地方投融资平台债务的风险状态与控制，本文主要内容关键词为：债务论文,投融资论文,状态论文,风险论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F810 [文献标识码]A [文章编号]1674-2362(2011)02-0003-06
一段时期以来，各方面对日渐庞大的地方投融资平台债务及由此引发的财政风险极为关注。而现状与风险判断、前景或趋势展望、原因的多维解析、对策建议的提出等所有关键节点，人们都有广泛的争议。我们认为，我国地方政府投融资平台债务风险处在拐点位置，风险正在孕育但尚未成为现实，原因十分复杂但制度性原因为主，强调标本兼治但以治标为上。
1 对地方投融资平台债务风险程度的判断
所谓地方投融资平台指地方政府为给公共基础设施融资而成立的各类公司。其存在历史很长，但发达于2008年以后。我们对地方政府投融资平台债务风险的分析时点是2009年底。与许多领域的研究工作一样，我们对地方政府投融资平台债务风险的研究也碰到了数据问题，亦即数据混乱，权威性数据缺失。中国银监会主席刘明康在银监会召开的2010年第二次经济金融形势分析通报会议上说，2009年末地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元，同比增长70.4%。中金公司研究报告估计，2009年末我国地方政府融资平台贷款余额(不含票据)约为7.2万亿元，其中2009年净新增约3万亿元。高盛公司发布的报告称，我国政府2009年底总债务达到15.7万亿元，约占2009年GDP的48%，其中，主要是地方融资平台贷款及债务总计约7.8万亿元。财政部财科所所长贾康分析认为2009年底地方政府融资平台债务约8万亿元。鉴于这些数据来源的权威性相似，因此我们取其算术平均值7.6万亿元作为讨论基础。
地方投融资行为是准财政行为——行财政责、干财政事、扬财政名、揽财政过。[1]投融资平台的债务风险主要体现为它会对财政风险起到助推作用。那么，2009年底的投融资平台债务会将财政风险推高到什么程度呢？要得出科学的判断，必须首先确定债务风险的评价指标。在由内债系统和外债系统、借债能力系统和偿债能力系统、Hana Polackova Brixi政府债务矩阵[2]等构成的政府债务风险评价体系中，债务负担率(债务累积余额占GDP的比例)是使用最为频繁、最为广泛、概括性最强的判断指标。[3]目前公认度最高的债务负担率控制标准是60%，该指标来自1991年欧盟各成员国签订的《马斯特里赫特条约》，以此作为欧盟国家加入欧元区的三个入门条件之一。该比例控制线已经成为各国在制定财政政策、设计政策力度时的主要约束标准之一，也成为我们研判地方债务风险程度的主要参照。
我们可以从两个意义上理解债务负担率的60%的控制标准：一是将它作为绝对标准，即该标准适用于世界上所有国家，不管它们的发展水平、制度类型、财政状况如何；二是将它作为相对标准，即该标准有一定的适用条件，它仅适用于特定发展水平、特定制度类型，特别是特定财政状况的国家。
1.1 绝对标准
(1)地方投融资债务对全国财政风险的抬升程度。2009年我国GDP总量335 353亿元，全国财政总债务规模应当控制在201 212亿元(335 353亿元×60%)以下。2009年底我国财政实际债务规模约为184 238亿元，其中中央财政国债余额60 237.68亿元，代发地方债券2 000亿元，地方投融资平台债务76 000亿元，地方其他债务约30000亿元左右①，已从商业银行账面上剥离但依然挂在资产管理公司账面上的16 000亿元应补未补债务。全国财政债务负担率接近55%，其中地方投融资平台债务占据22.7个百分点，所持权重达到41%；同2008年底相比，全国财政债务负担率在48%基础上增加了7个百分点，但地方投融资平台债务激增使总负担率上升了9.2个百分点，其贡献率达到131%。但总体上说，地方投融资平台债务只是使全国财政债务负担率更加接近警戒线，并未突破控制红线。
