冷战后美国反扩散政策的演变及其对国际安全的影响，本文主要内容关键词为：美国论文,战后论文,其对论文,政策论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、反扩散的定义
反扩散（counter-proliferation）是20世纪90年代初美国提出的关于军控与裁军问题的新概念，而国际社会中大多数国家一般仍采用防扩散（nonproliferation）的提法。二者之间最明显的差别在于前者强调先发制人，具有主动性和进攻性；后者则以预防为主，具有一定的被动性。从美国近十几年来的官方文件和学术刊物来看，反扩散一词已替代防扩散大行其道。它既能反映出美国军控与裁军政策的根本性转变，也能印证美国国家安全战略和对外政策的根本性改变。
根据美国的解释，反扩散包括发现与监视、准备遂行反扩散行动、进攻性行动、积极防御和消极防御等，其目的是“打败威胁使用或使用大规模杀伤性武器对美国、美军和美国盟友进行的袭击”。防扩散包括外交、军控、多边协议和出口管制等行动，其目的是“通过劝阻、阻止敏感技术、材料和专业知识的获取或分配来保证大规模杀伤性武器不被扩散”。① 在实际操作中，国防部负责制订反扩散战略，国务院负责制订防扩散政策。美国空军反扩散研究中心主任巴里·施奈德（Barry Schneider）曾形象地将防扩散和反扩散比喻为“外交官的天鹅绒手套”和“军人的铁拳”②，因为在强调防扩散时，表明仍存在着不扩散的希望，因此可借助条约、准则或项目等进行约束和规范，这主要是对武器扩散的现实和前景做出的一种多边的外交政策方面的努力；而在强调反扩散时，表明扩散即将、正在或已经完成，条约和准则已无济于事，唯一的选择就是采取更主动的措施，这主要是威慑、制裁和防御性措施（如反弹道导弹防御和使用生化武器的进攻），还包括在冲突中使敌人的大规模杀伤性武器“失能”或“被毁”③ 的能力，必要时可动用武力手段。
通过以上比较，可得出此定义，反扩散是指美国在防扩散努力一旦失败的情况下而采取的军事威慑、防御和打击措施，其政策重心在于加强研发对扩散行为和结果的发现和军事打击能力，以及与拥有大规模杀伤性武器及其运载工具的对手发生冲突和对抗时的防御和进攻能力。
二、冷战后反扩散政策的出台
早在二战和冷战期间，美国就有反扩散的主张和举动，但那仅仅是对现实核扩散行为所作的被动反应，并没有上升到军事战略的高度。除了在冷战高峰时期外，反扩散政策也很少被纳入国家安全战略的范畴，所采取的措施也始终没有超出防扩散的范畴。真正意义上的反扩散政策酝酿于老布什政府的后期，成形于克林顿执政期间。在海湾战争开始前，由于已经意识到大规模杀伤性武器扩散对美国会构成威胁，老布什政府开始探索新方法以应对日益恶化的扩散形势。他要求国防部“发展对付扩散者的新能力，包括采取‘先发制人’行动的能力”④。海湾战争中，以美国为首的多国部队对伊拉克所谓的核设施进行了毁灭性打击，至此，传统的防扩散战略中注入了主动行动的思想。
把反扩散写进国家战略的是克林顿政府。1993年9月27日，美国白宫新闻办公厅在其发布的《不扩散和出口控制政策》中声称：“我们将在情报搜集和分析以及防务计划中给予扩散问题更高度的重视，以保证我国武装力量的结构和军事计划能应付世界各地大规模杀伤性武器和导弹扩散的潜在威胁。”⑤ 这是美国政府首次提出以武力对付大规模杀伤性武器扩散的思想。同年10月，美国国防部在其公布的《防务全面审查报告》中突出强调了反扩散努力。报告指出，美国利益面临的4大危险之首是核生化武器的扩散，“包括与核生化武器扩散相关的危险，也包括与储存在苏联的大量上述武器相关的危险。”⑥ 因此，美国必须保持对试图使用这些武器打击美国的敌人进行报复的能力，继续强化防御和军事威慑能力。