基层政治运作中的行政化逻辑——对S省L县人大代表专职化改革的考察，本文主要内容关键词为：专职论文,县人论文,基层论文,逻辑论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D6；D61 文献标识码：A 文章编号：1001-5574(2010)04-0018-08
尽管中央鼓励地方进行一些有利于当地经济发展和社会稳定的制度创新，但这并不代表改革本身具有合法性，主持改革的基层官员往往面临上级严厉的政治问责风险。基层政治在运作中遵循着一种行政化逻辑，即通过将敏感的政治问题化约为行政问题，将其引向行政化的安全轨道。这既是地方与中央进行博弈的过程，也反映出地方官员的行为具有自主性特征。本文对S省L县人大代表专职化改革进行个案考察，分析在整个过程中，基层政治所展现出的对敏感的政治问题的疏离与回避，以及这种行为背后的深层次原因和行为逻辑。
一、体制的约束：基层改革的行政压力与政治风险
当前，国家掌握着强大的行政权力和暴力机器，它能够通过提高管治水平和控制能力，尽可能地增强在基层社会的合法性权威和政策执行效力。在集体化时期，国家承袭了革命战争年代所积累和掌握的策略技巧，即通过群众运动来达到对地方官员和基层社会的改造、重塑与整合。改革开放后，当“发展”替代“革命”成为政治生活的主流话语时，地方党政部门在上级所施加的沉重“压力型体制”①下谋求生存与发展。压力型体制以目标责任制为手段，利用科层制的组织结构推行其所设定的目标任务，给科层组织制造沉重的行政压力。在这种体制中，任务和要求被分解成为一个个具体的目标，自上往下一层一层地分配给各下级政权组织与部门。中国作为一个多级政府构成的国家，从中央，到省、到地(市)、县、乡，愈往下，指标愈多，压力愈大②。
尽管这种“行政压力”给地方党政官员带来了沉重负担，但它的约束力是有限的。即使没有完成行政任务，地方至多面临一种基础性的惩戒，如不能参加评优，不能享受某种物质、精神奖励或政策优惠。实际上，真正给地方官员带来压力的是“政治任务”，不同于“行政任务”的一个重要特点是，它与压力型体制的“一票否决”处罚力度相联系。如果达不成目标，基层官员将面临上级严厉的政治问责，甚至面临丢官罢职的危险，相关人员受到惩处，其直属领导也可能受到处罚。不仅政治改革，而且基层政治运作中的许多事务，如计划生育、上访、群体性事件以及与某项目标责任结合在一起的专项检查等等，都带有明显的“政治任务”的性质。它促使地方官员保持高度紧张的状态，时刻注意克服行政机构本身的慵懒和笨拙，以完成各种既定任务为主要目标。
L县在试行人大代表专职化改革之前，县主要领导进行了长时间的酝酿，研究了相关政策法规，对可能遇到的风险进行了一定的评估和预计，尽可能地在社会主义基本政治制度的框架内进行符合地方实际的制度“创新”。有关改革的合法性问题，普遍的解释是，由于没有任何法律条文禁止人大代表专职化，因而改革本身不会违法，这消除了地方领导的担忧。同时，L县多方征求意见，草拟了《试行设立专职县人大代表的意见》，还在北京召开了专家研讨会，听取专家的建议。2010年6月24日，L县T镇专职人大代表工作室正式挂牌，接受县人大常委会的领导和指导。县人大代表工作室的办公经费、视察经费以及专职县人大代表在履职期间的所需经费列入县财政预算并核拨到所在镇，由所在镇计发。同时，建立接待选民制度、重大情况报告制度、联系选民信箱制度、表彰奖励制度、民众监督制度等相关配套制度，强化代表开展工作的规范化、常态化管理，促进工作有序开展。