(2)地方投融资债务对地方财政风险的抬升程度。对一个各级财政的独立性很强、地方收入对地方支出约束性极强的国家，人们一般将地方收入作为确定风险控制标准的主要因素，比如，我国2009年地方收入占全国收入的比例为47.6%，那么当年我国地方政府性债务的风险控制额度应当是95 777亿元(335 353亿元×60%×47.6%，或者干脆将全国的债务风险控制额度201 212亿元乘以47.6%)，亦即地方性债务负担率控制标准为28.5%。但是考虑我国地方财政的独立性太差，地方收入对地方支出的满足度只有54%，将近一半的支出通过中央转移支付来实现，而转移支付事实上也是地方收入的重要来源，因为我们在确定地方性债务的风险控制额度时必须将中央转移支付作为重要因素。2009年地方性财政收入与中央转移支付合计占全国财政收入的比例为88.5%。该年地方性债务负担率警戒线的计算过程如下：
地方性债务负担率警戒线=(地方收入+中央转移支付)/全国财政收入×全国财政债务负担率警戒线60%=88.5%×60%=53.1%
2009年度我国地方政府总债务约108 000亿元，包括中央代地方发债2 000亿元，地方投融资平台债务76 000亿元，地方其他债务30 000亿元。地方债务实际负担率32.2%，距离53.1%的警戒线尚有一定空间，其中，地方投融资平台债务是主体，所占比例达到70.4%；经计算，2008年底地方政府总债务为75 000亿元左右，负担率只有25%。在2009年增加的7个百分点中，地方投融资平台债务贡献程度与全国相同，达到131%左右。因此，即使地方总体债务尚未突破警戒线，但地方投融资平台债务激增依然要引起高度重视。
1.2 相对标准
从理论上分析，债务负担率标准与财政偿债能力存在直接关系，财政偿债能力主要取决于财政收入规模，特别是财政收入相对规模——财政收入占GDP比例。因此，债务负担率60%的控制线应当是与欧盟国家的财政状况相适应的。2004年欧盟14个主要国家(在欧盟15个最初国家中，只缺卢森堡的资料)财政收入集中率平均为43.7%②。鉴于我国近几年预算内财政收入集中率基本维持在20%左右，再加上政府性基金收入、预算外收入、土地有偿使用收入、社保基金收入等，2009年该比例达到32.2%，[3-4]相当于欧盟水平的74%，因此我国财政的债务负担率应当在45%左右。照此标准衡量，我国2009年债务负担率已经接近55%，跨越红线近10个百分点。其中最大的债务种类是地方投融资平台债务，因此，严格控制平台债务肯定是应有选择。另外，从地方债务负担来看，控制标准应当是40%(88.5%×45%)，实际水平达到32.2%，尽管尚有近8个百分点的上升空间，但对主要的地方债务项目——地方投融资平台债务必须尽力约束。
综上所述，地方政府性投融资平台债务尚未使财政风险发生质的变化，它在改善公共基础设施、优化经济社会发展环境等方面的积极效应，与其增加财政风险程度方面的消极效应相比，还是有正效应的；[5]但是，激增的债务规模，被压缩得所剩无几的上升空间，正在迅速蚕食着有限的正效应，如果得不到有效控制，很快会将财政风险推高至危机阶段。
2 地方投融资平台债务激增的动因分析
(1)阶段性原因。我国现在处于社会主义初级阶段，也是经济发展的起飞阶段和社会生活的转型阶段。经济快速发展，结构不断升级，人口频繁流动，生活质量跃升等，是该阶段社会经济运行的基本特征。但作为社会经济发展先行部门的基础设施和公共设施却相对滞后；交通紧张，出行困难；教育紧张，求学艰难；医疗资源紧张，医患关系恶化；煤电油运紧张，拖累经济发展等。地方政府是这些基础设施和公共设施的重要供给力量，采取一切措施，调动一切积极因素，加长这些制约社会经济发展的“短板”，是地方政府不能回避的责任。搭建地方投融资平台，开发各种投融资渠道，对缓解基础设施和公共设施的短线制约度，是有积极作用的。
