农村经济社会发展进程中政府行为存在的问题与对策，本文主要内容关键词为：经济社会论文,对策论文,发展进程论文,农村论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在充分肯定政府对农村经济社会发展的巨大推动和积极引导作用的同时，我们也应该看到，无论在政府职能、行为还是政府组织体制和干部队伍建设上，都存在着一些问题，这些问题制约了政府的应有功能，进而阻碍了农村经济社会的发展。
（一）政府职能转变相对滞后
政府职能转变相对滞后，主要是指政府特别是地方政府职能转变滞后于农村改革发展的客观需要，它主要有二种表现：一是突出表现为一些地区的政府没有根据农村市场经济发展的需要来转变职能。各级政府职能转变和农村经济的发展还处在一个初级阶段上，其中有些原来潜在的问题正在变得越来越尖锐和越来越突出。如地方政府特别是基层政府过分直接地介入农村经济的微观运作层次，相对忽略了宏观管理的职能；地方政府成为具有自身利益的一个经济行为主体，从而在不同程度上忽略、扭曲、或者放弃了公共管理方面的职能；地方政府的行为中带有过分明显和直接的地方利益动机，从而在不同程度上与其他方面的利益和整体的利益发生这样那样的冲突。所有这些问题，已经开始对一些地区的农村经济和社会的更进一步发展产生阻碍作用。
职能转变相对滞后的第二种表现是一些地方政府特别是基层乡镇政府的管理和政治职能失调，某些基层领导干部在思想观念上始终跳不出“左”或者右的圈子，在实际工作中还不能正确处理好发展生产力与行使政府政治职能这两者之间的关系。如某些乡镇还没有把工作的重心转到以经济建设为中心的轨道上来，却片面性强调“农村稳定”；与此相反，也有些地区则以“发展社会生产力，促进农村经济发展”为借口，对“脏、乱、差”的社会风气和“黄、赌、毒”的丑恶现象熟视无睹，对车匪路霸麻木不仁，对危害农民、集体、国家利益的犯罪分子打击不力。
（二）农村基层政府条块分割、职能不全
十多年的分权让利改革虽使乡镇政府拥有了较大的管理权，调动了乡镇政府发展本地经济的积极性。但下放给乡镇的权力又受到条块分割的严重制约。据我们调查，除个别贫困地区县直有关部门派到乡镇的“几大员”之外，其余多数地方的县直部门都在乡镇设有分支机构，如工商所、税务所、公安派出所、交通管理站、供电站、农技站、经营管理站、物资供应站、煤炭管理站、仪器站、防疫站、文化站、邮电所、粮管所、信用社等十多个机构。这些单位工作在乡镇，为当地的经济发展和社会发展服务，但乡镇政府对他们的工作却不能过问，对其人员无权管理，难以协调他们之间的工作，难以纠正他们的卡农、吃农等不正之风。
（三）政府行为不规范加重了农民负担
一些地区地方政府的不合理、不规范的政府行为给农民的利益，主要是经济利益造成了不同程度的损害，主要表现为近几年来农民负担过重，导致了农民与县乡政府更为直接的利益摩擦和利益冲突。有些地方政府特别是基层政府在执行政务时，不是根据国家的政策和法律，往往搞“人治”，凭“经验”办事。如有的县、乡领导在执行政策时，不顾农村群众的实际情况和根本利益，片面追求“高速度”、“高指标”、“高积累”，给农民群众造成数十万上百万乃至上千万元的损失；也有的乡镇干部为显示其“优异成绩”或向上级表明有才干，拒不执行中央多次下发的减轻农民负担的文件，肆无忌惮地向农民强行乱集资、乱摊派、乱收费。据我们调查，有的地方的提留公然超过国务院明文规定的“不得超过农民上年纯收入5%”的规定，竟达到15%、25%甚至50 %以上。加上各级政府机构臃肿，超编现象严重，缺乏法律约束。超编的费用一旦无法解决，就会转嫁到农民头上。
（四）以脱离实际的经济数字指标来衡量地方政府特别是县乡领导的政绩