尽管如此，改革仍然具有一定的风险。李景鹏教授认为，政治体制改革涉及两个难以克服的障碍：一个是政治风险，一个是利益损失。所谓风险，就是指政治体制改革对政治权力格局的改变有可能会影响政治稳定；所谓利益损失，是指政治体制改革会削弱各个部门或单位的权力③。这种风险不同于一般性的行政失误，而是具有政治性。改革不仅可能造成现有群体的利益受损和社会规则发生改变，更重要的是迫于上层政治和社会舆论的沉重压力，地方施政者不得不调整甚至中断改革的进程。改革越动真格，政治风险就越大。在“稳定压倒一切”的气候下，改革者极易成为“谢罪”的祭品④。
为了应对可能的风险，L县专职人大代表在履行职责时，就特别强调要坚持共产党的领导、不直接处理和解决问题的原则。专职代表有责任向选民宣传党的方针政策，以及宪法和法律法规、人民代表大会制度、本级人民代表大会和人大常委会的决议、决定，开展调研、视察活动，并为调研需要参加所在镇的政务会议，应邀参加或列席党组织的会议，收集、调研选民反映的具有普遍性的问题，以提批评、意见和建议的形式要求“一府两院”及其职能部门依法处理答复，并向选民反馈情况。专职代表有权以人大代表的身份帮助选民就具体问题与“一府两院”及其所属部门交涉，帮助和促进问题的解决，但不能代行“一府两院”及其所属部门的职权直接处理和解决问题，也不能命令“一府两院”及其所属部门直接处理和解决选民个人或少数选民提出的具体问题。从这种规定来看，地方施政者非常注意对改革主动权的把握及对“坚持中国共产党领导”理念的强调，以缓解改革承受的巨大压力。
在不到一个月的施行时间内，这种文本性的规定尚不能完全体现出其效果，尤其是在中国的“各项改革议程和领域都已经处于实质性阶段，而且基本的经济体制框架已经初步确立，改革初期比较具有帕累托效应的改革措施已经或基本用完；进一步的改革不仅要突破核心体制障碍，而且需要面对改革前期政策和策略的负面效应”⑤的背景下，一切涉及政治改革的举措都会步履维艰，即使是基层政治改革也成为难以触越的雷区。在改革之初，尽管社会各界对它寄予了极大期望，如它能对人大在中国政治结构中的作用发生实际的影响，有利于人大真正行使最高权力和维护社会稳定，甚至成为现实体制中具有操作性的改革突破口。但正因如此，才决定了它在施行过程中一直处于风口浪尖上，尤其是当它与“政治改革”、“民主”、监督“一府两院”等问题结合在一起时，就更增加了它所承负的巨大政治压力。
7月中旬，该项改革即被叫停，L县T镇专职人大代表工作室的牌子被撤掉。在7月22日的县人大代表专职化改革汇报会上，县领导对改革的初衷做了有利于自己的解释，认为推行这项改革的本意是建立三道防线，把矛盾化解在基层村民小组实行村民代表议事制，村级推行村民自治，乡镇实行专职人大代表制。调研发现，村民代表议事制度在实行过程中，每10—15户农民推选出一个定向代表，由他们与村两委共同商议、决策本村的大事，每村每周都有一个“村议事日”。村民称这些村民代表为“议员”；重大事项，邀请各村“议员”到镇上举行听证会。在镇一级，还发展了“动态党委委员”，他们可以列席镇党委会，可以进行表决。由于专职县人大代表经所在县人大代表小组选举产生，专职代表也是从村民议事代表中而来，这很容易使外界将专职人大代表与西方议员等同起来，从而与敏感的政治问题挂上了钩。7月22日，省政研室的专家到L县进行调研时认为，基层社会的善治问题很重要，民主是个好东西，但同时也认为，民主不能“包治百病”，审慎地表达了对过分强调人大代表专职化改革的“民主”与“政治”意义的担忧。当专职人大代表与政治问题结合起来，甚而要对“一府两院”进行监督时，基层政治改革所面临的政治风险就增大了。尽管法律没有明确禁止实行专职人大代表制，但在中国的政治情境下，这并不代表改革本身具有合法性。尽管L县领导对改革的政治风险进行了一定估计，但中国基层政治改革所承受的体制性压力使其面临难以维续的困境。
