能源转型的制度创新
——德国经验与启示
盛春红
(深圳大学中国经济特区研究中心，广东深圳 518060)
摘要： 基于德国政府在激励公众参与能源转型的制度创新，从公众参与可再生能源发电、可再生能源消费、以及积极参与家庭节能的制度设计，阐明公众参与对能源可持续发展的重要意义。德国政府通过能源转型的法治建设，减少公众参与可再生能源的不确定性；通过市场化政策手段，将居民绿色消费理念转化为绿色消费行动；以及通过信息公开透明等自愿性机制，强化公众参与能源转型的积极主动性。目前我国倡导电力需求侧管理改革，德国激励公众参与能源转型的机制经验对我国具有重要借鉴意义。
关键词： 德国；能源转型；公众参与；可再生能源
1问题提出
2017年，发改委等六部委对2010年颁布的《电力需求侧管理办法》进行修订，强调电力用户应当在“实现节约用电、环保用电、绿色用电、智能用电、有序用电”发挥实施主体的重要作用。2015年，我国生活能源消费是除工业之外的第二大能源消费行业，超过建筑业及交通运输、仓储和邮政。从1990—2015年的数据看，我国居民家庭生活能源消费呈现逐年上涨的趋势，并且随着我国人民生活水平的继续提高，居民家庭能源消费将继续上涨(图1)。
2)恒温热风干燥：文献[9]的研究显示，装载厚度在一定范围内对干燥速率的影响不大。因此，本试验的影响因子取温度和风速。温度取4个水平：45，55，65，75℃，能保证辣椒干燥后的质量良好；风速取3个水平：0.6，1.2，1.8m/s，能较好反应风速的影响程度；装载厚度取单层(10mm左右)，即辣椒单层平铺在网状托盘上。
图 1 1990— 2015年生活能源消费总量 [1]
从世界先进国家经验看，德国的家庭能源消耗处于较低水平，这得益于德国开展的能源转型。2014年，德国家庭人均生活电力消耗总量低于其1990年水平，而日本和美国均有所增长(表1)。中国要实现家庭能源可持续发展，德国经验值得借鉴。德国能源转型是世界电力需求侧管理的领先国家。德国能源转型旨在建立一个低碳、环保、可靠和经济的能源体系，让德国成为世界上能源效率最高、最绿色和最繁荣的国家之一[2-4]。德国能源转型已经取得较好成绩，2016年，德国可再生能源电力占其电力消费总量的32%。据统计，德国将近一半的生物质能、太阳能和陆上风电均是公民投资建立[5]。
表 1 1990年和 2014年中、德、日及美单位家庭 电力消耗总量对比 [6] kW·h/人
国内学者对于德国能源转型的研究仍然处于初步阶段，相关文献较少。吴磊等[7]介绍了世界主要国家能源转型的经验，因为其关注国家较多，因此缺乏对德国能源转型的深入研究。有些学者研究得出德国能源转型主要由政府推动，缺乏社会层面的动力[8]，本文的研究表明德国能源转型不乏公众支持。我国学者对于德国能源转型的研究仍然侧重于国家宏观层面政策，在微观层面的研究仍然较少[9-10]。本文将结合德国政府在可再生能源生产、消费以及提高能源三个方面的具体制度创新来分析德国在能源转型中激励公众参与的制度创新。
2能源转型与制度创新
制度是社会规则的集合，制度创新是指能够让创新者获得追加或者额外收益的变革[11]。制度创新的主体不仅仅是个人和企业，也可以是社会组织和政府[12]。本文主要考量由政府通过颁布法律法规和行政命令而产生的强制性制度创新。在能源转型中政府在制度创新作用十分重要，因为能源转型制度创新实行之后所获得的生态和环境方面的收益归于全体社会，而不是归于个别成员。能源转型中可再生能源因为其经济成本较高，在纯粹的市场经济环境下，难以产生有效的激发个人参与可再生能源的制度安排。因为能够激励个人的有效制度安排是需要成本的，在市场环境中，如果有效制度安排的成本大于其收益，那么在市场自发条件下就难以产生新制度。可再生能源的发展有利于环境保护和公众利益，在市场制度缺失的情况下，需要借助政府制度创新来弥补市场缺陷。德国能源转型制度创新确立了人们进行可再生能源和提高能效方面的产品和服务的生产、交换和利益分配的基本规则。
