解决“三农”问题关键在深化农村土地产权制度改革，本文主要内容关键词为：三农论文,产权制度论文,农村土地论文,关键论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
土地制度是农村最基本的产权制度。马克思主义认为，土地产权的归属既决定于历史进程和社会制度，又与生产力发展息息相关。当前，“三农”问题突出，城乡差别进一步扩大，归根到底是现行土地制度与农村生产力水平和社会发展阶段严重不相适应。因此，解决“三农”问题必须紧扣明晰土地产权这根主线，深化农村土地产权制度改革和其它配套改革，从制度设计上入手，重塑农村经济社会发展新格局。
我国现行农村土地制度严重制约了农村生产力的发展
农村土地家庭承包经营制度的实质是实现土地所有权和使用权一定程度的分离，在不改变土地所有权的情况下给农民承包期内的土地使用权。这一土地制度的创新，使农民可以在“包”来的土地上建立自己的家庭经济，在改革开放初期对于促进农业生产的蓬勃发展起了决定性的作用。但随着科技、工业的发展和城镇的扩张，这一制度的弊端已日益显现。
首先，农民通过承包所取得的土地使用权是不完整的，由于没有法定的永久使用权，使他们感到存在很大的不确定性，因而对投入缺乏热情，直接表现为对土地的投入逐年减少，致使地力持续下降。其次，产权不明晰，土地使用权自由转移困难，农业规模经营难以进行。土地是农村最基本的生产要素，但由于产权主体不明晰，在市场经济体制确立的情况下，却不能成为真正意义上的商品，当然也就进入不了市场，土地流转也就无法有序进行，有资本、懂技术、善经营、会管理的农户就是想扩大经营规模，往往也是束手无策。从非农领域来看，一些投资者有意进入农业领域投资，进行土地资源开发利用，也因为农村土地产权不明晰，又缺乏长期投入的法律保护，因而只能是望而却步。农业、农村经济的发展和农民收入的增长离不开市场。不难预料，如果把土地产权明晰为农民个人所有，农村土地市场必然会活跃起来，农业规模经济也会顺利进行下去。与此同时，还会带来农村土地的大幅度增值，在国家不增加投入的情况下，就可以为农民增收拓出一条新的重要的渠道。再次，在工业化和城市化过程中，对于集体土地的转让，农民没有平等产权人权利。集体农地不断向国家低价单向转移，造成农民占有和使用土地大量减少。据有关专家估计，自20世纪80年代中后期以来，各级政府在征用农村土地过程中，给被征用土地农民造成的资金净损失达2万亿元。针对土地制度存在的问题，2002年8月，全国人大通过了《中华人民共和国农村土地承包法》。该法规定国家依法保护农村土地承包关系和长期稳定，保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转，承包方享有承包土地使用、收益和流转权等。但《承包法》并没有解决土地产权的具体归属问题。农村土地所有权属于村集体，而法律没有明确规定村集体如何组织、作为集体成员的农民如何行使土地权。
城市经济体制改革的成功经验对农村土地产权制度改革的启示
“三农”问题突出，城乡差距扩大，与农村和城市在改革过程中对产权改革的深入程度有着直接的因果关系。1978至1989年的社会改革可以区分为两个主要阶段，即1978至1985年的农村改革阶段和1984年起步的城市改革阶段。1978年至1985年的改革成就集中在解决农村问题上，它的核心在于不变更农村集体土地所有制的前提下，实行所有权与经营使用权的分离，从而调动农民的生产积极性。这一改革的主要内容包括两个方面：一是解散人民公社，国家在农村重新均分土地，实行家庭联产承包责任制；二是通过国家的政策调整，提高农产品的价格，鼓励农民多种经营，发展乡镇企业，缓解为城市工业化而被制度化了的城乡差别。因此从1978年至1985年，农民收入稳步增加、城乡收入差距曾一度缩小。
