摘要：根据国家高速公路目前统计数据，交通运输部十三五”现代综合交通运输体系发展规划将完成预期目标，“十四五”高速公路投资建设将继续保持增长态势，且以经营性公路为主（以PPP、特许经营模式实施），本文仅就高速公路投资建设PPP模式，结合自身经验，分别从投融资、施工建设、运营维护三个方面对其管控要点进行总结归纳，希望可以为行业同仁提供个人建议，特许经营模式亦可参考。
关键词：高速公路、PPP模式、管控要点
一、高速公路现状
截至2018年全国高速公路里程达到14.26万km。随着基础设施补短板政策，十四五规划编制启动，新一轮高速公路投资建设将拉开序幕。尤其是尚未形成网络效应的中西部区域。新增高速公路建设同时也会给政府增加投资压力，但我国高速建设已形成了“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”的多元化投融资机制，特别是近年推行的PPP对我国高速公路快速发展起到了至关重要作用。
二、管控意义
本轮高速公路投资建设浪潮中，PPP模式成为核心动力源手段。该模式下，民间资本对高速公路项目投资建设的把控力度很大程度上决定了项目成败，这既关系到企业利益，又影响社会稳定和周围群众的利益。这些模式最终是转换政府职能，发挥发挥民间资本作用，更好为社会公众提供公共服务，项目投资建设管控成效绝大程度影响实现最终目标。
三、管控要点
1、PPP项目性质
PPP项目首先必须在是否遵守《公路法》、《招标投标法》、《收费公路管理条例》、《政府和社会资本合作模式操作指南》以及项目所在地地方相关法律法规前提下开展，其次项目开发应经过项目立项、可研批复、实施方案、物有所值评估报告、财政承受能力论证报告、入库等既定流程，且各环节应严格按照要求、顺序、规范、完整性操作。
2、总投资
总投资可是投资估算、设计概算、施工图预算任一种，投标前应明确总投资性质、复核总投资金额、确定投资认定原则、评估总投资超出风险；建设期应动态控制总投资，合理确认最终总投资。总投资不但既影响政府的收支，又影响投资人的效益，各阶段均应处于受控范围。
3、投资计划
投资计划既要遵守合同条款，满足施工进度需求，又要兼顾社会投资人自身情况，还要考虑资金来源、资金成本等因素。投资人应预先制定合理可行，且有充分保障措施的投资计划。
4、回报机制
项目建设资金来源可分为资本金、融资资金，政府可能以车购税、参股、贴息、补助等形式给予项目支持，社会投资人对建设期投资总额预见性较高，最不可预见、风险系数最高的是项目运营期收入，项目收入来大致可分为使用者付费+政府缺口补助，使用者付费两种。所以但作为社会投资人，完全有必要聘请第三方专业机构对项目进行投资可行性分析，最好是数家机构独立背靠背评估，重点评估通行量收入，预测运营风险。
5、调价机制
高速公路PPP项目投标一般以运营年限、可行性缺口补助为标的，所以一般年限、补贴金额也是调整标的。触发调价机制的影响因素一般有拆迁超概、材料调差、融资利率变化等。目前实际拆迁难度、环保要求、资本市场波动等都是很难预计的，这些因素与社会投资人预期目标息息相关，如何提前精准识别潜在风险，设置合理调价机制，或是获取相关政策支持（如地材开发权），是社会投资人避免重大损失的关键。
6、收费标准
收费标准按照国家和省的有关规定执行，投资人准备相关资料，报送资料，配合政府进行价格听证。可采用政府指导价，也可以自主定价，但不能超过省政府批准的最高限价。在投资人在作出投资决策之前，预测的收费标准不能盲目乐观，也不要放大风险。但基于严控投资风险原则，尽量取保守值。
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7、补偿机制