在防扩散努力和与前苏联合作减少威胁（cooperative threat reduction）的努力失败后，美国将集中于反扩散努力。国防部尤其强调要提高情报质量，建设多用途部队，发展导弹防御系统，改进被动式防护措施（如个人防护设备、解毒剂等），降低军队在受到核生化武器袭击时的脆弱性，发展技术以准确发现向美国运输武器的恐怖分子。12月7日，国防部长莱斯·阿斯平（Les Aspin）在一次演讲中公布了当时正在拟定的“反扩散倡议（Counterproliferation Initiative,CPI）”。由于认识到扩散行为仍将存在，传统防扩散努力存在不足，阿斯平提出此倡议的核心就是要“发展应对新威胁的新军事能力”，强调只有“将预防和防护相结合才能圆满地攻克（扩散）难题。”⑦ 此举标志着美国反扩散战略的正式出台。
在具体的政策实施上，克林顿政府首先成立了有关领导机构，美国国防部设置一名专门负责核安全和反扩散的助理国防部长，参谋长联席会议设立对付扩散的军事计划和战略考虑的协调部门；积极发展新军事能力，研发能够打击大规模杀伤性武器设施或掩体的新型武器，建立导弹防御体系以保护美国和盟国的安全；强化本国和多边出口管制，完善现有国际出口管制体制；利用说服和威慑的方式，使扩散者明白他们的冒险在美国强大的报复力量的反击下肯定是得不偿失；广泛动员国际社会和各种力量，强化国际公约和法规，施加外交、经济乃至军事压力遏制扩散。⑧
归纳起来看，这一时期的反扩散政策仍然没能摆脱冷战时期防扩散的阴影。在实施对象方面，虽然美国也注意到了恐怖分子的威胁，但仍把前苏联看作是最主要的危险。在采取的措施方面，美国的重点是建立战区导弹防御系统，进一步加强威慑力量，对国际不扩散体制寄予了更高的希望。在反扩散政策的地位和作用方面，美国政府仍然强调传统的防扩散努力，认为推出“反扩散倡议”的目的是以军事手段强行遏制扩散，确保防扩散的顺利进行。阿斯平认为政府所做的只是“在预防任务的基础上增加了防护任务”⑨，其基调仍然是“防”，“反”更多地停留在宣传上。
三、冷战后反扩散政策的强化
小布什上台后从理论和实践两方面强化了反扩散政策的地位和作用。“9·11”事件的爆发促使美国政府对自身面临的威胁重新做了定义和排序，继而在国家战略和军事战略方面做出了相应调整。2002年6月1日，小布什在西点军校的演讲中将美国面临的最大危险定义为“激进主义与技术的危险结合”，“一旦核生化武器以及弹道导弹技术扩散，就连弱国或弱小组织都能获得袭击强国的灾难性能力。我们的敌人已经宣布了这种意图，而且我们已经发现他们正在谋求获得这些可怕的武器。他们想拥有讹诈、伤害我们及我们朋友的能力，我们将用尽一切力量对付它们”。⑩ 在不久后出台的《国家安全战略报告》中，小布什政府详细阐述了美国对抗大规模杀伤性武器的全面战略，并强调美国必须有备无患，采取“先发制人”的行动，“在无赖国家和受其庇护的恐怖分子有能力对美国及其盟国和友邦进行威胁、或使用大规模杀伤性武器之前制止他们”。（11） 至此，“先发制人”不但成为美国的国家安全战略，也成为其反扩散政策的基本指导思想。
根据新的安全战略，美国白宫在2002年12月11日向国会提交的《应对大规模杀伤性武器的国家战略》报告中，以政府文件形式正式宣布，如果美国遭到大规模杀伤性武器袭击，将使用包括核武器在内的“压倒性力量”进行报复。这是美国首次针对大规模杀伤性武器制订的专项战略，表明今后制止大规模杀伤性武器的扩散和使用将成为美国国家安全战略的重点之一。报告确立了美国应对大规模杀伤性武器专项战略的三大支柱：完善反扩散措施，强化不扩散机制和对大规模杀伤性武器使用的后果进行有效的善后管理。（12） 其中反扩散主要包括阻断、威慑、防御和慑止措施。特别值得注意的是，对于使用大规模杀伤性武器攻击美国及其盟友的敌对国家或恐怖组织，美国将采取新的威慑战略——保留采取一切可供选择的手段予以反击的能力，包括使用核武器。美国将采取“主动防御”的措施，包括对敌对国家和恐怖组织采取“先发制人”的军事打击。
