关于“十二五”时期我国公共图书馆事业发展的战略思考——《全国公共图书馆事业发展“十二五”规划》解读，本文主要内容关键词为：事业发展论文,二五论文,公共图书馆论文,时期论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
根据文化部的安排，《全国公共图书馆事业发展“十二五”规划》(以下简称《规划》)将于近期发布，这是1949年以来首次由政府主管部门牵头制定全国公共图书馆事业中长期发展规划，对于明晰“十二五”乃至今后更长一个时期公共图书馆事业的发展思路具有重要意义。
1 《规划》的编制背景
早在建国初期，我国各级公共图书馆就开始研究和制订事业发展中长期规划，并且较早地呈现出对图书馆事业整体发展和分工协作的宏观思考，以及对经济社会发展需求的积极响应[1]。1980年，图书馆事业被纳入国民经济第六个五年计划，全国图书馆界随之兴起了一场研究和制订事业发展战略规划的热潮。1985年，黑龙江省图书馆界先后研究编制了《黑龙江省公共图书馆事业发展战略及规划》[2]、《黑龙江省公共图书馆现代化发展战略规划》[3]等规划性文件；1986年，上海市文化局下发《关于上海市公共图书馆事业发展目标和“七五”规划的意见》[4]；1987年，北京、湖南、广东等省市先后召开本地区图书馆事业发展战略研讨会[5-7]。此后，结合地区经济社会发展需求和图书馆事业发展自身特点，定期编制地区性事业发展规划的做法渐成传统。
然而，在国家层面，除了文化部图书馆事业管理局曾于1982年11月在湖南长沙召开的图书馆事业发展规划座谈会上就《图书馆事业发展规划(征求意见稿)》进行过讨论[8]以外，截至“十一五”末，我国政府一直没有正式发布过全国性公共图书馆事业发展规划。
改革开放以来。我国公共图书馆事业发展态势良好，获得了较好的社会认知，其发展前景可谓具备了天时、地利、人和的良好条件。2002年11月，党的十六大作出战略部署，推进文化体制改革。2007年10月，党的十七大提出深化文化体制改革，兴起社会主义文化建设新高潮，推动社会主义文化大发展大繁荣。2011年10月，《中共中央关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》正式出台。九年间，一系列针对文化改革发展总体布局的举措相继推出[9]。2005年10月，十六届五中全会通过《中共中央关于制订国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，首次提出要“加大政府对文化事业的投入，逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”，此后，中央和国务院的多个重要文件中均提出要逐步建立覆盖全社会的公共文化服务体系[10]。
图书馆作为公共文化服务体系的应当组成部分，客观上既面临人们的文化需求被极大激发所带来的挑战，也面临公共文化服务体系建设快速发展带来的难得机遇。如何在国家关于文化大发展大繁荣的总体战略部署下，抓住机遇，推动公共图书馆事业的跨越式发展，成为业界普遍关心的问题。在2010年1月召开的国家图书馆“十二五”规划座谈会上，全国各省、市图书馆馆长及图书馆界专家学者共同呼吁，应联合全国图书馆业界和学界力量，统筹规划全国公共图书馆事业在“十二五”期间的发展思路和目标方向[11]。2010年3月，文化部在深圳召开《公共图书馆事业发展“十二五”规划》座谈会，标志着《规划》编制工作正式启动[12]。
2010年6月，课题组在北京召开《规划(初稿)》统稿会，同年7月完成《规划(初稿)》。2011年2月，文化部社会文化司委托国家图书馆研究院围绕国家公共文化服务体系建设的总体部署，结合我国公共图书馆事业发展的现实情况，对《规划(初稿)》做进一步修改和完善。
2011年4月，文化部社会文化司召开“公益性数字文化建设暨全国公共图书馆事业发展‘十二五’规划专家座谈会”，就《规划》提出的事业发展总体思路、关键发展指标及重点任务部署等问题进一步征求各界专家的意见和建议。在此基础上，文化部社会文化司和国家图书馆研究院于2011年9月完成《规划(征求意见稿)》，并经由文化部办公厅向全国及文化部有关司局广泛征求意见。