城市改革的重点是国有企业的改革，在初始阶段，城市改革参照农村改革中土地所有权和使用权分离并联产承包的经验，实行了企业所有权与经营权分开，以国有资产承包经营为主要内容的改革模式。正如农村改革的初期效应，城市改革在起始阶段减少了政府干预，提高了企业生产效率，取得了一定成果。但是，承包制度既没有彻底解决政企分开的问题，也不符合现代企业制度“产权清晰”的基本要求，还引发了国有资产流失严重等一系列问题。但在以产权改造为核心的第二轮改革中，城市改革顺势而上，成效显著。究其原因，关键是市场经济条件下抓住了国有企业产权改造这个根本，顺应了生产关系适应生产力发展的要求。国企产权制度改革是把国有产权从“全民所有”虚化概念中明晰到具体的所有者或代表者。即通过拍卖、出售、股份改造、授权经营等方式，使大量的外资、民营资本参与改造，实现国有产权私有化或股份化。国有企业改革顺应了市场经济体制的要求，顺应了市场竞争和生产力发展的要求。因此，改革总体上是成功的。
由此可见，改革能否触动产权是改革的核心。20世纪80年代的农村改革没有真正触及农地产权这个核心，因而效果是短暂的。城市改革的初期，由于没有触动产权，效果也是十分有限的。只有实行真正的产权改革，城市经济才获得了突破性的发展。在两者的比较中，在农村土地改革历史的回顾中，我们不难发现，要解决农业、农村、农民问题，改革现有农地产权制度是一个不可逾越的制度安排。有人担心，部分土地产权归属个人所有会导致农民两极分化，甚至会延误共产主义的美好事业，等等。必须认识到，搞市场经济就是要“允许一部分人先富起来”，而一定程度上的两极分化是任何社会由贫向富过渡的必然现象。事实上，土地平均分配解决不了农民的富裕问题，农村的贫困面仍然很大，城乡差距、不同地区乃至同一地区的农民收入差距也很大，齐步走是不可能走进共产主义天堂的。十五大明确指出，非公有制经济是我国社会主义经济的重要组成部分，并把公有制为主体、多种所有制经济共同发展确定为我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。十六大又进一步强调：“坚持公有制为主体，促进非公有制经济发展，统一于社会主义现代化建设的进程之中，不能把这两者对立起来。各种所有制经济完全可以在市场竞争中发挥各自优势，相互促进，共同发展。”这一系列论断，不仅适用于城市，同样适用于农村。从农村现存生产关系已不适应生产力发展的现状来看，农地制度的改革完全可以借鉴城市经济体制改革的成功经验，从根源上破解农村现有生产关系不适应生产力发展要求的症结。
推行土地产权个人所有制是解决“三农”问题的根本途径
土地产权在农村产权中处于核心地位，对农业和农村经济发展的影响是带有根本性的，解决“三农”问题必然也必须通过推行土地产权个人所有制来实现。
（一）只有实行土地产权个人所有制，才能真正实现农业产业化。毛泽东早在1943年就发现，“在农民群众方面，几千年来都是个体经济，一家一户就一个生产单位，这种分散的个体生产，就是封建统治的经济基础，而使农民陷于永远的贫苦”。实践表明，在单一的国有或集体所有制前提下，土地无法进入市场合理流转，也就不可能在规模化的基础上实现产业化。法国农业从落后走向发达的发展史正好论证了这一道理。法国1793年通过法令，废除封建权利，把土地分给了农民，形成了广泛的小土地私有制度。农业长期以来是资本主义条件下的小农经济，经营分散，技术落后。18世纪，农民占全国人口的80％，但只占全国耕地的30—40％。第二次世界大战后的法国，开始注重土地规模效益，从20世纪50年代起便实行了土地集中政策，1960年成立了“土地整治与农村安置公司”，专门负责收购小片农地，转卖给大农场主，以加速土地集中过程，使农场数目减少，平均规模扩大。到1980年，全国农场总数在1970年142万个基础上减少为113万个，拥有50万公顷以上土地的大农场的比重由8％上升为13％。农业生产的集中，使大农场和大合作社逐步取代了小农经济，成为法国农村经济的支柱，大大加快了现代化步伐。从1954年开始，法国谷物已能自给并陆续增加出口。自1968年起，法国一跃而成为农产品净出口国，然后又发展成为世界上几个最大的农产品净出口国之一。由此可见，农业产业化必须走规模经营之路，而前提和基础是推行个人所有的土地产权制度。