(2)财政性原因。现行财政体制使地方政府不可能从一般预算资金中安排足够的公共建设资金。1994年分税制改革的最大贡献是将中央与地方的收入比例由上年的22：78改变为55.7：44.3，但支出责任划分一直稳定30：70左右，2007年甚至达到77%。[6]尽管中央财政通过转移支付勉强实现了地方财政账面上的收支平衡，但财力性转移支付大多用于“人吃马喂”，建设性资金大多属于专项转移支付，地方政府相机抉择的能力非常之弱。在如此财力分配格局下，地方政府要解决当地基础设施和公用设施供给不足问题，只能诉诸财政投融资方式和其他非预算内资金。当然，增势迅猛的土地收益也为地方投融资平台债务提供了爆发的可能性条件。在“土地财政+融资平台+打捆贷款”的基本模式中，政府依托巨额土地收益建立的土地财政是该模式存在的物质基础。[7]具有增值潜力的土地一方面具有储备抵押和贷款融资的功能，另一方面也是将来真正履行偿债责任的主要资金来源。
(3)管理性原因。地方投融资平台企业形式上的独立性，这些债务转换为财政现实债务的或然性，使得地方投融资平台债务长期游离于现行财政体系之外，管理信息缺失，透明度极低，数据口径混乱，管理很不规范，预警体系更是无从谈起。尽管财政部门在制度上被明确授予全面管理政府债务的职能，但事实上由于举债建设现象在地方各级政府及其职能部门普遍存在，涉及部门利益问题，统筹规范债务管理难度很大，地方财政部门只能对部分直接由财政部门偿还的债务进行管理，地方人大也没有对这部分债务融资履行监管职能，更谈不上引入社会公众参与的体制和机制。
(4)职能性原因。我国地方政府是对当地几乎所有事务负责的“无限责任”政府，其“潇洒”程度远不及西方国家的地方政府，财政支出中扣除名目繁多的经常性支出外，很难剩下可由地方政府相机使用的建设性支出了。西方国家地方政府的“潇洒”，一方面体现在地方收入和支出的高度匹配上，如美国2001年州和地方收入占全部财政收入的38%，地方支出占全部支出的39.1%，[5]地方公共工程支出(如交通运输建设支出)作为经常性支出项目，已经获得充分的资金满足，无需通过搭建投融资平台去“曲线融资”；另一方面西方国家大多是发达国家，基础设施和公共设施供给比较充分，地方政府公共投资的压力很小；又兼西方国家地方政府的职责范围很是清晰，职能内容简单。[8]反观我国地方政府，从宏观到微观，从经济到民生，从单位到家庭，从发展到稳定，事无巨细，都是地方政府的实际管理对象，由此又导致地方政府管理机构庞大。不难想象，有限的财政资金要在如此多的项目间进行刚性分配，还能有多少资金用于基础设施和公共设施建设。
(5)机制性原因。地方投融资平台债务激增与我国地方官员的物化型、扩张型、量化型考评机制存在直接关系。在我国地方政府官员中，GDP情结、政绩工程情结、形象工程情结，甚至“傍大款”情结等是根深蒂固的。尽管目前正在大力推行的地方官员和地方政府考核办法中，指标体系更为完善，考核方式更加多元，约束性指标更加突出，但依然难以撼动经济增长速度、结构调整力度、引资增长幅度、基础设施和公共设施改善程度等硬指标的主体地位。而且，这些硬指标的实现程度很大程度上可以左右其他指标的评价程度。因此，地方政府为了增加本地经济规模，改善地方形象，提升公共服务水平，无不极力打造地方投融资平台，做大地方投融资规模，这也是提升经济总量，并在地方社会经济发展中打上特定官员标志的最为便捷的方式。
(6)转轨性原因。我国正处在体制转轨阶段，市场经济体制正在成为经济运行的主导力量，但传统体制迟迟不肯退出历史舞台。经过不断传承的政府官员最熟练的还是传统体制那种直接干预经济生活，特别是直接介入投资领域的方式方法。而多年形成的思维和体制惯性也使这种方式操作起来畅通无阻。面对汹涌而来的金融危机，面对基础设施和公共设施长期供给不足的现状，我国地方政府习惯性地入主公共投资领域，直接组建大批投融资平台企业，而不是将公共投资责任在各种社会主体之间做实质性分配，平台企业也习惯性地将自己的所作所为与政府职能联系在一起，将自己定位在政府的“派出机构”。地方政府也习惯性地、理直气壮地要求银行等为平台企业融资，而金融机构不仅自己无力抗拒，也习惯性地顺从地方政府，满足平台企业的融资要求。不难想象，在这样的体制背景或制度土壤上，地方政府的投融资行为肯定会顺利地做大、做强，而且只要中央稍微开个口子，或者是释放一些鼓励性信息，地方政府的投融资热情必得到极大迸发，甚至其中潜藏着极大的地方财政风险也在所不惜。