2011年10月至2012年5月，文化部社会文化司会同国家图书馆根据各方意见对《规划》再次进行修订。
2 《规划》的主要特点
《规划》包括“十二五”时期公共图书馆事业的发展基础、总体思路、重点任务和保障措施四个部分，主要特点有：
(1)较为全面的现实基础分析。《规划》运用了大量客观数据，从九个方面回顾和总结了“十一五”期间我国公共图书馆事业取得的显著成就，以及在设施网络、服务网络、城乡和地区均衡发展、文献资源保障能力建设、队伍建设、保障机制等方面存在的主要问题。此外，还对“十二五”期间在政策环境、社会需求、经济基础、技术支撑四个方面面临的机遇和挑战进行了分析。
(2)坚持政府主导原则。公共图书馆是民主社会的一项制度安排，是为了保障公民平等获取知识信息的权利而设置的公共文化设施。1972年，联合国教科文组织和国际图书馆协会联合会颁布《公共图书馆宣言》，明确指出“公共图书馆是国家和地方当局的责任”[13]99。此次文化部牵头制订《规划》，体现了政府在发展公共图书馆事业方面的决心和魄力。《规划》明确提出了“政府主导、社会参与；强化基础、注重创新；统筹兼顾、分类指导；以人为本、提升服务”的事业发展基本原则。此外，从加强政府对公共图书馆事业发展主体责任的角度，提出了建立健全组织保障、推进管理机制改革和完善经费保障机制三项保障措施。
(3)战略重点明确。《规划》通过确立发展目标、重点领域分项目标、重点任务等三个层次，明确了“十二五”时期公共图书馆事业发展的战略重点。《规划》的第二部分确立了“十二五”时期公共图书馆事业发展目标：“逐步建立覆盖城乡、结构合理、方便快捷、惠及全民的服务网络”，“带动全国图书馆事业发展，使公共图书馆在公共文化服务体系和公共数字文化建设中发挥主体作用，使公共图书馆成为人民群众基本文化需求的重要阵地”，并针对当前存在的问题提出了七个方面的分项发展目标。在第三部分提出了十个方面的重点任务，并通过设立专栏的方式，为一些重点领域确立了项目抓手。
(4)发展目标量化。为了保证各项发展目标可落实、可检查、可评估，《规划》在提出定性发展目标的基础上，通过测算，提出了“十二五”期间公共图书馆事业发展的一系列量化指标，共计九个方面十六个量化指标。考虑到东、中、西部现实情况的差异，“人均公共图书馆藏书量”还分别给出了全国、东部、中部、西部四个不同发展指标。
3 《规划》的战略重点
《规划》共提出了十个方面的战略重点，包括：制度规范建设、设施网络建设、公共数字文化建设与服务、传统文化典籍保存与保护、文献信息资源保障体系建设、公共文化产品和服务供给、新技术研究与应用、科研规划与管理、人才队伍建设、国内外交流与合作。下文择其重点进行解读。
3.1 设施网络建设
建立全覆盖的图书馆设施网络是向社会公众提供普遍均等的公共图书馆服务的前提。“十五”以来，随着文化共享工程、乡镇综合文化站、农家书屋等全国重点文化工程建设的顺利实施，基层图书馆的设施建设状况得到了极大改善。据文化部统计，2010年，我国共有县级以上独立建制的公共图书馆2 884个，县级图书馆覆盖率为86.1％，县县有图书馆的目标基本实现，以行政区划为标准的公共图书馆设施建设取得显著成果。在此基础上，《规划》制定了从“全设置”向“全覆盖”转型的发展思路，提出要“实现基层图书馆全覆盖，形成比较完备的国家、省、市、县(区)、乡镇(街道)、村(社区)六级公共图书馆设施网络”。为此，《规划》部署了三个方面的重点任务：
(1)加强地市级公共图书馆设施建设。与县级图书馆相比，近年来地市级图书馆发展相对滞后，已成为公共图书馆服务体系建设的薄弱环节。据初步统计，在全国333个地市级城市中，尚有将近半数地区的公共图书馆没有馆舍或者仅有办公用房，有馆无舍[14]。已有的地市级图书馆按照《公共图书馆建设标准》达标率仅为25％，而且大都建设年代久远，设施老化严重。为弥补这一薄弱环节，《规划》提出推进地市级公共图书馆设施建设，力争到“十二五”末，基本实现全国地市级城市都有设施达标、布局合理、功能完善的公共图书馆。