能源转型因为化石能源仍然占传统和主导地位，导致新的能源利用方式的推广面临诸多阻力。例如，所有的基础设施和制度仍然是以服务传统化石能源为主；新的能源技术的应用面临规模效应的限制；可再生能源的不稳定性、分散性和不确定性对现有的制度提出挑战。
3）果实发育。大樱桃果实发育可分为3个阶段：第一阶段，从谢花至硬核前。这一阶段结束时，果实大小为采收时的53.6%～73.5%。第二阶段，硬核和胚发育期。这个时期果实的实际增长仅占采收时的3.5%～8.6%。 第三阶段，硬核至果实成熟。这个时期果实增长量占采收时的23%～37.8%，在迅速生长的同时主要是提高果实品质。
德国能源转型目标的实现，需要政府创造性地建立一个有效地激励公众参与能源转型的制度。公众参与在能源转型中的作用体现为以下几个方面：公众参与可以提高公众对于能源转型项目的接受度，例如Komendantova等[14]研究得出公众参与可以有效提高高压电网项目的建设；公众参与丰富了能源转型的资金来源，能源转型需要巨大的资金投入，仅仅依靠政府和企业是难以为续[15]；公众参与提高了能源转型的规模效应，降低了可再生能源的成本[16]；公众参与有利于能源管理的创新，例如成立新的公私合营的能源企业，以及合同能效管理[17]；公众参与对智能电网的需求侧响应管理的实现至关重要[15,18]。公众参与是许多公共政策和项目得以成功的关键，而缺乏公众参与则可能给公共政策及项目带来失败的风险。能源转型涉及到社会和经济生活的各个方面，公众参与是其必然要求。
3德国激励公众参与能源转型的制度创新
3.1 法治建设降低可再生能源不确定性
德国政府的可再生能源供给侧方面的制度创新措施，破除了传统能源垄断市场的情况，让公众以家庭和社区能源合作社的形式参与到可再生能源发电。德国政府在可再生能源领域最重要的制度创新就是《可再生能源法》中的上网电价补贴制度。早在1979年，德国民间就开始探索如何促进可再生能源发展，在很长一段时间内，德国政府希望电力部门自发对可再生能源电力给予更高补贴，但是成效较差。此后，政府决定通过立法来提高可再生能源补贴，也就是上网电价补贴制度[19]。
连续创新是德国政府应对能源转型中各种困难和挑战的应对措施。随着可再生能源成本的下降，之前制定的可再生能源补贴额度已经不适应新的市场环境。在这种情况下，德国政府再次发挥了政府制度创新的能力，重新修改可再生能源法，改固定上网电价为竞价机制。新投资的风电和太阳能的电价将随着电力市场价格而变化。而对光伏发电补贴价格也从51欧分降到13欧分/kW·h。德国政府旨在遏制可再生能源扩装速度，特别是光伏发展速度太快。可以预测的是竞价机制将会降低公众参与可再生能源的机会。另外德国能源转型侧重于可再生能源的生产端，而忽视了电网建设等基础设施方面的激励。
其次，政府的制度创新带动了民间的制度创新，是一种连环创新的模式。德国政府在可再生能源供给侧的制度创新进一步激发了民众参与可再生生产的方式创新。德国民众一方面通过在自家屋顶单独安装太阳能电板而参与能源转型，而另外一个重要的制度创新就是和其他民众一起成立电力合作社，共同开发社区电力。
“德国的合作社，是按照德国《合作社法》规定登记成立、具有法人资格的一种机构，由3名以上社员按自愿互助、自我管理和自负盈亏原则成立，组织结构与股份公司相类似，也有实行董事会、监事会和全员大会分权制。不同的是，合作社不以盈利为目的；社员无论出资多少，均实行一人一票制，这在制度上保证了合作社组织里公民的参与度[22]。”
政府制度的重要功能表现为以下几个方面：(1)通过规模经济效益提高制度创新收益；(2)减少市场行为负外部性，例如污染物排放；(3)降低社会行为中的不确定性；(4)减少信息不对称性，降低交易成本[13]。本文主要关注德国政府在能源转型中的制度创新，如何克服市场制度中对个人参与能源转型缺乏激励机制。在与环境与能源相关领域，欧洲各国都展现了政府制度创新，德国尤其显著。能源转型涉及到公共利益，国家需要克服能源市场中对可再生能源及提高能效中对个人缺乏激励的状况，就需要进行国家层面的制度创新。政府通过发挥其制定行为准则，仲裁与执行规则的制度安排，可以有效降低市场中的交易费用[9]。