2003年春，美国以伊拉克拥有大规模杀伤性武器和萨达姆政权与恐怖组织有联系为由，发动伊拉克战争，推翻萨达姆政权，伊拉克成为小布什政府反扩散理论的实验场。在其他的一些具体实践上，小布什政府谋求建立以反扩散为主的多层次防御和打击体制，如研发小型核武器和部署导弹防御系统以加强反扩散能力。为了扫清法律障碍，对外小布什政府宣布退出《反导条约》，反对《生物武器公约》，阻挠《裂变材料公约》，拒不批准《全面禁止核试验条约》；对内废止1993年《斯普拉特——弗斯法案》中关于研究低当量核武器的禁令。为了争取经费支持，小布什签署了《2004财年国防授权法案》，确定投资1500万美元用于研发“坚实型核钻地弹”（13）；美国国会也在2004～2009财年防务预算规划中提出累计拨款550亿美元，加速发展和部署导弹防御系统。美国还通过依靠自愿、非正式“志愿者联盟”的方式，谋求以武力阻止扩散，如2003年5月提出的“扩散安全倡议（PSI）”（14） 和2004年3月提出的“地区海上安全倡议（RMSI）”。
小布什政府的反扩散政策可简单归纳如下：在实施对象方面，美国已经确认首要目标是“无赖国家”和恐怖组织，但是美国并没有放弃进一步限制中、俄等潜在对手。在反扩散的地位和作用方面，美国一方面已经将反扩散作为首要支柱而加以强调，建立了以“反”为主、“反、防、管”三位一体的机制，另一方面力图减轻对国际不扩散机制的依赖，建立美国主导、以欧亚盟友为主要成员的所谓“全球反扩散联盟”，塑造美国能够主导和控制的新的反扩散机制。在反扩散的措施上，美国一方面在不放弃威慑战略的情况下采取“先发制人”的手段，对扩散者实施武力打击，并将打击重点放在推翻进行扩散的某个政权上；一方面将反扩散措施与军备建设和本土防御相结合，推进导弹防御和其他高新技术的研发。
四、对国际安全的影响
美国加强反扩散能力、增加对有关国家的军事压力、建立反扩散机制拦阻大规模杀伤性武器扩散等做法，客观上对遏制当前大规模杀伤性武器的扩散具有一定的积极意义。但从长远来看，美国所强化的反扩散政策，对世界军控与裁军形势和国际战略稳定带来了一系列负面影响。
首先，美国单边主义的反扩散政策严重冲击了国际不扩散体制。以前美国主要是依靠国家防扩散机制及同盟关系，对有关国家的武器扩散进行限制和施压。小布什政府在《应对大规模杀伤性武器的国家战略》中虽然也指出要强化以条约为基础的国际不扩散体制，但在实践上却更注重发展美国自身的反扩散能力，强调采用先发制人的军事手段来反扩散，这实际上严重削弱了国际不扩散体制的有效性。尤其是美国研发和使用小型核武器的新的核政策，对《不扩散核武器条约》造成了严重冲击。国际原子能机构负责人巴拉迪对此曾指责说：“这确实发出了绝对错误的信息，即我们并不是朝着裁军方向前进，而是背道而驰。”对此，美国国会10位民主党参议员也致函小布什，指责其核政策对国际核裁军的根本基础构成威胁，而且破坏了已经持续了33年的国际核不扩散努力，打破了《不扩散核武器条约》中艰苦维系的脆弱平衡。
其次，美国加快发展新型战略力量可能引发国际军备竞赛。尽管美国发展小型核武器和导弹防御系统的借口是针对那些有研制大规模杀伤性武器意图和能力的“无赖国家”，但实际上是在扩展其核武库，这对核大国之间的军事关系产生了重大影响。既然美国可以研制新一代小型核武器，并可能像常规武器一样加以使用，其他国家同样也可以随之开发“实用型”核武器和新型弹道导弹，这必然会引发核大国间在更高技术层次上的军备竞争。2003年11月26日，俄罗斯武装力量第一副总长巴卢耶夫斯基就表示，俄罗斯将根据美国使用核武器的计划修改本国的核战略，并不会销毁核武库中的战术导弹。