二、规则的改变：政治问题化约为行政问题
孔飞力在其《叫魂》一书中，生动地向我们展现了官僚机制是如何通过操纵通讯体系来控制君主，而君主又是如何试图摆脱这种控制的⑥。尽管君主试图通过常规的制度和各种非常规方式来控制地方官员，但地方官员则谙习官场生存规则，通过各种方式逃避来自上级的处罚。其中，将政治问题化约为行政问题是地方官员应对政治危机的一个重要手段。卡尔·海姆认为：“官僚思维的基本倾向是把所有的政治问题化约为行政问题。”⑦由于现代通讯技术的发达和信息的相对透明，地方一旦发生政治失误，很容易被媒体曝光。这要求地方官员在日常工作中必须具有强烈的自我保护意识，以拓展地方的博弈空间并增强博弈能力。L县T镇负责维稳的干部说：“灾后重建和平时的民政服务都很公正透明，但这不代表个别人不质疑、不发表另外的意见。问题长期都有。现在群众的法制意识提高了，自我保护意识也增强了，他们可以也有能力发表意见。现在一般都是60—80年代出生的人在当家，他们通过外出务工、电视以及社会政策的引导用知识来保护自己，这对基层干部来说是一个挑战。现在的干部必须有服务意识，增强自己的责任感和安全感。现在干部说话做事是要负责任的，干部要通过学习，增强自己的服务能力，来保护自己。如果干部连自己都保护不了，怎么保护群众呢？”⑧这种思维符合人性本身趋利避害的自然心态，同时也表明，一旦有可能的途径，地方官员会首先寻求保护自己，避免各种可能的伤害。这种思维倾向深深嵌入到基层政治运作中的群体行为模式中。
就L县的改革本身而言，它之所以引起社会的广泛关注，仅在于“人大代表专职化”这一词汇本身，而不在于这些人大代表具体做了哪些工作。正如L县人大主任所认为的：“我们当时起了一个非常犯忌的名词——专职人大代表，他们认为这是在挑战制度。”⑨为了打消社会各界对改革的误解和疑虑，就必须对这些人大代表所做的工作进行解释。这是化解风险的首要步骤。7月22日，在有省政研室专家、市县领导参加的闭门会议上，L县领导在报告中列举了T镇专职人大代表工作室自成立以来所做的接访工作：从6月24日至7月13日，工作室共接待听取群众意见、建议、投诉13宗，涉及城乡环境综合治理、私人宅基地买卖纠纷、计划生育、交通安全、规范村组财经制度、卫生院医疗事故和其他有关群众切身利益的问题。从工作内容来看，它们都是县域社会治理中的日常性事务，贴近普通百姓的生活，并没有涉及到更为敏感的对“一府两院”和领导的监督问题，因而很难与更高层次的政治体制改革联系起来。这样，当基层官员坚持将人大代表专职化改革与和谐社会建设、幸福新农村发展等日常行政事务结合在一起时，省市领导对专职人大代表在基层社会所具有的广泛民意基础表示认同。为此，县委书记表示会将继续将工作做下去，增加50万元的投入，同时将“专职人大代表工作室”更名为“幸福家园促进室”、“专职人大代表”更名为“幸福调解员”，并规定县人大常委会不再实施领导，而隶属于县委群工部，将其转变为一个常规化的群众工作调解部门。
于建嵘教授认为，当前中国实行的是权力比较集中的威权统治，地方官员的权力来源是自上而下的赋权，而不是自下而上的民主授权⑩。为此，地方官员作为一个整体，既要对上级意见表示服从，通过实际行动获得上层的认可，又要顾及自身和地方的切身利益，在具体执行过程中进行或多或少的调整和改变。在多数情况下，这种博弈以婉转隐晦的方式体现出来，但已经进行了有利于地方的文本阐释和现实变通。L县官员认为，农民受传统的“畏官、仇官”和对地方官员的不信任心理的影响，即使他们有诉求，也难以与地方官员进行有效的沟通，导致一些小问题演化为严重的暴力冲突。