(2)加强基层图书馆设施建设。构建覆盖全社会的公共图书馆服务网络的重点和难点在于能否有效地将服务触角向下延伸至基层，特别是县以下的乡镇、村和城区的街道、社区[15]。然而，因缺乏可持续发展机制与政策，长期以来，我国的乡镇、社区图书馆实际上一直没有被纳入全国公共图书馆事业发展的宏观体系，由国家文化主管部门组织开展的图书馆事业统计与评估工作中，乡镇、社区图书馆一直缺席，甚至连乡镇、社区图书馆的数量都缺乏来自权威部门的统计数据。为此，《规划》将乡镇(街道)、村(社区)基层图书馆建设纳入公共图书馆事业发展体系，首先要求“按公共图书馆评估标准推进县级图书馆达标升级，实现90％的县级图书馆达到三级馆以上标准”，进而“充分发挥县级图书馆承上启下的枢纽作用，在全国乡镇和街道文化站、村和社区文化室都设立图书室或图书馆服务网点”，力图为全覆盖的公共图书馆服务体系打下良好的设施网络基础。
(3)推进流动图书馆设施建设。近年来，各地在流动图书馆建设与服务方面积累了许多经验。为了推广这些成功经验，将固定网点与流动服务有机结合起来，形成星罗棋布、合理布局的服务网点，进一步完善公共图书馆服务体系。《规划》将推进流动图书馆设施建设作为一项重点任务，提出通过“建立流动书库，为中等城市图书馆和县级图书馆配备流动服务车等流动服务设施设备”，以建立起灵活机动、惠及基层群众的流动服务网络，推动公共图书馆服务进一步向基层、社区延伸。
3.2 文献信息资源保障体系建设
馆藏文献信息资源是图书馆履行职责，开展信息与知识服务的基础和前提，《规划》提出在“十二五”期间，要“通过整体布局、协调采购、分工入藏、分散采集等方式，在全国建立若干地区性文献资源保障中心，提高公共图书馆文献信息保障能力”，将加强文献资源的建设与保存作为“十二五”时期的重点任务，并从三个方面做出部署。
(1)建立总量丰富、结构优良的公共图书馆文献信息资源体系。公共图书馆是满足人民群众基本文献信息需求的主阵地，为确保其馆藏能够支持公共图书馆发挥其基本服务功能，国际图书馆协会联合会(IFLA)于1986年发布的《公共图书馆服务指南》中建议人均公共图书馆藏书量应达1.5～2.5册[16]。美国人均拥有公共图书馆藏书已达3册[17](2008年)，法国1.7册[18](2009年)，芬兰更是高达7.48册[19](2011年)。相比之下，我国公共图书馆总藏量还存在较大差距。2010年，全国公共图书馆总藏量61 726万册(件)，人均拥有公共图书馆藏书0.46册，当年人均新增藏量仅为0.02册，远远无法满足社会公众的需求[20]596-597。基于此，《规划》确立了“建立总量丰富、结构优良的公共图书馆文献信息资源体系”这一建设目标。为此，提出了馆藏总量增长的具体量化指标，即人均馆藏量在“十二五”末达到O.74册，人均新增藏量0.056册，经济较为发达的东部地区实现人均1册的目标。同时，也提出进一步优化资源结构，“建立涵盖纸本文献、缩微文献、数字资源、网络资源等各种资源类型的公共图书馆信息资源体系”的要求。
(2)建设多级文献信息资源保障体系，建立和完善文献资源共建共享机制。在信息资源迅猛增长的时代，任何一个图书馆都不可能收藏所有信息资源，也不可能依赖本馆馆藏满足用户的所有信息需求，体系化框架下的共建共享是未来发展的必然选择。为此，《规划》明确了建设分级分布的文献信息资源保障体系的思路，强调要确保一个地区的公共图书馆发挥保存地区记忆的职责，将省级和部分中心城市公共图书馆建成本地区的文献资源保障中心，为地区地方特色文献和民族特色文化的传承和发展提供支撑，为本地区各级图书馆开展信息服务提供保障。同时，为合理配置与整合文献资源，提高资源利用效率，《规划》还提出要“建设各级公共图书馆文献资源共建共享平台，逐步建立起区域性、多层次、多形式的文献资源互补与共享机制”，有力呼应了业界对于文献资源共建共享的迫切要求。
(3)进一步推进传统典籍资源的保存与保护。传统文献典籍是中华文明的重要载体，据估计，目前收藏于图书馆、博物馆和文物保护单位的古籍大约有3 700万册[21]。为抢救和保护这些珍贵典籍，图书馆界做出了不懈努力，先后启动了“中华再造善本工程”和“中华古籍保护计划”，取得了显著成果，不仅抢救和保护了一批珍贵文献，同时也探索并建立了推动保护工作可持续发展的有效机制。《规划》对“十二五”时期加大古籍保护力度做出了进一步明确部署，并针对少数民族地区文献保护和整理工作较为薄弱的情况，特别提出建立民族古籍保护专项，制定少数民族文字古籍定级标准等相关要求。此外，针对当前图书馆收藏的民国时期文献严重老化或损毁现象，《规划》还提出了启动实施“革命历史文献和民国时期文献保护计划”的要求。目前，该计划已在全国启动。《规划》重点强调了上述两项计划在“十二五”时期的实施要求。