(7)周期性原因。以官员任期制为基本特征的政治周期也对地方投融资债务风险产生重要影响。本届政府极力融资搞建设，偿债责任却转嫁给下届乃至多届后续政府；本届政府风光无限，后续政府苦不堪言。这是地方投融资债务演变中的普遍现象，是一种以地方政治周期为根据的“蛛网效应”。在地方官员的偿债效率(地方债务的下降力度)和借债效率(地方债务的上升力度)之间，会发生三种不同的蛛网效应，分别见图1、图2、图3。如果一届政府既付利息，又陆续偿付本金，地方债务规模逐渐减少，蛛网效应呈现“收敛型”；如果一届政府只付利息，不偿付本金，地方债务规模维持不变，蛛网效应呈现“封闭型”；如果一届政府既不偿付本金，也不支付全部利息，地方债务规模越来越大，蛛网效应呈现“发散型”。[9]
图1 收敛型：偿债效率(R)大于借债效率(B)时的地方债务变动趋势
图2 封闭型：偿债效率(R)等于借债效率(B)时的地方债务变动趋势
图3 发散型：偿债效率(R)小于借债效率(B)时的地方债务变动趋势
(8)政策性原因。国家为应对国际金融危机而推出的“双松”政策组合是地方投融资平台债务激增的直接原因。积极财政政策的核心内容是4万亿综合投资计划，适度宽松的货币政策主要体现为贷款投放量的天量增长。在4万亿投资计划中，中央财政承担了1.18万亿的出资数额，其余主要由地方负责提供。中央财政财力雄厚能够相对轻松地履行出资责任，但地方财政的实际出资能力则逊色得多。国家发改委调研结果显示，2009年中央投资项目的地方配套任务中，地方资金缺口达到50%以上。据国家审计署发布《审计情况》披露，截至2009年3月底，审计抽查的18个省(自治区、直辖市)335个新增投资项目，中央投资资金平均到位率为94%，但有些项目地方配套资金到位率仅为48%。适度宽松的货币政策为地方政府提供了配套资金的绝佳来源，适度宽松的货币政策也使融资成本大幅度降低。中国人民银行连续五次降息，一年期贷款利率降至5.31%，十年期利率降至5.9%，均为几年来最低点，并连带债券利率持续走低，这也给地方政府投融资规模膨胀提供了条件。
3 缓解地方投融资平台债务风险的对策建议
3.1 强化债务总量控制
要制约地方政府过度负债、盲目投资的冲动，让投融资平台成为一个受约束的平台，就需要建立一个地方政府债务规模控制机制，使地方债务规模必须与财力相匹配。[10]在这方面，可以借鉴成熟市场国家管理地方政府债务的各项指标及其标准，从地方投融资平台债务的使用效率、借债能力、偿债能力等角度，建立投融资平台债务的硬约束指标。根据前文的指标，我们计算出地方性债务负担率应控制在40%～53.1%(相对标准和绝对标准之间)。2009年我国地方政府总债务为108 000亿元，地方实际债务负担率32.2%，由此计算出绝对地方性债务规模控制区间应大致在134 161亿元(108 000亿元×40%÷32.2%)至178 099亿元(108 000亿元×53.1%÷32.2%)之间。如果比照2009年地方投融资平台债务占全部地方性债务70.4%的比重，则地方投融资平台债务规模应维持在94 449亿元(134 161亿元×70.4%)至125 381亿元(178 099亿元×70.4%)之间。2009年地方投融资平台债务为76 000亿元，也就是说今后几年地方投融资平台债务大约只有18 449亿元(94 449亿元-76 000亿元)至49 381亿元(125 381亿元-76 000亿元)的上升空间。考虑到相对指标更具科学性和现实性，我国地方政府投融资债务的上升空间应在两万亿元左右。如果2010年融资控制力度不到位，有限的上升空间将被蚕食殆尽。因此硬化总量控制，严格指标管理，经济手段和行政手段相结合，将地方投融资债务规模控制在合理区间内。
3.2 实行债务分类管理