（二）只有实行土地产权个人所有制，才能真正推动农村城镇化。农村城镇化是现代化的必由之路，也是经济社会发展的必然趋势，是一个不可逾越的发展阶段。从一定意义上讲，城镇化的过程实质上就是农民不断向城镇集中和转移的过程。因此，农村城镇化进程的快慢、成功与否，相当程度上取决于农民减少的数量和速度，而农民减少的数量和速度又很大程度上取决于农村土地产权的进一步明晰。现行的土地制度是限制农民转移的重要因素。据调查，相当多农民不是不想转移，而是对土地放不下、离不了的缘故，是出让者、受让者都没有积极性，即使出让承包权也所获无几，不足以作为从事二、三产业的资本金，不足以保障农民今后的生活。有研究报告指出，在目前的产权制度下，土地转让费总额中的征地费用所占比重很低，一些地方还不到5％。廉价征地使农民遭受的损失，一部分变成了工业化、城镇化的原始积累，一部分变成了开发商的收益，也有一些进入了腐败分子的腰包。这已成为损害农民利益的一个突出问题，农民群众的意见很大。因此，急需对个人土地产权实行立法和政策保护，既保证国家建设用地，又保证农民的土地权益。如果实行土地产权个人所有制，让土地进入市场实行公平交易，农民的土地收益就会免受行政权力的分割和集体的侵蚀，从而获得较高的地价收益，获得较多的转产转业资本金，这也就为农民实现从农业向二、三产业和从农村向城镇的“两个转移”准备了条件。在长江三角洲和珠江三角洲，以及其他经济发达地区的城镇化过程中，农民以土地入股的方式参与开发，取得了很好的效果，开发区的小城镇成为当地经济的中心，甚至成为全国性的某种商品的集散地，农村城镇化进展飞快。从政策体制上看，这实质上是认同农民的土地个人所有制，把土地作为了个人资产。从作用和效果来看，是农村土地产权的改革为城镇发展创造了基础条件。
（三）只有实行土地产权个人所有制，才能加速推进工业化。工业是国民经济的支柱和核心，工业化是现代化的重要标志和必由之路。世界各国均把加速工业化进程作为推动国民经济发展的核心战略，把工业作为经济发展的龙头和牵引。完全可以说，没有工业化就没有现代化。那么工业化究竟与实行土地产权个人所有制有何内在联系？这得从农业产业化、农村城镇化与工业化的关系说起，三者如车之轮、鸟之翼，不可或缺，互为条件，相互促进。农业产业化是工业化的基础。一方面，农业为工业提供大量的原料保障，没有现代化的农业，也就谈不上现代化的工业；另一方面，农产品加工业是现代工业的重要组成部分，没有发达的农产品加工业，工业化也是难以实现的。城镇是工业化的战略依托。首先，城镇的水、电、路、通讯、能源等生产资料以及健全的城镇功能为工业发展提供了根本保障；其次，城镇人口的增加，生活水平的提高以及辐射带动能力的增强，为工业发展提供了巨大的销售市场和广阔的发展空间。当前，农业产业化、农村城镇化的进程很大程度上受制于现有的土地产权制度。我国经济的城乡“二元制”结构就是一个最为明显的表征——落后的农村基础条件、较低的农民收入水平、大量的需转移人口、较慢的城镇化进程影响了生产力的发展和投资消费的增长。因此，要深化土地制度改革，消除农民进城的体制性障碍，尽快推行农村土地产权个人所有制，同时探索和推广农村个人土地作股参与小城镇建设的方法，为加速推进农村城镇化创造体制条件。唯有如此，才能从根本上解决问题。在我国已经把经济体制改革的总目标确定为建立和完善“社会主义市场经济体制”的制度背景下，在世界大部分国家尤其是市场经济发达、工业化程度高的国家普遍实行农地制度私有产权的情况下，我国推行土地产权个人所有制无疑是一个最佳选择和必然趋势。
改革农村土地产权制度要注意的几个问题
（一）建立国家、集体和个人三级土地所有制，依法保护土地私有。抓紧研究和制订新的《土地法》，用法律的形式对土地私有权进行确立和保护，这是深化土地制度改革的关键，也是保护农民利益、保持农村稳定、促进农村发展的根本所在。无论从政策、法律还是现实看，要在确保农民的利益不受侵害的同时实现农地资源的合理配置，就必须改革现行的农村土地集体所有制框架，实行土地产权国家、集体和个人“三级所有”制度。世界大多数国家都实行公有、私有多元化并存的土地制度。据有关资料显示，美国公有的土地近87000万英亩，大约占美国全部土地面积的38％，其余62％的土地则分布在数百万私人手中。日本现行土地所有制，共分三种主要形式，即国家所有、公共所有、个人与法人所有。我国的台湾省也将土地分为公有和私有两种。土地三级所有制度的核心在于让农民拥有部分土地的所有权，这对整个土地产权的明晰具有重大意义。