如果不建立一个中介机制，政府与群众之间的隔膜就不能得到有效化解。专职代表本身就是本土农民，共同的身份和立场拉近了他们与群众之间的距离，更能获得群众的信任，群众有愿望和诉求，都乐意向其反映和倾诉。专职代表在一定程度上为政府与群众之间搭起了沟通的桥梁，党委和政府可在第一时间与群众沟通，及时化解矛盾纠纷，避免“积诉成怨”、“积小成大”。因此，这项改革的最主要目的是建立一个民情上达的渠道，畅通政府与群众的交流。这样，L县在改革的转型与调整过程中，当面临上级可能的政治问责时，基层政府与官员通过将政治问题化约为行政问题，避免了可能的政治风险，即尽量降低改革所具有的政治意蕴，弱化改革的作用和影响，尤其是在宣传方面变得更加低调，并转而强调这项改革具有良好的民意基础，从而以底层社会的视角展现改革所具有的“合法性”。
韦伯认为：“老百姓的憎恨与不信任，主要针对着与人民实际接触最密切的下层统治者。民众对政治的冷漠并逃避与‘国家’的任何接触(这种接触并不绝对必要)，在中国是典型的。”(11)实际上，任何社会都会存在一些不和谐的因素，就中国目前而言，政府与群众之间总有建立一个沟通渠道的必要。无论这项改革是否取得预想的成果，但通过设立这样一个专门联系群众的机构，总可以化解农村中的一些矛盾和冲突，既可以避免“老百姓已经过了河，政府还在摸石头”的尴尬，又与“和谐社会”的主流理念相契合。这样，降低改革的期望与目标，并以基层社会中繁杂和琐碎的日常事务使自己忙碌起来，当上级领导下来进行专项检查时，地方官员就可以列举出大堆与老百姓有关的事务，来应对并证明自己确实做了大量关乎群众切身利益的事情，而根本不会涉及这项改革可能具有的对政治体制的影响，因而就可以根本不用承担什么风险。同时，这项改革的施行者是L县的主要党政领导，其自身掌握着更多的解释权力与政策变通的可能性，这要比变通性地执行上级制定的政策更为容易。在“无论如何解释都有道理”的情况下，地方党政部门与官员敏锐地把握住了地方的话语权力，从而使各种解释和宣传朝有利于自己的方向发展，这更有利于获取高层领导与当地群众的支持与认同。通过将基层政治改革转移到既为他们所熟悉又不受政治考核所约束的行政事务，就将改革纳入到行政运作的范畴，转移到了常规化、习惯化的安全轨道。
三、上下的博弈：国家压力的消解与地方话语的彰显
对地方官员而言，他们有更强的内驱力将基层政治改革所潜藏的风险从自己身上转移开。地方官员更习惯于按照既有的规则和程序，并在常态化的政治形态中有条不紊、按部就班地处理日常行政事务。官僚机构追求理性化与专业化，力图通过标准化的配置、合理化的运作，达到效益的最大化。从某种程度上讲，这是与中国长期以来作为一个农业社会而具有的追求平稳中和的精神内质相契合的。
集体化时期，在应对政治运动与上级命令时，地方官员将政治问题化约为行政问题的趋向极为突出。频繁的政治运动造成了农业生产的严重衰落，使农民原本贫困的生活雪上加霜。无论是普通农民还是基层干部，都有结束革命、恢复常态生活的愿望。当“农业学大寨”运动掀起高潮后，“文革”所掀起的政治波澜很快让位于由生存逻辑所决定的秩序优先的选择。由于它不会像政治批斗那样给太多的人造成伤害，且能够带来地方利益的共融，因此激发了农民和基层干部前所未有的热情和积极性。在阶级斗争气氛日益紧张和微妙的形势下，基层干部也试图巧妙地使阶级斗争脱离原来的发展轨道，将其引导至农业生产和经济发展上，如监督和领导农业发展、改造农田、兴修水利等热火朝天的农业运动，不仅使自己少受冲击，也符合当时农民急于摆脱饥饿现状的愿望，从而将政治运动引向行政化的常规渠道。紧张的劳动竞赛使农民暂时忘却了因政治批斗而产生的嫌隙和不快，农民与基层干部因共同目标而更加紧密地结合在了一起。这样，无论外来的工作队如何要求批斗当地干部，但当地农民心中已经形成了一套自己的善恶评判标准。于是，尽管政治运动仍然按照上级写好的剧本继续上演，但当地干部和农民早已习惯了场面上的雷厉风行和场面下的平静和气的表演。最终，国家主导下的政治运动在基层社会耗尽了最后的能量和存续动力，并随着国家政策的变动而悄然退场。