德国在家庭节能领域采取了多种制度创新，提高了德国家庭能效。家庭能耗占德国最终能源消耗大概1/3。根据欧洲节能数据来ODYSSEE-MURE统计，德国家庭节能效率在2000年的基础上提高了将近30%。
图 2德国可再生能源投资主体状况( 2012) [25]
德国的能源转型在可再生能源供给侧让普通居民共享能源转型带来的经济效益，这也进一步加强了民众对能源转型的支持。尽管德国的可再生能源附加费逐年上涨，德国民众对于绿色电力的支持并没有因为电费的上涨而降低[26]。公众参与让德国从能源大公司垄断的市场模式变为一个多参与主体的分布式能源市场模式。
3.2 信息公开透明机制降低可再生能源信息不对称
德国政府在可再生能源需求侧方面强化信息公开透明制度。德国通过信息公开制度，让消费者，特别是家庭参与到可再生能源消费。德国《能源工业法》第42条款规定电力供应商必须提供其电力具体来源，以防止电力供应商对公众有欺瞒行为。在2017年，德国居民用电市场上共有1 151个电力供应商提供了15 000种不同的电力价格，平均而言每个家庭可以从167种不同电力价格进行选择。本文将通过德国比价网站CHECK24来阐述德国电力市场中对公众公开的信息。在Check24网站输入柏林一个三口之家所在的邮编，即可找到所有相关电力提供商的信息。价格最低和最受欢迎的电力供应商的电力来源均为100%可再生能源。
电力供应商给公众提供的电力信息如下：首先各个电力供应商提供其电力的能源类型组成，并且对德国整体电力来源构成图进行对比(见图3、图4)；其次公布了电力的碳排放以及放射性有害物质排放信息。通过这些强制性信息披露机制，让公众以家庭单位的方式参与到可再生能源的消费中。这种市场价格创新机制，让公众对于可再生能源的偏好可以体现在价格中。Kalkbrenner等[27]的研究发现德国民众在选择电力供应商时候，更加偏爱地区电力供应商，同时也更加青睐可再生能源。
图 3 2017年德国纯绿色电力供应商构成 [28] 图 4 2016年德国家族电力供应来源 [28]
3.3 综合性制度创新降低家庭节能的成本
据德国能源合作社2015的社会调查数据显示，德国从2006年开始，一共有812个可再生能源合作社成立；电力合作社投资门槛低，有些仅投入100欧元即可加入，能源合作社总体投资已达到18亿欧元[23]。低门槛的投资额机制吸引了公众的资金，缓解了可再生能源发展的资金难题。Ahrens[24]指出德国一半以上的可再生能源电力投资来自于普通民众，而不是传统电力公司,可见政府机制创新对民间资本的带动作用(见图2)。
以政府主导的制度创新的德国能源转型模式受到不少秉承自由经济理念所批判，特别是针对德国政府过度干预了能源市场的行为带来的后果。例如，德国政府低估了光伏成本下降的速度，过高的补偿电价导致光伏的过量安装，而导致电价过高。德国民众承受了比其他发达国家更加昂贵的电费(见表3)，可再生能源附加费从2006年的0.88欧分/kW·h涨到6.88欧分/kW·h。也有研究认为德国能源转型损害了德国企业的国际竞争力，导致企业成本上升。[31]
采用SPSS 19.0统计学软件对数据进行处理，计数资料以百分数（%）表示，采用x2检验，以P＜0.05为差异有统计学意义。
表 2德国家庭节能政策一览表 [30]
表2(续)
4制度创新的成效和挑战
4.1 德国能源转型挑战
德国政府采取了一系列的制度创新来降低家庭能耗，既包括法律类的强制性创新制度，也包含信息、财政、服务方面的制度创新(表2)。德国规定出租及出售房屋者需要提供房屋的能耗相关信息。鉴于德国电价较高,房屋能效水平会影响房屋的总体成本。德国房屋能效护照含有房屋目前使用能源状况,房屋采暖和水资源使用预估,二氧化碳排放量，以及可能采取的节能措施。这种制度就为出租及出售房屋者采取节能措施创造了激励机制。