同时，有利于形成一个土地资源有效配置的参照系，促使土地的国家和集体产权逐步明晰起来，从而实现整个国土资源的有效配置。首先，将原国家、集体所有的土地划出一部分所有权归农民，使国家、集体所有的土地转化为国家、集体、农民三级所有，从而使我国的整个土地所有制形成多元化的格局。农民拥有了比较完整的土地所有权，成为土地的直接所有者，这样的土地所有权是明确的，也确保了所有者和其法人代表的统一。其次，三级化原则确定以后，土地的具体所有权应根据各地的实际情况来确定和选择。例如，具有明显社会或社区效益并附有整体性公共设施的地段，可仍然归国家或集体所有，而具有竞争性和可排他性使用的土地（包括零碎的自然分离地块）则适合划归农民所有。在经济发达地区，可以保持较高比重的公有土地，而在经济落后的贫困地区则可以将大部分土地划拨给个人；在社区公有制经济实力强、社区组织管理经营水平高的地方，可以保留较多的公有地，而社区公有经济实力弱、社区组织管理水平低的地方则可以有较大比重的私有土地等等。总之，要根据群众意愿和本地的自然、经济、社会等条件进行科学选择和统筹安排。
把土地作为一种私有财产来经营、买卖和流转，是一项要求十分严格的工作，需要一整套完善的法规制度作保障。从当前的情况看，关键是要建立各项制度。即：地权划分制度，除对国家、集体和个人土地进行合理划分外，还要按照客观、公平、公正的原则，对自然人的土地所有权进行合理划分；土地等级评定制度，制订土地等级标准体系，根据土地的位置、功能、用途等方面因素，综合评定拟交易土地等级，并进行地价评估；土地用途规划制度，对不同区域、不同地段土地的用途进行规划，防范土地交易后乱用滥用，造成其他方面的损失；耕地保护制度，对基本农田进行严格保护，防止耕地用作它途，确保安全线以内的粮食种植面积；地价信息发布制度，建立全国统一的地价信息发布制度，以规范地价，防止人为炒作；土地出让限制制度，对需要限制的农民和土地进行交易限制，防止农民卖地过热，失去生存依托；受购人资格制度，对受购人资格进行严格限定，明确规定受购人资格范围，维护国家主权；受购审批制度，实行以受购面积大小为基准的分级审批制。
（二）坚持农民自愿和政府引导土地流转相结合的原则。这是深化农村土地产权制度改革的基础。坚持农民自愿的原则，就是在土地的作价评估、市场交易、出让拍卖的过程中，不能搞强行命令，坚持以民愿为本，完全按照当事人的意愿行事。坚持政府引导的原则，就是要充分发挥政府的主导作用，制订和出台有关实施意见和操作办法，对土地流转行为进行规范，确保土地规范、有序、合理地流转；大力培育土地流转市场，逐步实现有形市场和无形市场相结合，形成多样化的产权出让主体及收购主体，构筑多层次的产权交易市场体系。同时，为农民土地流转提供咨询、指导和服务，防止损害农民利益的现象发生，维护农民在土地流转中的合法权益；要进行土地评估，划定等级，在自愿协商的基础上互换地块，为同一所有者的土地集中连片规模经营打下基础。
（三）加大对农业基础设施建设的投入。要调整国民收入分配结构和财政支出结构，依法安排并落实对农业和农村的预算支出，严格执行预算，建立健全财政支农资金的稳定增长机制，逐步构建国家投入、地方规划落实的农业基础设施建设投入体系，取消农村义务投工投劳；积极运用税收贴息、补助等多种经济杠杆，鼓励和引导各种社会资本投向农业和农村；切实加大农村水、电、路、通讯等基础设施的建设力度，切实改善农村的生产生活条件；继续搞好生态建设，统筹安排好天然林保护、退耕还林和湿地保护等生态工程建设，通过多种措施来保证农业生产的安全、农村经济的可持续发展，为农村土地产权制度改革提供基础保障。
（四）建立健全农村社会保障体系。一是按照城乡统筹发展的要求，建立农村社会养老保险制度。根据不同年龄阶段，建立不同标准的个人账户，适应以土地入股分红等多种土地经营模式，适应将来灵活就业、灵活缴费的需要。二是建立政府、村集体和个人三方合理筹资机制，切实完善农村社会保障体系，建立农村最低收入社会保障制度。三是借鉴城镇经验，探索建立适合农村的医疗保险制度，努力提高农村医疗卫生水平。
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