因此，尽管国家权力的组织体系十分庞杂，渗透能力也极为强大，但执政党的意志仍然要通过遍布各个层面的行政体系贯彻执行下去。因而，“它在县域社会并不是可以为所欲为的，它必须在中央统治的权威性与地方治理的自主性之间保持某种平衡，并且借助于县域社会本身的力量达成国家的目的”(12)。在鼓励地方制度创新的政策环境下，地方政府为了更好地发展，以促进地方利益的调解和共融，往往根据地方的实际情况，变通性地执行对自己有利的政策。这是中国政治的一个显著特征。由于中央没有给基层政治运作规定具体的模式，上级政策的模糊性在给予基层政治运作一定自主性空间的同时，也给地方政府的变通和博弈提供了机会。在以“发展”与“改革”为主流的政治话语中，通过改革的方式分配内部利益，达到协调与和解，是平衡基层政治权力的一个有效手段。尽管改革可能不会促进地方社会利益的快速增长，但它作为对政治权力进行分配并博弈的手段，改革者通过将中央的政策地方化，更有利于达成地方利益的和解与目标的实现。这尽管会受到国家权力渗透和国家能力强弱的影响，但地方利益作为一种不同于国家利益的共同体利益，一直以来具有自我增强的行为逻辑和现实冲动。
这样，地方在不断消解来自国家的压力的同时，在基层社会的治理中建立起了自己的权力体系与话语结构。地方官员凭借丰富的政治阅历和社会经验，以及自身掌握的行之有效的专业技能，通过长期的交往而发展起紧密的关系网络，形成了纵横交错的牢固的利益链。在当前社会冲突日益频繁、基层维稳压力骤增的背景下，为了应对可能带来“一票否决”政治问责的事件，地方政府往往采取各种合法或非法的措施进行隐瞒、虚报、压制，以完成“维稳”的任务。一旦政治失误被曝光，地方会通过“丢卒保车”或将注意力从自己身上转移开的办法，将失误归咎于团体以外的人，从而防止地方机构和官员整体在“危机”中遭受破坏。
在L县的人大代表专职化改革中，该县领导认为这项改革是“摸着石头过河”，并对媒体的炒作表示“始料未及”。在北京召开专家研讨会后，这项改革就受到媒体的广泛关注，但地方官员对记者采访与外界宣传并没有太多的防范措施。后来，他们逐渐意识到，过多的炒作和报道不但不会给自己带来某种政治收益，反而对自身利益造成损害，因此对待记者的态度也发生了根本的转变。地方官员认为，媒体的炒作和断章取义的宣传在社会上造成了严重的负面影响，如某些媒体关于“正科级代表”、“监督领导还没想好”等报道，就是一种曲解和片面解读。他们给出的解释是，我们的原意是该代表的务工补贴、调研经费参照县内正科级干部的经济待遇，而不是享受正科级干部的行政待遇；关于“监督领导还没想好”，实质上是对代表原话的片面报道。因此，当专职人大代表更名为“调解员”、“工作室”更名为“促进室”时，就显现出地方政府强大的博弈和变通能力。通过与新农村建设、促进社会和谐、维护社会稳定、建设幸福家园等符合官方常规理念的“发展”话语联系在一起，L县不露痕迹地化解了这项改革的潜在机。