我们在调查中发现，许多地区都把数字指标特别是经济指标完成情况当作衡量县、乡领导政绩，决定其升降去留的一项重要指标。这些指标是自上而下制定的，指标制定后逐级分解并落实任务和责任到人，实行所谓数字化管理。这种数字化管理方式的弊端已日渐暴露出来。弊端之一是数字指标严重脱离各地实际，束缚基层政府的自主权，迫使他们弄虚作假，造成“干部出数字，数字出干部”的恶性循环。在数字指标完成情况上弄虚作假几乎成为县、乡干部应付上级的一个通行的做法；弊端之二是县特别是乡镇领导及机关干部大部分时间精力都用在完成上级部署的各项任务指标及应付各种检查评比上，难以深入了解当地农村经济和社会发展的实际要求，并为农民多做一些兴利除弊的实事和好事。其结果是许多农村基层干部尽管终日辛辛苦苦，忙忙碌碌，但当地群众仍然认为他们是浮在面上的干部，没有想群众之所想，急群众之所急，因而对他们颇多怨言。
（五）农村基层干部的素质与能力有待提高
一些地区农村基层干部在素质和能力上存在的种种问题成了制约当地经济社会发展的一大障碍。在思想作风素质上，有的想问题、办事情不能量力而行，超出了群众的承受能力；有的领导图享受、讲排场，摆阔气，用公款大吃大喝；有的在调整农民承包土地，发放计划生育指标、批宅基地等方面优亲厚友，搞内外有别；有的不做细致的思想工作，对农民动辄罚款、赶牲口、搬家具，甚至打骂群众等。在工作能力上，突出表现为一些基层干部领导经济工作的能力与市场经济发展形势不相适应。一是缺乏开拓创新精神，不求有功，但求无过，抓经济工作既不敢闯，也不敢冒，抱残守缺，以致三五年已过，江山依旧，经济无发展，农民生活水平长期得不到提高。二是对市场信息反映不灵敏，抓不住机遇。有的脱离实际，盲目上项目，铺摊子；有的对本地优势认识不清，畏首畏尾。三是缺乏科学管理的能力，有的只靠出卖资源搞联营，有的只靠承包收租金，有的只有产值无利润。四是缺乏有效服务的能力，服务组织不健全，服务渠道狭窄，产前、产中及产后服务脱节。
（六）政府对农民的教育培训投入尚嫌不足
我国农业劳动者素质低下，严重不适应我国农业现代化的需要，也严重不适应农村经济市场化的要求，已成为我国农业发展中的一个突出矛盾。解决这个矛盾，关键在于抓好农民的教育和培训这项基本任务。而迄今为止，我国农村地区的教育条件大大低于城市，原因是城市里的教育费用主要是由政府负担，而农村的教育主要是由农民自己负担。因此，政府对农村教育投入不足是造成农民整体素质低下的一个重要原因。
通过分析政府在推动农村经济社会发展中所取得的成功经验和实际存在的问题，我们认为，现阶段和今后一段时间，各级政府特别是直接面向农村的县（市）、乡（镇）政府应重点做好以下几个方面工作。
（一）继续转变政府职能，优化机构设置，理顺条块关系
围绕农村市场经济发展这个重心，转变各级政府特别是基层政府职能，并根据“精简、统一、效能”的原则，对下放的分支机构和自设机构进行重组，强化信息处理、综合协调等部门的职能，弱化直接的经济管理职能，实行政企分开，政事分开，引导农业技术部门向服务实体转化；引导供销、粮食、物资等商业部门实行一体化管理，而不对农业生产和流通承担行政责任；使对工业的行政化管理向行业化管理发展。此外，为理顺条块关系，省、县（市）政府要进一步下放权力，改变乡镇政府缺权、少权状况，同时要明晰权力边界，强化对乡镇政府的权力约束，逐步建立硬预算约束机制。改革县（市）直部门在乡镇的分支机构，对乡镇的经济活动和群众日常生产生活联系较为密切的分支机构应尽可能下放人、财、物，由乡镇自主管理；对那些炒性较强，与“条条”联系较为密切、尚不能完全脱离县（市）直部门管理的机构和单位，应实行“条块结合，以块为主”；而对那些业务性较强的部门和单位，则应“条块结合，以条为主”。
（二）建立乡镇等级分类制度
我国乡镇社区情况千差万别，现行的乡、镇两类制度过于笼统，已不足以反映乡镇之间的发展差异。实行乡镇等级分类，不仅是一种现实选择，也是农村发展的客观需要。可根据乡（镇）面积、人口状况（总数及构成）、经济状况（国民生产总值及构成、财政收入、人均收入等），在现行乡、镇两类的基础上再加以细分，从而明确各自的职能，设置相应的机构，核定相应编制，配置相应的管理权限，从而使乡镇社区在市场经济发展中有利于促进集镇和小城镇建设，加快农村商品化、工业化、城市化的进程。