3.3 服务能力建设
服务是图书馆存在的核心价值。近年来，随着社会经济的发展，人们利用图书馆读书看报、休闲娱乐、自我提升、相互交流的需求越来越强烈，对图书馆的服务水平和服务能力也提出了更高要求。为此，《规划》将服务能力建设作为战略重点之一，围绕“服务能力、服务水平与服务效益明显提升”这一发展目标，从三个方面做出部署。
(1)提供普遍均等的图书馆服务。建立全覆盖的公共图书馆服务网络，其要旨是要将图书馆办到百姓身边，使百姓可以方便地获得普遍均等的图书馆服务。为此，《规划》着眼于“建立各级图书馆的分层服务机制，在全国形成网络健全、结构合理、发展均衡、运行有效、惠及全民的公共图书馆服务网络”，总结和肯定了各地图书馆近年来在践行普遍均等服务的现代图书馆理念过程中积累的成功经验和创新模式，从“全面推进公共图书馆免费开放”、“加强对农村基层、特殊群体的服务”以及“大力开展公共图书馆延伸服务”等多个方面，提出了进一步推进公共图书馆普遍均等服务的具体要求。
(2)提高服务专业化水平。提供专业化的服务，是公共图书馆之所以成为一个专业机构的基本标志，也是提高公共图书馆服务质量的必由之路。由此，《规划》提出“将提高服务专业化水平作为提高服务质量的核心”。一方面要求在馆藏体系构建、文献信息提供、参考咨询服务、社会阅读推广等业务工作中挖掘和体现专业化服务的内涵，鼓励有条件的地区开展盲人图书馆、少儿图书馆、主题图书馆等专业图书馆建设；另一方面，提出在公共文化服务体系示范区或其他有条件的地区，建设具有较高专业化服务水平和较好服务效益的示范性公共图书馆，通过典型示范，提高全国公共图书馆服务专业化水平。
(3)培育基于新媒体的新型图书馆服务业态。截至2011年年底，我国国民数字化阅读方式接触率已达38.6％[22]，搜索引擎用户规模达到4.07亿，博客用户达到3.18亿，微博用户达到2.5亿[23]，人们获取知识的途径日趋多样，对信息与知识的需求日益旺盛。满足人们多元化、多渠道的信息和知识需求已成为“十二五”时期公共图书馆服务面临的最大挑战。为此，《规划》将“深入开展公共数字文化建设与服务”作为战略重点之一，重点部署了包括文化共享工程、数字推广工程和公共电子阅览室计划在内的三大数字文化惠民工程项目。要求充分依托现代信息技术手段，全面整合我国数字图书馆建设成果，“建设资源丰富、技术先进、服务便捷、覆盖全媒体的数字文化服务网络，培育基于新媒体的新型图书馆服务业态”，实现数字图书馆服务的全覆盖。
3.4 新技术研发与应用
从机读目录到图书馆自动化管理系统，再到数字图书馆建设与服务，图书馆事业的每一次进步都与新技术的研发息息相关。进入21世纪以来，计算机技术、网络技术和信息处理技术迅猛发展，深刻地改变了人们的学习方式、工作方式和生活方式，也对图书馆事业产生着不容忽视的影响。为此，《规划》围绕“加强新技术的研究与应用，以技术促进事业的创新发展”的目标，提出了“普及与提高并重”原则，分别对基层图书馆基础性技术的普及和先进实用技术的研究、应用和推广提出了要求。
“十一五”期间，我国各级公共图书馆的现代化水平发展较快，但与整个社会信息技术环境突飞猛进的发展速度相比还存在较大差距，许多公共图书馆仍以面向到馆读者提供文献阅览、文献外借等传统服务为主，普遍缺乏现代化服务手段。据统计，截至2009年，我国2 832个县级以上公共图书馆共建设网站873个，网络实际可访问率仅为19.63％，其中，近30％的网站没有书目查询功能，具备手机或数字电视等新媒体服务能力的图书馆数量更是少之又少[24]。为此，《规划》从实际出发，将基层图书馆基础性技术的普及作为一项重要任务，要求力争“十二五”末实现全部省级图书馆、90％的地市级图书馆和50％的县级图书馆能够提供远程访问服务。同时，为了充分发挥技术对区域性资源共建共享的支撑作用，降低基层地区的技术应用成本，《规划》还特别提出要在有条件的地区建立区域性集成系统。