政府基于公共利益需要，实施提前终止经营合同、暂停收费、实施通行费减免、降低收费标准等政策，会给经营管理者合法收益造成损失。一般投资人会认为这种情况出现的几率较小，但这正是我们要关注的，越容易忽视的问题往往爆发风险最大的地方。社会投资人应重点关注PPP合同对上述内容的约定。
8、项目公司
高速公路PPP项目一般都会组建项目公司，大多是联合体参与投资建设，所以项目公司股东多，有的还有代表政府的特殊股东。不同股东本身体制有差异，未来项目公司的运行受不同风格影响，所以项目公司本身的公司章程就显得尤为重要。所有社会投资人应高度重视联合体协议、合资协议、PPP合同、特许经营协议中关于项目公司约定的相关条款。
9、治理结构
因多数股东不愿意项目公司并表，所以认定项目公司实际控制人就尤显重要，一般根据“实质重于形式原则”认定，重点体现在项目公司治理结构，社会投资人既要对项目公司有一定控制权，又要达到不并表需求，如何平衡考验着股东们的智慧。
10、项目施工
社会投资人参与PPP项目，大多以投资拉动工程施工，且大多数社会投资人评估项目投资收益时会把参与上述工作内容产生收益关联起来。在投资决策前应充分研究、分析项目施工承包模式、施工管理、施工组织、施工技术、施工现场、施工结算等。
11、运营成本
运营成本一是要控制关键环节降低养护成本，加强专项维修工程监管，有效保证施工质量和投资效益，降低养护相对成本.二是优化管理方式降低人力成本,结合公司实际，对各岗位用工合理定员，对用工人数、工作时间精确测算，科学编制岗位定员计划.随着国家推行ETC，预计高速公路未来运营成本可降低。
12、路衍经济
路衍经济是以高速公路及其相关的交通运输网络为基础,依托沿线服务区、高速公路出入口、城镇节点等发展的"带状经济"。从广义上说,路衍经济不仅有高速公路及其附属设施开发经营所形成的业务,还包括利用高速公路沿线土地、资源等多种渠道的业务开发,形成多种产业相互关联。高速公路PPP模式，项目整个运营周期一般30年，过程中存在太多不可预见因素，财务模型是经过严肃的调研和推演建立起来的，但始终是对未来的预测，如何给这份保障增加更高的安全系数，我认识莫过于发展高速公路路衍经济，投资人应尽量争取更多的相关政策支持。
13、退出机制
一般可分为提前终止，正常股权转让。
提前终止又可分为政府方提出、项目公司提出、不可抗力提出，不管是谁提出，关键的是终止后的补偿机制，合同文件一般会约定有补偿办法，但补偿的计算方式较简单，大家都认为出现提前终止的几率很小很小，未给与足够的重视，但一旦触发终止补偿机制，结果不可估计。
投资人因自身资金运转需求，可能会有出让项目公司股权的计划，国家考虑到企业发展需求，也会为投资人实现股权合理退出打通通道，如资产证券化等方式，投资人应争取相关合同条款，为将来实现合理退出、盘活存量、为企业增加内生投资动力。
四、结语
高速公路关系到国计民生，按照“十三五”现代综合交通运输体系发展规划，2020年高速公路将完成规划目标，建成里程将达到15万公里。随着2018年国家出台基础设施补短板政策，提出加快启动一批对国家重大战略有重要支撑作用的地方高速公路项目；2019年十四五规划编制正式启动，提出围绕补短板、促升级、增后劲、惠民生，研究推出重大工程和项目，可以预见 “十四五”高速公路投资建设将保持增速态势，继续推广政府和社会资本合作的PPP模式是必然，可以缓解交通运输对国民经济的瓶颈制约，又可减少政府投资高速公路经营管理和债务增长较双重压力。因此，投资人不但紧抓高速公路PPP项目建设浪潮的机遇，同时也必须增强风险防范意识，寻找适合自身的投资项目，实现可持续发展。所以掌握上述高速公路PPP 项目管控要点意义重大，是投资人必须谨慎对待，仔细思考的内容。
论文作者:贺胜利
论文发表刊物:《基层建设》2019年第27期
论文发表时间:2020/1/2
标签：项目论文; 高速公路论文; 投资人论文; 社会论文; 政府论文; 总投资论文; 机制论文; 《基层建设》2019年第27期论文;