于模糊，（4）商业银行、储蓄贷款机构、信用社，甚至证券公司、人寿保险公司、养老基金等金融机构的业务差别日渐淡化，（5 ）银行倒闭再次成为严重的问题，尤其是储蓄贷款机构的倒闭，致使全国的纳锐人付出了上亿美元的代价。
改革的冲击更使业内人士认为，更为深刻的变革还在市场酝酿之中，例如，对银行持股公司的监管结构需要改革，银行的能量还有待于进一步释放，设立跨州分行以及跨州银行将在今后成为可能，金融监管者、监督机构也须更新和完善，等等。
二、当今美国银行体制及银行业规范构架
现今的美国银行体制包括：联邦储蓄系统、商业银行、专业信贷机构和其他金融机构。美国银行立法的发展，自上个世纪60年代至今，已为其银行金融业构筑了一个较为完善而高效的监管网络体制。按美国的特有惯例，州级政府与联邦政府的司法系统之间无从属关系，因此，对于在州一级注册的金融机构及其金融活动的管理，各州政府也有专设机构，根据各自的立法内容实施区域性监管，与此并行的，就是联邦政府一级的监管大网，由多个直接或间接的监管机构组成，它们既各司其职，又共同发挥联邦银行系统监管机制的职能。
这一颇具特色的监管体制有如下特点：独立行使职权的监管机构大都由国会立法设立或更替，机构的主要领导成员部分或全部须由总统任命、参议院批准，其中有些机构可以就特别事项设立下属机构等（见下表、图）。
（一）银行联邦监管网
2.监管机构及有关法规一览表：
类别机构名称 职责、特点有关立法
独立
美联储FRS
负责制定和执行货币政策,批准 1913 年《联
银行持股公司的设立并监督其会员 邦储备法》
银行的业务,其7人委员会(FRC)
由总统提名、经参议院同意任命
独立 货币监理官 国民银行的主管机构,其领导成员由
1864 《国
总统提名、经参议院同意任命 民银行法》
独立 联邦存款保险 前身是FSLIC,通过所设立的 《1933 年
公司FDIC "银行保险基金"和"储蓄银行法》
协会保险基金"两项基金,负
责对所有参加存款保险的银行
进行监管,其5人董事会中的3人
由总统提名、经参议院同意任命,货
币监理官及储蓄监管处主任是另外2名
董事会当然成员
独立 联邦住房贷款 独立机构,其4人领导班子由总统提名、 1932年
银行系统FHLBS 经参议院同意任命
由国会设立
下属 储蓄监管处OTS 负责对储蓄贷款的总体监管,隶1989FIRREA
属于财政部
独立 国民信用社管理 是全国信用社委员会的执行机构
1934年《联
局NCUA,其3人委员会由总统提名、经参议 帮信用社
院同意任命,通过所设立的全国信
法》
用社股份保险基金对联邦一级的国
民信用社以及合法的州级信用社提
供联邦存款保险,并加以监管
下属 决策信托公司RTC 成立于1989年,受FDIC管辖, 1989FIRREA
负责监管储蓄银行的运营、兼并、
破产清算等特别事务
下属 决策融资公司RFC 发行债券,为RTC筹集活动资金 同上
分管 司法部Department 有反托拉斯部门依据联邦反垄
of Justice 断法规,负责对有些银行的兼并
进行监督;其刑事犯罪部受理违犯
联邦刑事法规的金融案件,在最高
法院审理中代表联邦政府
分管 联邦贸易委员会FTC
独立 证交委SEC
其他 州级监管部门
美国金融业监管体系之层叠、严密、从这些资料可见一斑。有专家预言，随着市场推出的金融服务、创新活动的不断拓展，每个金融服务部门都将有一个专门的监管机构，因为一个有着明确而具体监管目标的监管机构要比管理范围宽泛的笼统监管更有效，对部门需求进行调控的灵敏度也较高。此外，对于有自身利益驱动的监管机构而言，这样的监管体系对监管者制定监管政策的能力更是一种挑战，如果某些联邦系统内的国民银行部门认为货币监理局的监管政策过于僵化，影响了自己的市场份额，它们便会退出该系统，转为州注册银行，从而逃避监管。可以预见，这些新的市场因素将会促使美国的银行立法更趋完善。
三、结论及启示
观察美国银行法律法规随市场从起步走向繁荣而不断完善的过程，我们至少可以有两点启示：其一，应当依据金融活动的实践及市场需求来制定与完善银行业的法律法规。美国有些联邦法规的最终颁行，往往是借鉴州和地方上先前出现的、虽不合乎当时的规范但为后来的实践证明是有生命力的金融创新。用我国金融专家龚浩成教授的话来说，金融决策与立法一定要从市场规律和需要出发，美国的金融立法在这方面堪称典范。我国市场经济下的银行立法可以说刚刚起步，从1986年银行业的基本法《银行管理暂行条例）颁布至今，也有十几项金融法规出台。随着经济的发展，金融活动的日趋活跃，立法规范不受行政命令干扰尤显重要。我们应当鼓励金融创新，但在立法上则既要分析市场，又要借鉴以往的有效实践，探索市场规律。任何行政意图或长官意志都是与按市场规律办事的宗旨背道而驰的，从长期看也不会有助于银行业、金融活动的长期稳健运营和繁荣发展。
其二，依据法律法规对银行业及其金融活动进行环环相扣、严格而高效的监管，对监管者也需有竞争与约束机制。美国银行业受到政府极为严格的监督与管理，这种监管之严厉，既可从监管机构的数量又可从监管的程度上加以体现。从银行存贷业务的监控，到对储户利益的保护等，都有依法设立的独立机构依法行使监管职责。监管的高效不仅体现在政府监管机构制定顺应市场变化、满足本业之需的法律法规，也体现在对监管机构的监管，以及各监管机构之间为确保其有效监管而形成的竞争态势。如果有监管机构但不严格依法执法、有适用法律但容忍权大于法，或者只关注一个个名称新颖的监管机构的设立而没有制约其自律、驱动其竞争的法规与机制，这样的监管和立法机制便很难保障金融业的长足发展。