基于图书馆在文化科技创新工作中面临的机遇和挑战，无论从自身的发展需要、用户需求还是从外部环境的影响，都迫切需要加强新技术的研发，以新技术应用来增强核心竞争力。为此，《规划》提出要“实施一批图书馆科技创新项目，自主研发一批有利于事业发展的核心技术”，并特别强调要大力推进数字图书馆建设，积极开展基于手机、电视和网络提供服务的技术研发，积极推进知识组织等技术的应用。
目前，科研工作在图书馆界有两种倾向：或者不重视科研，认为科研与图书馆工作无关；或者为科研而科研，科研与图书馆工作脱节。《规划》特别强调科研工作要以“为事业发展提供理论与技术支撑”为目的，“加强统筹规划和总体设计”，“确立重点研究领域”，“加强成果转化”，并从科研投入、科研合作，以及科学研究、人才培养与业务发展的有机结合等多个方面对上述要求进行了细化。
3.5 法制化与标准化建设
公共图书馆是民主社会为了保障公民平等获取知识信息的自由权利的一项制度安排，其发展需要多方面制度保障，法律和标准无疑是其中两个最为重要的方面。新中国成立以来，我国在图书馆法治建设方面一直呈现“地方先行”的态势，截至“十一五”末，全国共有十个省市出台了地方性图书馆法规、规章。备受业界瞩目的《公共图书馆法》立法工作自2008年启动以来，取得重大进展，《中华人民共和国公共图书馆法(草案送审稿)》已于2011年年底由国务院法制办面向全国有关单位和专家征求意见，有望在“十二五”期间由全国人民代表大会常务委员会审议通过并公布实施。2009年，文化部启动了《古籍保护条例》起草调研工作，并在此基础上完成了初稿。针对这两项立法工作的进展状况，《规划》提出了“进一步加快《公共图书馆法》的立法进程，积极推动《公共图书馆法》的颁布和实施”和“修改完善《古籍保护条例》，积极推动《古籍保护条例》尽早列入国家立法计划”的要求。
在图书馆标准化建设方面，我国相关工作与现实需求相比还存在较大差距。虽然自1979年全国文献工作标准化技术委员会成立以来，我国已陆续制订了三十余项与图书馆相关的国家标准，但是这些国家标准的平均标龄已超过十年[25]；并且，与图书馆事业发展状况相匹配的、完善的图书馆标准规范体系还没有建立起来，一些事业发展重点领域的标准化建设还存在空白。为此《规划》特别强调，要全面依托全国图书馆标准化技术委员会等已有标准化技术组织，积极推进重点领域标准制订与修订工作，逐步完善标准规范体系。
3.6 人才队伍建设
人才是立馆之本。“十一五”以来，我国公共图书馆从业人员的数量和质量都实现了逐步提升，但是队伍总体情况仍然相对落后。据统计，截至2010年，我国县以上公共图书馆从业人员53 564人，其中高级职称人员仅占8.22％，初级及以下职称人员达59.3％：而县市级公共图书馆高级职称人员比例仅为4％，初级及以下职称人员比例达67％[20]608。乡镇、社区图书馆从业人员队伍专业技术结构失衡的情况更为严重。此外，公共图书馆在职人员队伍的专业化水平与高校图书馆和专业图书馆相比，也存在较大差距。
为建设一支与事业发展需求相适应的人才队伍，《规划》明确提出按照“存量优化、增量优选”的原则，从增加经费投入、创新管理制度、完善教育培训体系等方面提出了明确的建议和要求，并对“十二五”期间人才队伍建设工作给出了具体量化指标，即力争“十二五”末，全国图书馆从业人员中的高级职称人员比例超过10％，中级职称人员比例超过36％。特别值得注意的是，《规划》还积极借鉴了国外图书馆界的成功经验，将志愿者作为“专业队伍的有益补充”，对其岗位设置、上岗培训等管理制度建设问题提出了相关建议。
《规划》的制订为公共图书馆事业“十二五”时期的发展明确了方向和目标，并为目标的实现规划了可行的路径，它对推进我国公共图书馆事业持续发展将要发挥的作用是显而易见的。然而，作为我国第一个全国性公共图书馆事业发展宏观规划，其中也难免有未尽人意之处。在《规划》编制过程中，一些有关事业宏观管理方面的问题逐渐显露，比如缺乏统一完善的事业发展和业务数据统计机制，缺乏对县以下基层公共图书馆发展现状的深入调查和分析，缺乏对各地区公共图书馆服务体系建设创新模式的系统总结等。这些问题给《规划》的编制带来了一些制约，也影响了《规划》对事业发展现状和趋势的整体把握。此外，《规划》虽然在个别指标设置方面考虑了图书馆事业发展的地区差异，但整体对不同地区的分类指导还有欠缺。
让我们期待在《规划》的引导下，我国公共图书馆事业能够取得新的发展。
收稿日期：2012－06－03