美国蒙特雷国际研究学院防扩散研究中心学者菲利普·萨恩德斯（Philip Saunders）认为，部署导弹防御系统将使俄罗斯放慢原本可能加快的核裁军步伐，并可能使其他国家发展更多的核武器来对付美国。（15） 实际上，世界各主要军事力量正越来越热衷于研发、部署导弹防御系统。2006年11月27日，印度首次成功实施了导弹拦截试验，声称掌握了拦截弹道导弹的技术能力。28日，北约组织启动研制“主动分层战区弹道导弹防御计划”的“大脑”——“集成试验平台”项目。专家认为这意味着北约将在2010年前建成“导弹防御伞”。面对来自美国在欧洲部署导弹防御系统的压力，俄罗斯以攻为守，采取非对称手段，发展攻破美导弹防御系统的武器。通过修改核战略，重点发展高性能导弹攻击武器。（16）
再次，美国在处理扩散问题上的双重标准导致国际及地方防扩散斗争日趋尖锐。美国一方面维持着庞大的核武库，谋求发展新型核武器，另一方面却又不准其他国家发展核弹等大规模杀伤性武器，并且还放弃了不对无核国家使用核武器的安全承诺，明确将其中有关国家列为核打击对象。这种“只许州官放火，不许百姓点灯”的做法实际上已经打破了条约中规定的权利与义务平衡，使其他无核国家可能因为没有核安全感而发展核武器。正是出于这个原因，在2005年5月举行的第七届《不扩散核武器条约》审议大会上，“以马来西亚和阿尔及利亚为代表的广大无核国家要求有核国家做出有法律效力的承诺，无条件不向无核国家使用核武器，但这一建议遭到美国的拒绝”（17）。这种双重标准还表现为美国在反对全球无核化时，根据自己的战略需要，指定某些国家（如朝鲜、伊朗等）无核化，却通过纵容乃至支持它的一些盟友（如以色列、日本、印度等国）的核武器研究、制造，允许某些国家有核化。应该说，在中东核问题上，伊拉克与伊朗之所以要发展大规模杀伤性武器，其主要原因是基于以色列的核威胁，但美国却因与以色列的关系默认了其核国家的事实，一直没有要求以色列签署《核不扩散条约》，相反对两伊的核设施却是先除之而后快。在对印巴核武的发展问题上，美国则出于牵制中国或“反恐”的需要而采取了容忍的政策。在朝核问题上，朝鲜最终进行地下核试验的一个重要原因，就是美国不允许朝鲜发展核武器但却为日韩提供核安全保护的双重标准。
最后，美国谋求建立反扩散的全球新规则对现行的国际法和国际准则提出了挑战。美国今后推进反扩散战略的新动向很可能是：在加强单边反扩散的同时谋求建立以“扩散安全倡议”这类“非正式联盟”为突破口的国际反扩散新规则。虽然目前“扩散安全倡议”并未强调在公海实施拦截，但美国一直在谋求达成国际协议，赋予其这一权力。这就与传统的国际法和国际准则相背离。如1982年的《联合国海洋法公约》虽然允许在船只所悬挂国旗国的批准下（不包括无国籍、海盗、运送奴隶或非法毒品的船只），有关国家可在公海上拦截和登船检查，但在公海上实施拦截、检查和没收，仍然是超越了国际海洋法所赋予的权限。其一，上述情况仅限于海盗、贩卖奴隶、无国籍船舶等几种行为，运载大规模毁伤性武器并不在此例。其二，在公海实施拦截既有悖于现行国际法的无害通行，也有可能引发与被拦截国的国际冲突。其三，拦截行动违反长期以来国际社会共同遵守的“航海自由”原则。其四，尽管《不扩散核武器条约》、《禁止化学武器公约》、《禁止生物武器议定书》等条约均规定缔约国不得向他国扩散大规模毁伤性武器，但并未赋予缔约国对其他国家检查的权利。（18） 比如，对于像朝鲜、伊朗这样的非《核不扩散条约》或《导弹技术控制机制》签字国的国家，它们之间运送核材料或导弹并不是非法的。另外，让许多国家更为担心的是，一旦赋予美国相关权力，其可能借口阻止大规模杀伤性武器扩散而在根本不知会相关国家的情况下，“先发制人”侵入其领海，从而引发危机和冲突。