（三）健全政绩考核指标体系
要根据农村综合发展和可持续发展的要求，尽快建立科学合理的政府特别是县（市）乡镇政府政绩考核指标体系，改变那种过份注重经济指标甚至以经济增长速度为中心的状况。新的指标体系应根据各个地区农村的国民生产总值及其增长率、人均收入及其增长率之外，再增加诸如固定资产闲置率、环境保护、研究和开发费用占国民生产总值的比重、人均教育费等指标，并将其具体落实到乡镇政府的长期规划中，对于不同的指标给予不同的权数，以加权平均的各项指标的变化率作为评价各届政府任期内工作业绩的依据。科学合理的政绩考核指标体系是使市场取向与政府取向相结合的机制，可以有效地发挥地方政府特别是县、乡政府在市场经济发展中的积极作用，减少负面影响
（四）规范政府行为，减轻农民负担
从整个国家的宏观层次来看，应加快农业农村立法，把已有的农村经济、改革的成果用法律形式固定下来，对改革中出现的新经济关系用制度加以确认，以保障广大农民群众的物质利益和民主权利，防止坑害农民现象的发生，建立起新形势下农村经济社会发展的新秩序。例如，应通过立法，确认农民对土地使用权的长期化；规定承包经营土地的流转关系，规范土地流转市场；明确集体与农户的关系，国家与农户的关系；规范国家和农户的行为。此外，还应当制定农业投资、宏观调控、资源保护、科技投入和推广、市场体系建设、农村中介组织等法律法规，使农村改革和农业发展有法可依，有章可循。
对各级地方政府来说，则应该以国家法律、法规为依据建章立制，制订上合国家大法、下合社情民意、简单明了、具体实用的制度。规范政府行为还必须与政务、村务公开相结合。包括集体收入、财务支出、土地及集体企业项目承包、统筹提留、计划生育指标安排、宅基地划分、电价和电费收缴、干部年度工作目标、干部报酬等关系群众切身利益的事项，都应向群众公开，让群众知实情、见实效，接受群众监督。政府对农村依法管理，最关健的是要解决行政执法问题。目前行政执法的程序、执法手段、执法结果都缺乏有效的法律监督，使农村依法管理的环境难以有效形成。可以采取把行政执法纳入司法程序，用合同制的办法进行管理和监督，即对于适宜由合同管理的一些措施，如减轻农民负担、计划生育、承包经营等，由地区农委、计生委、经营站等主管部门和地区法院联合监制统一的合同书，由村委会和农户共同签订合同，并由公证处公证。合同一式三份，农户、村委会、主管部门各一份。合同一经签订，即具法律效力，任何一方违约，都要承担法律责任。
（五）全面提高农村基层干部的素质和能力，加大对农民的教育培训力度
加强农村基层干部队伍建设，要紧紧围绕农村改革、发展、稳定这一总目标，以发挥农村基层干部在发展经济和社会各项事业中的作用为出发点和落脚点，以提高干部素质，强化教育管理为重点；以解决存在的问题为突破口，提高认识，强化措施，加强领导，落实责任，全面加强农村基层干部队伍的思想政治建设、组织建设和作风建设，使之真正成为功能齐全、人员精干、具有权威，能密切联系群众，带领农民共同致富，维护农村稳定的中坚力量。
中国农村经济社会的发展离不开广大农民素质的提高，要比较迅速地提高农民素质，就必须在普及农村义务教育、扫除文盲的基础上，切实抓好农村职业教育和科技培训，而这无疑是政府的一项重要职能。为此政府首先应该增加农村教育投资，即通过降低农民受教育的成本，为他们提高自身素质创造条件。其次，要多渠道进行农业培训， 我国有8亿多农民，农业培训是世界上规模最大、层次最复杂的培训，而且教育经费短缺，这就要求我国的农业培训必须多渠道、多层次、全方位进行。可考虑把我国的农业科技推广机构同时建成农业培训系统。经过40多年努力，我国已经建立了比较完备的县、乡、村三级农业科技推广体系。政府可以在此基础上，进一步整顿和完善农村三级科技推广体系，扩充它的功能和作用，赋予其对农民教育培训的职能。