尽管国家政策鼓励地方政府根据当地实际进行一系列制度创新，但中央在很大程度上掌握了政治体制改革的话语权力并决定着改革的原则和方向，同时地方进行制度创新也就意味着会存在一些政治风险。作为国家机器的下层机构，地方的行为必须符合中央的偏好和意志。高层决策者的基本行为趋向是努力维持现有的制度框架，使国家政治权力的运作和人们的日常生活在现有的秩序、规范等既定的框架内展开，并试图通过建立相应的惩戒机制，在制度框架内约束地方权力和人们的行为。当前，地方政府中虽然不乏具有政治责任感的官员，但通过改革获取某种政治收益，一直是基层政治改革的主要动力。基层政权因这种特性而被称为“谋利型政权经营者”(13)。尽管政治问责在一定程度上达到了对地方党政干部的行为进行约束和规制的目的，但同时也加深了其在基层运作中的忧惧心理。迫于上层的政治压力，L县领导在汇报会上无奈地表示：“我干这个事是坚定不移的，我撤这个事也是坚定不移的。”因而，地方党政部门或者“关起门来搞改革”，或者将自身嵌入繁杂的日常性行政事务的忙碌中。这虽然会导致地方官员在权力的纵向阶梯上难以有快速的提升，但至少不会有大的过失。
一直以来，地方机构的臃肿笨拙、反应迟缓并缺乏激情是官僚机构的积弊，但其以专业化的人员配备和机构设置使中国政治以理性化的方式保持着发展。“现代社会中，系统化、规范化的官僚体制是提高治理效率、增强政治体系处理复杂问题的关键因素，它可以把复杂的政治问题分解化、具体化，使之适于技术化处理而有效地得到解决，特别在经济事务的方面。”(14)地方机构习惯于按部就班，它的特性“可以阻挡任何一种狂热。没有这样一个应急的锚碇，中国就会在风暴中急剧偏航”(15)。尽管地方与中央的利益博弈会在一定程度上曲解政策的执行效果，但两者之间保持良好的行政传递可以促进政治系统内部顺畅的沟通和循环，使政治稳定不致变为制度的凝固和发展的滞后，避免中国政治长期徘徊于低效或无效的循环，从而推进制度结构或治理结构的重构，促使政治的转型得以顺利实现。因而，它可以成为政治天平的“平衡器”，促使中国政治保持平稳和持续的发展。
注释：
①荣敬本等：《从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社1998年版，第324页。
②徐勇：《乡村治理与中国政治》，中国社会科学出版社2003年版，第106页。
③李景鹏：《地方政府创新与政府体制改革》，载《北京行政学院学报》2007年第3期。
④马国川：《宋亚平：改革者的困惑与思索》，载《经济观察报》2007年12月23日。
⑤刘义强：《从基层民主到地方民主：县域政治生态重构》，载《探索》2008年第5期。
⑥[美]孔飞力：《叫魂：1768年中国妖术大恐慌》，上海三联书店1999年版，中译本序言。
⑦转引自[美]孔飞力《叫魂：1768年中国妖术大恐慌》，上海三联书店1999年版，第285-286页。
⑧2010年7月23日对L县T镇综治维稳工作中心YWH、DB的访谈。
⑨2010年8月2日对L县人大常委会主任LXG的访谈。
⑩于建嵘：《当前中国基层政治改革的困境和出路》，载《当代世界社会主义问题》2010年第2期。
(11)[德]马克斯·韦伯：《儒教与道教》，江苏人民出版社2005年版，第111页。
(12)申恒胜：《县域社会中的国家遭遇》，载《江苏大学学报(社会科学版)》2010年第2期。
(13)杨善华、苏红：《从“代理型政权经营者”到“谋利型政权经营者”——向市场经济转型背景下的乡镇政权》，载《社会学研究》2002年第1期。
(14)陈尧：《新权威主义政权的结构危机》，载陈明明主编《革命后社会的政治与现代化》，上海辞书出版社2002年版，第31—32页。
(15)[美]孔飞力：《叫魂：1768年中国妖术大恐慌》，上海三联书店1999年版，第306页。
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