德国民众在认识到可再生能源带来的电费增长的同时，仍然有高达90%以上的德国民众支持可再生能源，并且有一半以上的人表示可再生能源极其重要(图5)。本文认为德国政府的制定的制度创新让公众有各种渠道参与到能源转型之中，让他们深刻理解能源转型的重要性。
由于总体深度参与项目策划、设计论证、文件编制、生产组织等工作，其自身素质和工作质量深刻地影响着项目的方案稳定程度、投资控制效果、专业接口控制质量，其所拥有的生产管理和技术协调能力已构成铁路勘察设计院重要的核心竞争力。设计院应关心设计成本和设计质量，高度关注总体人才队伍建设。
图 5德国 2016能源转型民意调查 [26]
德国民众对环保和气候变化的高度关注及对可再生能源的青睐，提高了德国民众对德国电价的接受程度。德国通过制度创新，有效地将公众的环保意识转化为支持能源转型的行动。国家主导的制度创新创造了多种渠道让公众可以参与可再生能源生产，消费及节能等活动中。
德国电价虽然高出其他发达国家不少，但是德国居民所付的全年电费并没有高于其他国家，甚至相比而言仍处于较低水平(见表3)。德国家庭的电价是美国家庭的3倍，但是德国家庭消耗的电量不到美国的1/3，结果德国家庭每年总电费支出仍然小于美国家庭。从表3也可以发现，过低的电价甚至是造成一些国家居民过度使用能源，形成了高耗能和不环保的生活方式。从2014年的人类发展指数来看，德国人类发展指数居于全球第4位，高昂的电价似乎并没有影响到德国居民的生活质量。尽管德国电价较高，通过扩大可再生能源和节能，取得了环保和经济效益双赢的效果。
德国节能政策创新具有多种方式结合使用的总体特征，以法律作为节能理念的基石，为广大公众提供丰富的节能信息，最后通过财政措施协助公众克服在节能措施面临的经济难题。根据劳恩霍夫研究所的德国节能报告显示，德国主要耗能家庭电器，冰箱、冷冻柜、洗碗机、洗衣机、烘干机等的耗能均逐年下降[29]。
表 3世界主要国家 2014年家庭用电消耗量、 电价以及总体费用表
2000年，德国颁布《可再生能源法》，其中固定上网电价激发了民众参与可再生能源生产的投资动力，被誉为促进可再生能源发展成功的典范，是众多国家效仿的对象。固定上网电价保证给可再生能源的发电方支付20年补贴。距离最近的电网运营商有义务将可再生能源发电接入电网，并在收到并网要求后立即基于最佳可行技术对电网进行优化和扩建，并承担相应的改造费用。可再生能源发电方无需与电网运营商签订任何合同。德国通过强制性的法律制度创新，保障了可再生能源发电主体的稳定收益，简化了可再生能源上网的制度交易成本。在德国固定上网电价之外，德国电力体制还有许多其他制度安排，他们整体协调，发挥作用，才形成了德国民众高度参与绿色电力生产局面[20]。例如，在生物质能方面，在固定上网电价之外，还有创新技术奖励金以及专门的生物质能奖励金[21]。
4.2 中国能源转型面临的问题
目前来看，中国居民用电量和发达国家相比还有一定差距，从表3看中国2014年家庭平均用电量仅是美国家庭的1/8，德国的1/2。在可预见未来，随着中国居民生活水平以及城市化水平的进一步提升，居民用电量将不断增加。在这种情况下，如何实现居民电力的可持续发展值得我们深思。德国居民家庭的可持续电力发展模式有许多值得我们借鉴的地方，这也是本文研究的中心，即德国是如何做到促进居民参与绿色电力的生产、消费和节能，做到表3中所示的“两高一低”，即高电价和高可再生能源含量，和低电力消耗的家庭可持续电力发展模式。
（5）在进行建筑电气穿线安装时，安装人员需要按照配线表与施工规范，严格按照要求进行操作施工，且配电箱与回路中间安装时，不能存在接头与断线的情况。进行穿线操作完成后，需要立即开展回路测试，以确保建筑电气安装的质量。
与德国对比，中国可再生能源投资以国家和企业为主，公众能源参与到的可再生能源项目，如风电、太阳能、及生物质能发电均比较少。因为公众参与较少，也导致那些富有可再生能源资源的地带(一般也是中国相对贫困地带)的农民、牧民等难以从可再生能源发展中获得经济收益。
看到这里，刘珊珊的肩膀抽动了起来。江帆的心情也无比沉重。这天傍晚，江帆迟迟不走。刘珊珊会意，将儿子送去了好友家里，委托好友照顾。随后刘珊珊下厨房做了几个菜，和江帆边吃边聊。两杯啤酒下肚，刘珊珊流下泪来，说：“我感觉，我们挽回不