地方政府投融资债务管理中要区别不同类型和不同性质的融资平台，实行分类管理，纯公共性项目、准公共性项目和市场性项目分别核算，分别融资。[11]完全没有经营性收入的纯公共性项目，如城市道路和桥梁，城市广场，公共文化、娱乐、体育设施等，这类项目投资目的主要是取得社会效益，其投资的资金来源应主要是财政资金。准公共性项目，部分经营性收入，但不能完全自负盈亏，除了项目资本金需要财政投入以外，还需要财政在盈亏上给予差额补贴。对于有经营性收入的市场性项目，如建设高速公路以及城市供水、供电、供热、供气等，这类政府投资平台公司以自负盈亏，只有项目资本金靠财政来投入，其余主要通过向银行贷款等途径来满足项目建设所需资金，并可以用项目建成后产生的收益来偿还银行贷款的本息。
3.3 推动地方投融资行为市场化
目前，地方投融资平台筹资渠道比较单一，主要以政府信用担保的银行贷款为主，这就造成了资金来源单一、结构不合理、抗风险能力差等问题，因此应发挥市场在基础设施融资方面的作用，降低投融资风险。[12]尝试市场化水平高的公司债、股权融资方式、产权交易方式等多渠道募集资金，通过产权交易平台和资产管理公司等途径整合投融资平台公司，提高风险的防范能力。要积极研究降低政府投融资平台中信贷融资的比重，调整融资结构、分散融资风险，降低融资成本，探索项目融资、民间融资、股权融资、债权融资等直接融资方式，可借鉴发达国家经验允许地方政府发行地方公债，如发行债权收入专门用于城镇基础设施建设的市政债券。在进一步完善信用评级体系和风险定价机制的基础上，鼓励信用较高、资产规模较大的政府投融资平台通过银行间市场发行短期融资券、中期票据、企业债等方式市场化募集资金。
3.4 保持银行相对独立性
我国的特殊国情决定了财政风险与金融风险的高度相关性，财政风险和金融风险互为险源，财政和银行的资金犬牙交错地相互联系着。这在当前的表现就是地方政府过度干预市场和金融体系，用财政政策“捆绑”货币信贷政策。不少银行在信贷争夺战白热化和地方政府提供变相信用担保的情况下，为获得更多资源而不惜放松贷款审查，甚至降低贷款门槛，导致2009年上半年信贷井喷，为财政金融风险的相互转化埋下了祸根。为了及时化解这类风险，必须淡化政府对银行的控制关系，商业银行不必主动迎合宏观经济政策要求，从而使商业银行保持自身的相对独立性，防止地方政府借经济救助之名绑架货币信贷政策进行超预期的扩张，最终导致银行不良资产的大幅上升。有关金融监管部门也应会同各商业银行主动加强对地方政府投融资平台的风险监测、评估与管理，推进更为审慎的风险管理措施，主动从风险较高的投融资平台退出，同时采取有效的风险缓释手段，如建立专项准备金等，将投融资平台贷款规模及风险控制在适度范围内，防止信贷风险过度累积引发财政风险。
3.5 提升地方政府财政能力
今后，在调整中央和地方财权事权关系时，应适当上移部分地方政府基本公共服务事权。[13]凡属中央和省政府承担的财政支出，中央和省级财政应切实加大财力保障力度，不得转嫁给市、县财政。要建立地方政府的稳定财源，一方面使得与土地有关的税收和资源税真正成为地方财税的主税、强税，另一方面尽快建立与完善财产税，使之逐步成为地方政府主体税种。目前我国尚无真正意义上的财产税，地方政府往往通过整理某一地块再出让该地块土地使用权的方式获取回报，是一种先投资、后回报，一次性回报、缺乏后续收益的公共投资模式，无法形成地方政府“融资—投资”的良性循环，还极易受到房地产市场波动的影响。因此，建立财产税制可以改变地方政府过度依赖“土地财政”的模式，以现有房地产作为存量税基，可保证地方融资能力不受太大房地产市场波动的影响。如此一来，在确保地方政府有稳定的税收收入的同时，也可以为投融资平台贷款的偿还提供一个新的渠道。
注释：
①据审计署审计长刘家义向十一届全国人大常委会第十五次会议作的审计工作报告，审计调查18个省、16个市和36个县本级的地方债务总额为2.79万亿元，除去投融资平台企业债务1.45万亿元，其他债务则为1.34万亿元。考虑到审计样板的比例，以及财政部财科所课题组对2007年底地方债务总规模约4万亿的估计(其中包括1万亿左右的地方投融资平台债务)，我们估计2009年底其他地方债务约3万亿7元。
②根据[美]大卫·N·海曼著，张进昌译《财政学：理论在政策中的当代应用》第12-13页资料计算得出。
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