应该明确的是，既然国际社会的防扩散努力其目的是增进国际安全与稳定，美国作为其中的一员，理应使其所制订的反扩散政策符合国际惯例，绝对不应该制造危害国际安全的又一动荡源。采用军事手段、拦截等方式只会引起众多复杂问题，造成严重后果。
注释：
①Chairman of the Joint Chiefs of Staff,National Military Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction,13 February 2006,p.29.
②Barry Schneider,Future War and Counterproliferation:U.S.Military Responses to NBC Proliferation Threats,( Westport:Praeger Publishers,1999) ,p.51.
③Les Aspin,Report on the Bottom-up Review,October 1993.
④Counterproliferation History,http://www.counterproliferation.org/history/index.html.
⑤The White House Office of the Press Secretary,Fact Sheet on Nonproliferation and Export Control Policy,http://www.rertr.anl.gov/REFDOCS/PRES93NP.html.
⑥Les Aspin,Bottom-up Review.
⑦Les Aspin,Speech to the National Academy of Science on Counterproliferation,7 December,1993.
⑧刘金质：《冷战后美国的防扩散政策》，载《国际政治研究》，1998年第1期，第40页。
⑨Les Aspin,Speech to the National Academy of Science on Counterproliferation,7 December,1993.
⑩中国现代国际关系研究所美欧研究中心：《反恐背景下美国全球战略》，北京：时事出版社，2004年版，第524-525页。
（11）The White House,The National Security Strategy of the United States of America,November 2002,pp.14-15.
（12）The White House,National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction,December 2002,p.2.
（13）Fred Barbash," Bush Signs Defense Authorization Bill" ,Washington Post,November 24.
（14）作者倾向于将Proliferation Security Initiative译作“扩散安全倡议”，关于这一术语译法的讨论参见杨明杰：《“扩散安全倡议”评估》，载《现代国际关系》，2003年第10期，第40页和第45页。
（15）李根信主编：《2004年国际军备控制与裁军》，北京：世界知识出版社，2004年3月版，第28页。
（16）张帆：《导弹防御继续升温，军备竞赛愈演愈烈》，《光明日报》，2006年12月11日。
（17）许辉：《“不扩散”效力减弱》，《世界知识》，2005年第12期。
（18）李根信主编：《2004年国际军备控制与裁军》，世界知识出版社，2004年版，第81-82页。