可再生能源信息不对称性，对未来智能电网的推广将构成挑战。智能电网建设的一个重要前提条件就是对电的需求和电的供应实现智能对接,实现对从发电到用电整个过程实现信息和电能的双向流动。如果公众较少参与到能源转型，将很难预测对电的需求端的预测，而阻碍智能电网建设。智能电网的目标旨在提高交互能力，增加能源供给的种类，有更多机会实现高效调度。公众参与较低难以对电网和大型电力企业形成有效的监督。德国公众在推动大型能源公司改革方面发挥了巨大作用。尽管中国政府在敦促国有能源企业改革，但是其仍然面临一系列的监管问题。
5对中国能源转型启示意义
德国和中国均是能源转型的先驱国家，并且政府在推动能源转型过程中发挥了重要的作用。但德国能源转型和中国的能源改革的路径存在一定的区别，其中区别之一就表现在公众参与能源转型方面。中国能源推动方主要为政府和企业，公众参与仍然较低。德国2000年的《可再生能源法》专门规定可再生能源补偿享受的对象不可以是大型电站，德国能源转型以分布式电站为主，而中国可再生能源主要以大型电站为主。
5.1 法律机制是公众参与能源转型的根本保障
德国的经验表明，公众参与能源转型需要有法可依，以保障公众参与能源转型的权益。德国可再生能源法的颁布，保障了可再生能源投资方的利益。可再生能源作为新生事物，面临着较高的市场进入壁垒，和传统能源相比，价格偏高。传统电力公司作为传统能源利益代表，与可再生能源利益存在一定的冲突，因此缺乏一定的开拓进取的精神和动力。在这种市场制度失灵的情况下，德国政府通过法律机制创新，动员公众的力量克服市场缺陷。随着公众作为消费者对可再生能源电力的青睐以及可再生能源成本下降，德国传统电力公司也开始投入到可再生能源开发中。
综上所述，布地奈德与槐杞黄颗粒联合治疗儿童支气管哮喘急性发作，有效改善患儿肺功能，调节免疫功能，疗效显著。
他突然想到了什么。是的，现实之痛。就是这四个字。在这座生活了三十多年的城市里，在这家比邻他居住的小区的酒店内，一个熟人若是突然出现在他面前，你真的能够毫不慌乱坦然面对？你怎么能够解释得了，为什么要出现在酒店？何况，身边陪着的一个女人？一个成熟的有着一双美目的漂亮女人？
5.2 信息公开透明机制是公众参与能源转型的前提条件
能源作为国民经济的命脉，涉及到国家安全，许多信息被视为国家机密。但德国的经验表明，能源转型需要建立在公众有知情权的基础之上。通过本文对德国能源转型的各项具体措施，我们可以看出德国能源转型的信息化、数字化、及系统性。公众可以通过多种渠道了解到家庭建筑及家电耗能情况；通过对售电公司公布其电力具体来源、碳排放和放射性物质排放等信息，给予公众充分选择环保的电力的权利。德国通过政策强迫企业对公众公布大量涉及能源的环保及有害物质排放信息，迫使惰性企业及加入到能源创新中，同时也催生了大量和能源相关的现代服务业。德国的能源转型和气候变化政策其实就是另外一种形式的“经济刺激”政策。中国在能源改革方面采取了一系列的措施，但是在信息公开方面还做得有限。
5.3 财政机制是公众参与能源转型的经济保障
从德国的经验来看，德国将不少涉及到能源转型的项目的财政补贴政策向公众开放，保障公众在能源转型中受益。这种财政政策有别于补贴工业企业的政策，是以公众需求侧财政补贴为主导。中国在能源改革方面的财政措施政策针对公众为补贴对象的还比较少，大部分都是针对产品和服务的供应方企业进行补贴。以市场方公众需求为基础的财政政策将更有针对性，也更能够适应市场的灵活需求。因为每个消费者有自己特定的需求，而这些具体的信息是很难通过政府或者企业一一收集和预测，因此，能源需求侧的有效管理是能源转型的重要环节。能源转型需特别关注社会公平性问题，例如如何才能保障低收入家庭不会因为能源转型而陷入“能源贫困”。中国正在进行电力需求侧改革以及重点推动智能电网建设，如何加强电力用户方面的公众参与水平。对以上问题，德国的经验值得借鉴。
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Institutional Innovation of Energy Transformation :German Experience and Enlightenment for China
Sheng Chunhong
(China Center for Special Economic Zone Research, Shenzhen University, Shenzhen 518060, China)
Abstract :Based on the institutional innovation of German government in encouraging public participation in energy transformation, this paper expounds the significance of public participation in energy sustainable development from the point of view of public participation in renewable energy power generation, renewable energy consumption and active participation in household energy conservation system design. The German government reduces the uncertainty of public participation in renewable energy through the legal construction in energy transformation, converts the concept of green consumption into practical action through marketization policy, and strengthens the positive initiative of public participation in energy transformation through voluntary mechanisms such as information openness and transparency. At present, China advocates the reform of power demand-side management, and the experience of encouraging the public to participate in the energy transformation in Germany is of great significance for our country.
Key words :Germany; energy transformation; public participation; renewable energy
中图分类号： D751. 622; X22
文献标志码： A
文章编号： 1000-7695( 2019) 18-0025-07
doi： 10.3969/j.issn.1000-7695.2019.18.004
收稿日期： 2018-10-08，修回日期： 2019-01-24
基金项目： 第63批中国博士后科学基金面上资助项目“预防型环境群体性事件的演进机制：涉核跨案例研究”(2018M633100)；深圳市哲学与社会科学十三五规划项目“超大城市的可持续发展路径研究：以深圳创新为例”(SZ2018D011)
作者简介： 盛春红(1985—)，女，江西九江人，博士后，主要研究方向为环境与能源政策。
标签：德国论文; 能源转型论文; 公众参与论文; 可再生能源论文; 深圳大学中国经济特区研究中心论文;